Helsetilsynet

Sammendrag

Rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Endelig rapport skrives etter kommunen har fått anledning til å komme med uttalelse på denne rapporten.

Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

  • Kommunens arbeid med oppfølging av barn i fosterhjem, herunder
  • Oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet
  • Barnets medvirkning
  • Råd og veiledning til fosterforeldrene

Det ble avdekket følgende avvik:

Kommunen har ikke styringstiltak som sikrer at oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjem utføres i tråd med lovens krav.

Grunnlaget for avviket omtales i kapittel 5 i rapporten.

Dokumentet er elektronisk godkjent, og har derfor ingen signatur.

Dato: 15.08.2013

Kirsti Myrvang
revisjonsleder

Kine Beate Olsen
revisor

 

Hanne Dyrstad
revisor

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Levanger kommune i perioden 27.03.2013- 15.08.2013. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av et landsomfattende tilsyn med kommunale barneverntjenester. Statens helsetilsyn har det overordnede ansvaret for tilsynet, og har bestemt metode og tema for det landsomfattende tilsynet.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med den kommunale barneverntjenesten, jf lov om barneverntjenester § 2-3, fjerde ledd. Fylkesmannen skal føre tilsyn med lovligheten av kommunens oppfyllelse av plikter etter barnevernloven.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Levanger er en jordbrukskommune med 19 000 innbyggere. Levanger og Verdal har samkommunesamarbeid på noen områder, og har «livskvalitet og vekst» som sin visjon. På barnevernområdet er det samarbeid om områdene rutineutvikling, IKT og kompetansetiltak.

Kommunen har en to-nivåmodell der rådmannen har delegert en del av styringsansvaret til kommunalsjef for oppvekst, enhetsleder for barne- og familietjenesten og barnevernledelsen.

Kommunalsjef for oppvekst sitter i rådmannens stab og er enhetslederen sin nærmeste leder. Barneverntjenesten er organisert under barne- og familietjenesten sammen med helsestasjon, skolehelsetjeneste, førskoleteam og pedagogisk/psykologisk tjeneste.

Barnevernet ledes av et lederteam bestående av barnevernleder og to fagledere. Barnevernleder rapporterer til enhetsleder. Barneverntjenesten har barnevernskuratorer i 15,45 årsverk, og er organisert i fire team. Småbarn- og fosterhjemsteamet har de fleste fosterhjemssakene. Kommunen hadde pr 31.12.12 ansvar for 53 barn i fosterhjem. Tjenesten hadde en økning i antall meldinger på 27 % fra 2011 til 2012, hvor 14 førte til plasseringer.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 27.03.13. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 11.juni.

Intervjuer

Åtte ansatte i Levanger kommune ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 12.juni. Foreløpig rapport er datert 13.juni.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynets hovedtema er barneverntjenestens arbeid med barn som bor i fosterhjem. Tilsynets formål er å undersøke om kommunen gjennom sine styringstiltak sikrer at deres oppfølging og kontroll av barns situasjon i kommunale fosterhjem utføres i tråd med kravene i barnevernloven. Tilsynet omfattet temaene:

  • Oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet
  • Barnets medvirkning
  • Råd og veiledning til fosterforeldre
  • Oppfølging av fosterbarnas biologiske foreldre

Lovkrav for området:

  • Barnekonvensjonen
  • Barnevernlovens § 4-22 med tilhørende forskrift om fosterhjem
  • Barnevernlovens§ 4-5, § 4-15 og 4-16 om planer for og oppfølging av tiltak
  • Barnevernlovens § 6-3 om barns medvirkning
  • Barnevernlovens § 2-1 med tilhørende forskrift om kommunens oppgaver og internkontroll

5. Funn

Avvik:

Kommunen har ikke har styringstiltak som sikrer at oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjem utføres i tråd med lovens krav.

