Helsetilsynet

Sammendrag

Ved tilsynet er det undersøkt om kommunen i Nav sikrer forsvarlig saksbehandling av søknader fra personer med forsørgeransvar for barn. Tilsynet er avgrenset til:

Om kommunen sikrer at søkerens (herunder også barnas) situasjon kartlegges i tilstrekkelig grad

Om det gjøres individuelle vurderinger av behov

Denne rapporten beskriver avvik som ble funnet innen reviderte områder. Det ble funnet to avvik:

Avvik 1:

Kommunen i Nav sikrer ikke at det foretas forsvarlig kartlegging av barnas situasjon når foresatte søker om økonomisk stønad.

Avvik 2:

Kommunen i Nav sikrer ikke at det systematisk foretas forsvarlige vurderinger av barnas behov ved behandling av søknader fra personer med forsørgeransvar.

Vedr. kommunens styringssystem har tilsynet vist til at avvikene kan henge sammen med mangler ved internkontrollen, og at samarbeidsavtalen med Nav fylke ikke er fulgt opp.

Dato: 26.06.2012

Kirsti K. Mørkved
revisjons!eder

Roar Veiseth
revisor

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Nav Grong i perioden 18.01.12- 31.05.12. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester i Nav§ 9. Fra 01.01.2010 fikk kommunene plikt til internkontroll på området økonomisk stønad, jf§ 5 i lov om sosiale tjenester i Nav.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik som er avdekket under revisjonen, og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

Det ble ikke gitt merknader ved tilsynet.

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Grong kommune har om lag 2425 innbyggere. Nav Grong ble etablert høsten 2008. Kontoret er ett av 6 lokalkontor i tjenesteområdet Indre Namdal. Hvert lokalkontor har sin leder med faglig og administrativt ansvar for kommunale og statlige tjenester. Nav-leder i Grong har i tillegg et overordnet ansvar for den statlige tjenenesteproduksjonen i hele tjenesteområdet.

Barnevernet i Indre Namdal er også regionalt organisert og samlokalisert med PPT, med Grong som vertskommune.

Nav Grong har 4 ansatte på sosialtjenesteområdet, i til sammen 2.8 årsverk. Kommunale tjenester i Nav sorterte inntil nylig under kommunalsjef oppvekst, men ble fra april2012 organisert under kommunalsjefhelse- og omsorg.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 18.01.12. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 30.05.12 .

Intervjuer

9 personer ble intervjuet.

Sluttmøte ble avholdt 31.05.12.

4. Hva tilsynet omfattet

Nyere forskning har gitt ny kunnskap om barns sårbarhet i økonomisk vanskeligstilte familier, og har ført til økt faglig og politisk bevissthet rundt barnas behov.

Kommunen i Nav møter mange barnefamilier, og har mulighet til å forebygge at dårlig økonomi går ut over barn og unges behov og muligheter til å ha et trygt og aktivt liv på linje med jevnaldrende.

Praksis, og undersøkelser foretatt av Statens Helsetilsyn viser imidlertid at barns behov i liten grad synliggjøres i kartlegginger og vurderinger når søknader fra vanskeligstilte familier behandles.

Statens helsetilsyn har derfor bestemt at det i 2012 skal føres et landsomfattende tilsyn med kommunen i Navs behandling av søknader om økonomisk stønad fra personer som har forsørgeransvar for barn. Det føres i 2012 tilsammen 100 tilsyn, hvorav 4 i Nord-Trøndelag. Tilsynene gjennomføres etter felles mal, og vil inngå i Statens Helsetilsyns oppsummering av situasjonen på landsbasis.

Tilsynet er avgrenset til å undersøke hvordan kommunen i Nav styrer at kartleggings- og vurderingsarbeidet følger lovens krav og skjer på en slik måte at grunnlaget for riktige og forsvarlige beslutninger i forhold til familier med barn er på plass.

5. Funn

Det ble funnet 2 avvik:

Avvik 1:

Kommunen i Nav sikrer ikke at det foretas forsvarlig kartlegging av barnas situasjon når foresatte søker om økonomisk stønad.

Avvik fra lov om sosiale tjenester i Nav § 4 (krav til forsvarlighet), § 43 (innhenting av opplysninger, jf også forvaltningslovens § 17 om utrednings- og informasjonsplikten), og forskrift om internkontroll for kommunen i Nav § 4 (innholdet i interkontrollen) og§ 5 (dokumentasjonsplikten).

