Helsetilsynet

Sammendrag

Rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områder. Kommunen hadde ingen innvendinger til foreløpig rapport utsendt i juni 2013. Endelig rapport har samme innhold som den foreløpige rapporten.

Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

Kommunens arbeid med oppfølging av barn i fosterhjem, herunder

  • Oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet
  • Barnets medvirkning
  • Råd og veiledning til fosterforeldrene

Det ble gitt ett avvik ved revisjonen:

  • Kommunen har ikke styringstiltak som sikrer at oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjem blir utført i tråd med lovens krav. Dette fører til at kommunen sin oppfølging av barn i fosterhjem ikke er forsvarlig.

 

Kirsti Myrvang
revisjonsleder

Hanne S. Dyrstad
revisor

 

Kine Beate Olsen
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Ytre Namdal barneverntjeneste i perioden 27.03.13- 12.08.13. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av et landsomfattende tilsyn med kommunale barneverntjenester. Statens helsetilsyn har det overordnende ansvaret for tilsynet, og har bestemt metode og tema for det landsomfattende tilsynet.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med den kommunale barneverntjenesten, jf lov om barneverntjenester § 2-3, fjerde ledd. Fylkesmannen skal føre tilsyn med lovligheten av kommunens oppfyllelse av plikter etter barnevernloven.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Ytre Namdal barneverntjeneste er interkommunalt organisert og består av kommunene Leka, Nærøy og Vikna. Vikna har vertskommuneansvaret. Kommunene har pr 01.01.13 samlet 9971 innbyggere fordelt slik: Leka 574 innbyggere, Nærøy 5 097 og Vikna 4 300.

Tjenesten har vært interkommunal siden 2005. Hovedkontorsted for de ansatte i tjenesten er kommunesenteret Rørvik. Helse- og sosialsjef er barnevernleders nærmeste leder. Helse- og sosialsjef rapporterer direkte til rådmannen.

Et fagutvalg (omtales som styringsgruppa), bestående av helse- og sosialsjefene i Vikna og Nærøy samt rådmennene i alle tre kommunene skal bistå barnevernlederen i diskusjoner om utfordringer i tjenesten, økonomi og prioriteringer. Gruppa har møter 3-4 ganger pr år. Det ble tilsatt ny barnevernleder i mai 2013, etter en halvårsperiode med konstituert leder. Totalt har tjenesten 8,45 stillinger. Det er samlet gitt øremerkede midler fra staten til 2,6 stillinger i barneverntjenesten siden 2011.

Tjenesten har 18 barn i omsorgstiltak etter barnevernloven. Ved rapportering til BLD i 2012 viser tallene at i underkant av 1/3 av barn i fosterhjem fikk lovpålagt oppfølging med fire fosterhjemsbesøk årlig

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 27.03.13. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapittel 6: «Dokumentunderlag».

Åpningsmøte ble avholdt 18.juni.

Intervjuer

Seks personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapittel 7: «Dokumentunderlag».

Sluttmøte ble avholdt 19.juni.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynets hovedtema er barneverntjenestens arbeid med barn som bor i fosterhjem. Tilsynets formål er å undersøke om kommunen gjennom sine styringstiltak sikrer at deres oppfølging og kontroll av barns situasjon i kommunale fosterhjem utføres i tråd med kravene i barnevernloven. Tilsynet omfattet temaene:

  • Oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet
  • Barnets medvirkning
  • Råd og veiledning til fosterforeldre
  • Oppfølging av fosterbarnas biologiske foreldre

Lovkrav for området:

  • Barnekonvensjonen
  • Barnevernlovens § 4-22 med tilhørende forskrift om fosterhjem
  • Barnevernlovens § 4-5, § 4-15 og 4-16 om planer for og oppfølging av tiltak
  • Barnevernlovens § 6-3 om barns medvirkning
  • Barnevernlovens § 2-1 med tilhørende forskrift om kommunens oppgaver og internkontroll

5. Funn

Avvik:

  • Kommunen har ikke styringstiltak som sikrer at oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjem blir utført i tråd med lovens krav. Dette fører til at kommunen sin oppfølging av barn i fosterhjem ikke er forsvarlig.

Avvik fra myndighetskrav i:

  • Barnekonvensjonen
  • Lov om barneverntjenester
  • Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester

Avviket bygger på følgende:

  • Ledelse/styring:
  • Kommunens ledelse kontrollerer ikke at arbeidet med barn i fosterhjem gjennomføres i henhold til gjeldende regelverk.
  • Kommuneledelsen har ikke foretatt noen generell risiko- og sårbarhetsanalyse i forhold til barneverntjenesten sine oppgaver.
  • Som en følge av det er det heller ikke foretatt noen risiko- og sårbarhetsanalyse i forhold til kommunens lovpålagte oppgaver med qppfølging av barn i fosterhjem.
  • Kommunen har opprettet et avvikssystem, dette brukes ikke. Det er ikke gjort kjent for de ansatte i tjenesten hva som skal meldes som avvik.
  • Kommunens ledelse bruker ikke noen form for avviksmeldinger for å skaffe seg informasjon om hvor det kan være fare for svikt i barneverntjenesten.
  • Kommunens ledelse foretar ikke rutinemessig gjennomgang av tjenestens prosedyrer og rutiner er i samsvar med regelverket, og ser til at disse etterleves i praksis.
  • Manglende informasjonsflyt mellom barnevernledelsen og kommunens ledelse fører til manglende styring og kontroll med barneverntjenesten. Spesielt er dette sårbart i perioder med lederskifter og vakanser. Dette har vært tilfelle flere perioder de siste årene.
  • Det er ikke opprettet faste møtepunkt mellom barnevernleder og helse- og sosialsjef for å gjennomgå status i barneverntjenesten sine oppgaver.

Kompetanse/opplæring:

  • Kommunen gir ikke nødvendig opplæring av ansatte i ifht oppfølging av barn i fosterhjem. Kommunen har ikke opplæringsprogram for nytilsatte. Dette svekker fosterbarns rettssikkerhet, øker risiko for brudd på lovkrav og ulik praksis.
  • Ansatte har ikke fått opplæring eller veiledning i hvordan fosterhjemsbesøk skal planlegges og gjennomføres. Det samme gjelder etterarbeid etter fosterhjemsbesøk.
  • Ansatte er ikke gitt opplæring i arbeid med fosterhjemsavtaler. Dette gjelder både hvilke avtaler som skal brukes, at de skal gjennomgås årlig og følges opp.
  • Det er lagt mye ansvar på hver enkelt saksbehandler når det gjelder å sikre at barn i fosterhjem følges opp etter lovkravene.
  • Tjenesten har utarbeidet rutiner for oppfølging av barn i fosterhjem, men disse er ikke implementert, og følges i svært liten grad. Ansatte har ikke fått forståelse av hvordan/hvilke rutiner som skal følges. Ledelsen har ikke etterspurt om utarbeidede rutiner blir fulgt.
  • Kommunen har ikke hatt noen kompetanseplan for barnevernområdet. Kommunen har de siste dagene utarbeidet en kompetanseplan. Denne har til nå ikke vært aktivisert.

Praksis i forhold til oppfølging av barn i fosterhjem:

  • Vikna kommune har utarbeidet skriftlige rutiner for antall besøk i fosterhjemmet, men dette følges ikke. Antallet besøk i fosterhjem reduseres i enkelte tilfeller til to besøk årlig uten skriftlig dokumentasjon av beslutningen og faglige vurderingene.
  • I følge kommunens rapportering fikk under 1/3 av barna i fosterhjem lovpålagt antall oppfølgingsbesøk i 2012.
  • Kommunen bruker ikke fosterhjemsavtalene som BLD har utarbeidet. Det benyttes i stedet oppdragsavtaler. (I oppdragsavtalene henvises til fosterhjemsavtaler som i praksis ikke eksisterer).
  • Barnas og fosterforeldrenes mening om eventuell reduksjon i antall fosterhjemsbesøk er ikke dokumentert.
  • Dokumentasjon på samtaler med barn i fosterhjem er mangelfull. Det framkommer ikke om samtalene omhandler samværssituasjon, skoletilbud, helse og andre tema som er relevant for barnets omsorgssituasjon.
  • Kommunen setter ikke inn kompenserende tiltak i perioder hvor barna ikke har tilstrekkelig antall tilsynsbesøk fra tilsynsfører.
  • Ved frivillig plassering etter barnevernloven§ 4-4, 5. ledd blir det ikke dokumentert om barneverntjenesten vurderer om vilkår for omsorgsovertagelse etter§ 4-12 i barnevernloven er oppfylt.
  • Det er ikke dokumentert faglige vurderinger knyttet til endring av samvær i saker. Dette skjer heller ikke i saker der tilsynsfører og fosterhjem stiller spørsmål ved om samværet er til barnets beste.

Kommentar:

Kommunen har internkontrollplikt på barnevernområdet, og skal kunne redegjøre for hvordan kravet til internkontroll oppfylles. Ledelsen i kommunen har ansvar for og styre gjennom aktiviteter som planlegging, kontroll og korrigering av barneverntjenesten sin praksis. Kommunen har ansvar for opplæring av de ansatte. Praksis skal følge kravene i lov og forskrift, og faglige vurderinger skal dokumenteres. Mangler ved styring av barneverntjenestens praksisutøvelse gjør at det skjer svikt i de tjenestene som barna og deres familier skal ha. Dette kan få uheldige konsekvenser for barn som kommunen har omsorg for.

6. Vurdering av enhetens styringssystem

Vikna kommune har vertskommuneansvar for barneverntjenestene i Ytre Namdal, og kommuneledelsen har ansvar for å lede den interkommunale barneverntjenesten. Kommunene har satt sammen et fagutvalg som betegnes som styringsgruppe for den interkommunale barneverntjenesten. I følge kommunens styringsdokumenter skal gruppa bestå av helse- og sosialsjefene i Nærøy og Vikna samt rådmann i Leka kommune. Ved intervju kom det fram at rådmennen i alle tre kommunene er representert. Gruppa har som oppgave å bistå barnevernleder i diskusjon om utfordringer i tjenesten, økonomi og prioriteringer.