Avvik fra myndighetskrav i:

  • Lov om barneverntjenester
  • Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester

Avviket bygger på følgende:

Kommunens oppfølgingsansvar overfor barn i fosterhjem:

  • Fosterhjemsavtalene gjennomgås ikke årlig. Avviket er ikke registrert, og ikke korrigert.
  • Barn har manglet tilsynsfører over tid uten at det er fanget opp av kommunens ledelse og satt inn kompenserende tiltak som f.eks. tettere kontakt med barnet og fosterhjemmet.
  • Kommunen har utarbeidet skriftlige rutiner for antall besøk i fosterhjemmet, men disse blir ikke fulgt. Avviket er fanget opp, men ikke korrigert.
  • Kommunen har nedfelt i sin rutinebeskrivelse på fosterhjemsområdet at det bør utarbeides rutiner for å sikre at oppfølgingsarbeidet skjer systematisk, forutsigbart og i henhold til lov og forskrift. Dette er ikke gjort.
  • Antallet besøk i fosterhjem reduseres i enkelte tilfeller til to besøk uten skriftlig dokumentasjon av beslutningen og de faglige vurderingene som legges til grunn for reduksjonen.
  • Ved reduksjon av antall besøk i fosterhjemmet dokumenteres ikke barnets mulighet til å medvirke til beslutningen.
  • Tjenesten sin oppfølging overfor biologiske foreldre er mangelfullt dokumentert.
  • Dokumentasjon fra barns mulighet til medvirkning ved fosterhjemsbesøk er mangelfull. Saksbehandler møter barna på fosterhjemsbesøk, og snakker med barna. Imidlertid er dokumentasjonen mangelfull.
  • Det er etablert en rutine (sjekkliste) for skriving av referat fra fosterhjemsbesøk, men denne brukes ikke systematisk i alle saker.
  • Kommunens halvårsrapportering til BLD viser at ca halvparten av barna i fosterhjem ikke tar lovpålagte besøk.

Internkontrollplikten til kommunen:

  • Kommuneledelsen har ikke foretatt noen risiko- og sårbarhetsanalyse i forhold til oppfølging av barn i fosterhjem, og etterspør i liten grad hvilke områder som er sårbare i forhold til oppfølging av fosterbarn.
  • Manglende oversikt over sårbare områder gjør at det ikke settes inn korrigerende tiltak i forhold til å sikre oppfølgingen av barn i fosterhjem.
  • Kommunens ledelse kontrollerer ikke at arbeidet med barn i fosterhjem alltid gjennomføres i henhold til gjeldende regelverk.
  • Kommunens ledelse gjør seg ikke kjent med avvik som lukkes av barnevernledelsen.
  • Det er lagt mye ansvar til hver enkelt saksbehandler når det gjelder å sikre at barn i fosterhjem følges opp etter lovkravene.
  • Retningslinjer på hva barnevernledelsen skal rapportere til kommunens ledelse er ikke kjent, bortsett fra områdene barnevernet rapporterer til departement og SSB.
  • Kommunen har et avvikssystem gjennom Kvalitetslosen. Det er usikkerhet om når og hvordan systemet skal brukes, og hva som skal meldes som avvik. Dette gjør at det blir tilfeldig melding av avvik.

Kommentar:

Kommunen har internkontrollplikt på barnevernområdet, og må kunne gjøre rede for hvordan kravet til internkontroll oppfylles. Ledelsen i kommunen har ansvar for og styre gjennom aktiviteter som planlegging, kontroll og korrigering av barneverntjenesten sin praksis. Praksis skal følge kravene i lov og forskrift. Mangler ved styring av barneverntjenestens praksisutøvelse kan føre til svikt i de tjenestene som barna og deres familier skal ha. Dette kan få uheldige konsekvenser for barn som kommunen har omsorg for.

6. Vurdering av enhetens styringssystem

Kommuneledelsen har ikke foretatt noen risiko- og sårbarhetsanalyse i forhold til oppfølging av barn i fosterhjem, og etterspør i liten grad hvilke områder som er sårbare iforhold til oppfølging av fosterbarn. Konsekvensen av manglende kontroll kan medføre at det blir mangler ved oppfølgingen som barn i fosterhjem får. Når kommuneledelsen ikke har oversikt over sårbare områder blir det vanskelig å sette inn korrigerende tiltak.

Kommunens ledelse kontrollerer ikke at arbeidet med barn i fosterhjem alltid gjennomføres i henhold til gjeldende regelverk. Kommuneledelsen har på den måten overlatt mye ansvar til tjenesten i forhold til å føre kontroll med egen praksis. Dette medfører at eventuell svikt og fare for svikt ikke nødvendigvis vil bli fanget opp av ledernivået som har hovedansvaret for kontroll og korrigerende tiltak. Dette er ikke i tråd med bestemmelsene om internkontroll i kommunens barneverntjeneste.