Avviket bygger på:

  • Det er ikke gjennomgående kvalitetssikret at det skjer en forsvarlig og tilstrekkelig kartlegging av behov: Intervjuer bekrefter at det mangler felles oppfatning og felles praksis for hva som skal kartlegges, og for hvor mye opplysninger som skal skriftliggjøres. Det eksisterer rutiner som i liten grad blir fulgt.
  • Gjennomgang av 22 brukermapper (155 vedtak) samt 4 stikkprøver i Arena og Velferd viste få spor av at barnas særskilte behov var nærmere undersøkt og beskrevet, ut over det som evt. kom fram i søknaden.
  • Intervjuer viste at barnas behov ikke rutinemessig blir nærmere undersøkt, og at kartleggingen hovedsakelig konsentreres om søknad, og økonomisk situasjon.
  • Gjennomgåtte mapper viste at opplysninger om søkers økonomi ikke føres på en ensartet og tydelig måte, slik at helhetsbildet kan vurderes. Slike opplysninger føres heller ikke gjennomgående i saksbehandlersystemet. Intervjuer bekreftet at dette gjøres på forskjellig vis.
  • Mangel på rutiner samt intervjuer viste at opplæring og oppdatering av ansatte ikke rutinemessig skjer som del av internkontrollen, dette er hovedsakelig den enkeltes ansvar.
  • Feil og svikt fanges ikke systematisk opp for bruk i forbedringsarbeidet. Det mangler et avvikssystem for kommunen i Nav som klargjør hvordan feil og fare for svikt skal håndteres.

Avvik 2:

Kommunen i Nav sikrer ikke at det systematisk foretas forsvarlige vurderinger av barnas behov ved behandling av søknader fra personer med forsørgeransvar.

Avvik fra lov om sosiale tjenester i Nav § l (formål), § 4 (krav til forsvarlighet),§ 18 (stønad til livsopphold), § 19 (stønad i særlige tilfeller) og § 41 (anvendelse av forvaltningsloven), jf forvaltningslovens §§ 24, 25 om begrunnelse av vedtak.

Avviket bygger på:

  • Kommunens veiledende normer for sosialhjelp er ikke regulert siden 2006 og ligger vesentlig under statlige veiledende normer. Det framgår av intervjuer at praksis gradvis beveger seg bort fra kommunens veiledende normer ml føringer, uten at praksis er evaluert eller det er tydeliggjort hva som skal gjelde i dagens situasjon.
  • Det mangler styringsmessige signaler for hva som skal til for å sikre en entydig praksis ved kontoret, og at hjelpen som ytes er forsvarlig jflovens §4.
  • Det går ikke fram av enkeltvedtak eller underliggende dokumentasjon hvordan Nav har kommet fram til innvilget beløp, ut over at hjelpen vurderes som 'tilstrekkelig'. Det kom imidlertid fram i intervjuene at det ikke var en felles forståelse av begrepet 'tilstrekkelig'. Vedtakene følger ikke forvaltningslovens krav til begrunnelse.
  • Dokumentgjennomgangen viste at det for mange familier er fattet vedtak om krisehjelp, ofte gjentatte ganger, uten nærmere vurdering av om slik hjelp er hensiktsmessigjflovens formål, og av hvordan barna påvirkes av situasjonen.
  • Vedtakene reflekterer at kontoret mangler en avklart og entydig holdning til hvordan barns behov for utstyr og aktiviteter skal vurderes i forhold tillivsoppholdsbegrepet, herunder bruken av lovens § 18 eller § 19. I noen saker avslås formål til barn ut fra at foresatte bør dekke dette selv av livsoppholdet, uten at konsekvensene for barna synes nærmere vurdert. I andre saker innvilges slike formål. Praksis synes ujevn mht dekning av utgifter til barns behov i skole og fritid.

6. Virksomhetens styringssystem

Iflg Lov om sosiale tjenester i Nav § 5 skal kommunen kunne gjøre rede for hvordan plikten til internkontroll oppfylles. Forskrift om internkontroll for de kommunale tjenestene i Nav beskriver mer detaljert hvordan dette skal gjøres.

Grong kommunes samarbeidsavtale med Nav Nord-Trøndelag skal sikre at flere av disse kravene blir ivaretatt, men avtalen er ikke evaluert som forutsatt etter at den ble inngått i 2008, og heller ikke fulgt opp på sentrale punkter som for eksempel årlig virksomhetsplan og brukermedvirkning på systemnivå. Internkontrollforskriften er heller ikke oppfylt med hensyn til system for å fange opp og motvirke svikt i tjenestene (avvikssystem). Kommunen i Nav har dermed ikke tilstrekkelig grunnlag for et systematisk utviklings- og forbedringsarbeid.