Vikna kommune har ikke foretatt noen risiko- og sårbarhetsanalyse i forhold til barneverntjenesten sine oppgaver, og etterspør ikke hvilke områder som er sårbare i forhold til oppfølging av fosterbarn. Den opprettede styringsgruppa har heller ikke hatt som oppgave å vurdere sårbarhet og risiko i barneverntjenesten. Konsekvensen av manglende kontroll har ført til mangler ved oppfølgingen som barn i fosterhjem f°ar. Når kommuneledelsen ikke har oversikt over sårbare områder blir det vanskelig å sette inn korrigerende tiltak, noe som heller ikke har skjedd.

Uten en risiko- og sårbarhetsanalyse som gir oversikt over er hvor svikt kan skje eller skjer, blir det tilfeldig hva barnevernleder melder fra til sin leder om. Kommuneledelsen har på den måten gitt ansvar til tjenesten selv å kontrollere egen virksomhet, men uten å stille krav til hva som skal kontrolleres. Barneverntjenesten har gjennom pålagte rapporteringer til departement og SSB synliggjort områder der det skjer svikt når det gjelder oppfølgingsansvaret for barn i fosterhjem. Realitetene i disse rapportene er ikke blitt behandlet av kommuneledelse eller styringsgruppe for barnevernet. Det samme gjelder avvik fra tidligere systemrevisjon i 2010.

Mangel på faste møtepunkt mellom helse- og sosialsjef og barnevernleder for å arbeide med barnevernets situasjon spesielt, fører til at kommunen ikke har fått til en dialog og kultur for å ta opp utfordringer med den praksis som utføres. Det er ikke en kultur for å melde fra om når lovkrav brytes i barneverntjenesten, og tjenesten opplever at tidligere meldte avvik ikke blir håndtert av ledelsen. I perioder med vakanser og lederskifter blir manglende dialog og avvikshåndtering en tilleggsutfordring. De siste årene har det vært flere perioder med skifter og vakanser i lederstillinger. Blant annet sa barnevernleder opp sin stilling i 2012. Stor utskifting av saksbehandlere har også bidratt til liten kontinuitet i tjenesten.

Tilsynsmyndigheten vurderer at god styring og ledelse av barneverntjenesten også må inneholde tydelig involvering fra kommunens helse- og sosialsjef, rådmann og styringsgruppa. Fylkesmannen vurderer at det er behov for klare og tydelige retningslinjer for samarbeid mellom ledernivåene, faste møtepunkt mellom ledernivåene, tydelig oppgavefordeling og forventningsavklaring til det enkelte ledd. Gjensidig informasjonsutveksling i forhold til barneverntjenesten sin oppfyllelse av lovkrav har vært helt eller delvis fraværende til nå, og er derfor viktig å få på plass for å sikre forsvarlig barneverntjeneste.

7. Regelverk

  • Lov om barneverntjenester Forskrift om fosterhjem
  • Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker
  • FNs barnekonvensjon om barnets rettigheter

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Saksprotokoller og vedtak angående interkommunal organisering
  • Årsmelding fra barneverntjenesten for 2012
  • Delegasjon og konstituering av barnevernleder
  • Skjematisk oversikt over oppbyggingen av kvalitetssystemet for barneverntjenesten i Ytre Namdal
  • Prosedyrer for oppfølging av barn i fosterhjem
  • Rutinebeskrivelser
  • Liste over barn plassert i fosterhjem pr 02.05.12
  • Oversikt over ansatte i barneverntjenesten
  • Rutinehåndbok for kommunenes arbeid med fosterhjem.

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Varsel om tilsyn utsendt 27.03.13
  • Innsendt dokumentasjon fra Vikna kommune
  • Tidsplan for tilsynet tilsendt pr epost.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet
NavnFunksjon / stillingÅpningsmøteIntervjuSluttmøte

Mari Aakervik

Saksbehandler

X

 

X

Kim Vangberg

Barnevernleder

X

X

X

Gunn Karin Clausen

Konsulent forkontor

X

   

Beathe Lothe

Barnevernskonsulent

X

X

X

Ingrid Livik

Barnevernskonsulent

X

 

X

Hanne Helsø

Barnevernskonsulent

X

 

X

Anita Henriksen

Saksbehandler

X

X

X

Marit Rønning

Barnevernspedagog

X

 

X

Kristian Skålhavn

Helse- og sosialsjef

X

X

X

Roy H. Ottesen

Rådmann

X

X

X

Hildegunn Nygård

Barnevernspedagog

X

 

X

Kjersti Vean

Barnevernspedagog

X

X

X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Kine Beate Olsen, Hanne Dyrstad og Kirsti Myrvang