Avvik som lukkes i barneverntjenesten kan øvrige ledelse innhente rapport på, men dette gjøre i svært liten grad. Dermed får kommuneledelsen et mangelfullt bilde av hva som er sårbare områder i barneverntjenesten.

Rapportering mellom utøvernivå og kommunens ledelse utøves i liten grad, bortsett fra områdene barnevernet rapporterer til departement og SSB samt økonomirapport. Retningslinjer på hva barnevernledelsen skal rapportere til kommunens ledelse er ikke kjent. Kommuneledelsen etterspør ikke rapportering fra faglig praksis i forhold til lovkrav.

Kommunen har et avvikssystem gjennom Kvalitetslosen. Det er usikkerhet i alle ledd om når og hvordan systemet skal brukes, og hva som skal meldes som avvik. Dette gjør at det blir tilfeldig melding av avvik.

7. Regelverk

Lov om barneverntjenester Forskrift om fosterhjem

Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker

FNs barnekonvensjon om barnets rettigheter

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Organisasjonskart Levanger kommune
  • Organisasjonskart barne- og familietjenesten
  • Organisasjonskart barneverntjenesten
  • Delegasjoner i barne- og familietjenesten, enhetsledere, fagledere og alle ansatte
  • Arbeidsoppgaver for den enkelte ansatte i barneverntjenesten
  • Årsrapport Levanger kommune
  • Årsberetning 2012 for barne- og familietjenesten
  • Årsrapport for 2012, barneverntjenesten
  • Barnevernadministrasjonens leder - delegering av myndighet
  • Prosedyrer for internkontroll
  • Håndtering av trusler/vold i barneverntjenesten
  • Rutiner for oppfølging og tilsyn av barn i fosterhjem, institusjoner og beredskapshjem
  • Rutine, tilvenning og plassering i fosterhjem
  • Rutine, oppfølging av ungdom over 18 år
  • Liste over barn plassert i fosterhjem
  • Oversikt over ansatte i barneverntjenesten
  • Kompetanseplan for barneverntjenesten
  • Barneverntjenesten -målsetting/satsingsområder 2013
  • Barneverntjenesten- serviceerklæring

Dokumentasjon som ble gjennomgått i forkant av revisjonsbesøket:

  • 18 saksmapper med spesielt fokus på følgende dokumenter i tillegg til journalnotat fra siden 1.1 2012:
  • Omsorgsvedtak/plasseringsvedtak, Omsorgsplan/tiltaksplan Dokumentasjon fra oppfølgingsbesøk Rapport fra tilsynsfører Samværsplaner
  • Fosterhjemsavtaler
  • Rapporter fra tilsyn

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Varsel datert 27.03.13
  • Oversendelse av dokumenter fra Levanger kommune datert 24.04.2013
  • Program for tilsynet
  • Foreløpig rapport datert 13. 06.2012.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet
NavnFunksjon / stillingÅpningsmøteIntervjuSluttmøte

Eli Bjøraas Weiseth

Barnevernleder

X

X

X

Marit Aksnes

Enhetsleder

X

X

X

Berit Ronglan

Nestleder barneverntjenesten

X

X

X

Ann Karin Sliper

Barnevernkonsulent 

X

 

X

Astrid Strand Vikan

Barnevernkurator

X

 

 

Roar Larsen

Miljøterapeut

X

 

X

Ola Stene

Rådmann

X

X

X

Trude Nøst

Kommunalsjef

X

X

X

Mariann .....

Barnevernkonsulent  

X

 

X

Kari E. Betten

Barnevernskurator 

X

 

X

Mari Granaune 

Barnevernskurator  

X

X

X

Astrid S. Eggen

Barnevernskonsulent

X

 

 

Karen Kaspersen

Barnevernskonsulent

X

X

X

Hilde E. Svedgård

Miljøterapeut

X

 

X

Janne C. Bjørnmelen

Barnevernskonsulent

X

 

 

Oda W. Brørs

Barnevernkurator

X

 

 

Sissel Rehaug

Barnevernskonsulent 

X

 

X

Bente Solberg

Barnevernskonsulent

 

X

X

Ingunn Riseth

Kommuneadvokat 

 

 

X

Unni Larsen

Miljøarbeider  

 

 

X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Kine Beate Olsen, Hanne S. Dyrstad og Kirsti Myrvang