Lov og forskrift innebærer at kommunen gjennom ledelse og styring må sikre at også barnas behov blir sett og ivaretatt når foresatte søker om økonomisk sosialhjelp. Tilsynet har vist at dette i for liten grad skjer. Når kommunen har lave veiledende normer for livsopphold, stiller dette spesielt store krav til individuelle vurderinger av om hjelpen faktisk er tilstrekkelig og forsvarlig i det aktuelle tilfellet.

Styringsmessig sett bør praksisen med relativt omfattende bruk av krisehjelp vurderes nærmere både i forhold til forsvarligheten i den enkelte sak, men også i forhold til om dette er hensiktsmessig bruk av kontorets ressurser.

Internkontrollen innebærer at det vurderes hvilke rutiner og prosedyrer virksomheten har behov for, at disse utformes og vedlikeholdes, og at det sørges for at alle ansatte kjenner og bruker dem. I avvikene er det påpekt hvordan manglende rutiner og felles forståelse er årsak til at kartlegging og vurderinger ikke dokumenteres godt nok.

Det opplyses under tilsynet at kommunens veiledende normer er under revisjon og skal behandles politisk før sommeren.

Det opplyses videre at kommunens kvalitetssystem 'Kvalitetslosen' som også skal gjelde for kommunale tjenester i Nav, vil omfatte system for håndtering av avvik.

7. Regelverk

  • Lov 2009-12-18 nr. 131: Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
  • Lov 1967-02-10: Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) med forskrift til forvaltningsloven (forvaltningsforskriften)
  • FOR 2010-11-19-1463: Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltingen
  • Rundskriv I-34/2001 -Sosial- og helsedepartementet. Sosialtjenestelovens kap. 5
  • Rundskriv A-212011 av 20.12.2011- Statlige veiledende retningslinjer for utmåling av økonomisk stønad til livsopphold

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Organisasjonskart Nav Grong
  • Samarbeidsavtale Grong kommune / Nav Nord-Trøndelag, datert 19.02.2008
  • Delegasjonsreglement for Grong kommune, vedtatt 16.12.20 l O
  • Oppdatert oversikt over anvisningsmyndighet datert 21.12.2011
  • Kompetanseplan for tjenesteområdet Nav Indre Namdal for perioden 01.01.-31.12. 12 m/aktivitetsplan
  • Veiledende normer og kvalitetsstandard for økonomisk sosialhjelp, revidert 02.0 l. 06
  • Rutinebeskrivelser (samtlige revidert januar 2012) for:
  • Mottak av brukere som ønsker å sette fram krav om sosialhjelp/krisehjelp
  • Søknad om økonomisk sosialhjelp
  • Søknad om krisehjelp
  • Innhenting av dokumentasjon
  • Utbetaling av økonomisk sosialhjelp
  • Søknad om kvalifiseringsprogram
  • Oppfølging og utbetaling av kvalifiseringsprogrammet
  • Søknad om midlertidig bolig
  • Søknad om sosiallån og tilbakebetaling
  • Garanti for depositum bolig
  • Sikre ens praksis og få god oppfølging vedr garantier
  • Liste over nødvendig dokumentasjon ved søknad om økonomisk sosialhjelp (udatert)
  • Sjekkliste infopunkter kvalifiseringsprogram (vedlegg til rutine KVP) (udatert)
  • HMS-plan Nav i Nord-Trøndelag 2012
  • Notat 'Grensesnitt oppgavefordeling i Indre Namdal f.o.m. 16.04.12', datert 23.04.12

Dokumentasjon som ble utdelt og gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Skjema: Faste styringsaktiviteter i Grong kommune
  • Utskrift av Handlingsplan og økonomiplan 2012-2015 -Budsjett 2012

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Varsel om tilsyn datert 18.01.12
  • Svar datert 24.04.12 fra Grong m/vedlagt dokumentasjon
  • E-post datert 08.05.12 m/vedlagt oversikt over veil normer
  • Div andre e-poster for planlegging og tilrettelegging av tilsynet

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet
NavnFunksjon / stillingÅpningsmøteIntervjuSluttmøte

Svein Helland

Rådmann

 

X

X

Evy Anne Bergin

Leder Nav Grong

X

X

X

Bjørg Ekker

Sosialkonsulent

 

X

X

Wenche Moan

Sosialkonsulent

 

X

X

Monica Jamt

Veileder

X

X

X

 

Berit Færøvik

Sosialkonsulent

X

X

X

Hanne Kirkedam

Seniorkonsulent

X

X

X

Håkon Kolstrøm

Kommunalsjef Helse- og omsorg

X

X

X

Bjarne Myrvang

Kommunalsjef Oppvekst

X

X

 

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Roar Veiseth (revisor), Anne Lise Mathisen (revisor), Kirsti K. Mørkved (revisjonsleder)