Helsetilsynet

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

  • Kommunens arbeid med undersøkelser, jf. barnevernloven § 4-3.
  • Evaluering av hjelpetiltak for hjemmeboende barn, jf. barnevernloven § 4-5.
  • Barns rett til medvirkning er undertema til begge de ovennevnte temaene.

Det ble avdekket to avvik under tilsynet.

Avvik 1

Kommunens sikrer ikke framdrift, saksbehandling og at det foretas en forsvarlig vurdering i henhold til regelverket før undersøkelser konkluderes og før hjelpetiltak evalueres.

Avvik 2

Kommunen sikrer ikke barns rett til medvirkning.

Dato: 31.7.2012

Randi Gundersen
revisjonsleder

Lise Tymi
revisor

Ingunn Aronsen Brenna
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Barneverntjenesten Ytre Helgeland i perioden 10.04.2012 – 31.7.2012. Revisjonen inngår som en del av et landsomfattende tilsyn med kommunale barneverntjenester i 2012, initiert av Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med barneverntjenesten etter lov om barneverntjenester § 2-3 fjerde ledd bokstav a.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Barneverntjenesten Ytre Helgeland er en interkommunal barneverntjeneste bestående av fem kommuner: Alstahaug, Dønna, Herøy, Leirfjord og Træna, der Leirfjord er vertskommune, Samarbeidet er organisert etter kommuneloven § 28 b. Tjenesten ble etablert 1.1.2010, da bestående av fire kommuner (Alstahaug, Dønna, Herøy og Leirfjord), Træna sluttet seg til samarbeidet 1.6.2011.

De fem kommunene hadde til sammen 13 120 innbyggere per 1.1.12, med Alstahaug som den største med 7372 innbyggere og Træna som den minste med 497 innbyggere. Andelen barn (0 – 19 år) ligger for kommunene samlet på 24,6 %, varierende fra 22,4 % i Leirfjord til 26,6 % på Træna.

Barneverntjenesten er administrativt underlagt helse- og sosialsjefen. På tilsynstidspunktet hadde tjenesten i tillegg til leder og nestleder 14 saksbehandlerstillinger, ei stilling som saksbehandler/hjemmekonsulent, ei deltidsstilling som hjemmekonsulent og ei merkantil stilling.

Ved utgangen av 2011 var det 96 hjemmeboende barn som mottok hjelpetiltak. Barneverntjenesten åpnet 164 nye undersøkelsessaker og avsluttet 174 undersøkelser etter barnevernloven i 2011.

 

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 10.04.12.

Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 14.06.12.

Intervjuer

8 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 15.06.12.

 

4. Hva tilsynet omfattet

Hovedtemaene for dette tilsynet er den kommunale barneverntjenestens arbeid med undersøkelser, jf. barnevernloven § 4-3 og evaluering av hjelpetiltak for hjemmeboende barn, jf. barnevernloven § 4-5.

Barns rett til medvirkning er satt som sentralt undertema for begge hovedtemaene. Medvirkning vil i denne sammenheng si barnets rett til å bli informert og til å uttale seg. Denne retten framgår av barnevernloven § 6-3. Barns rett til å bli hørt er også et grunnleggende prinsipp som er nedfelt i FNs barnekonvensjon fra 1989.

Formålet med tilsynet er å undersøke om kommunen sikrer at undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak gjøres på en slik måte at barn og unge får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, og om kommunen i dette arbeidet sikrer barns rett til medvirkning.

 

5. Funn

Avvik 1

Kommunens sikrer ikke framdrift, saksbehandling og at det foretas en forsvarlig vurdering i henhold til regelverket før undersøkelser konkluderes og før hjelpetiltak evalueres.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Barnevernloven §§ 2-1, 2. ledd, 4-3, 4-5, 6-3, 6-4, 6-7 og 6-9
  • Internkontrollforskriften § 4
  • Forvaltningsloven

Avviket bygger på følgende:

  • Ved innhenting av opplysninger er det uklart hvorvidt undersøkelsen er hjemlet i §§ 4-4 eller 4-12.
  • Når det foreligger samtykke legges det ikke ved alle anmodninger om opplysninger.
  • Når det foreligger samtykke er det ikke rutine for å innhente nytt samtykke dersom det i løpet av undersøkelsen er behov for å innhente opplysninger fra flere instanser.
  • I noen tilfeller innhentes opplysninger før barneverntjenesten har hatt første samtale med foreldrene, uten at det er begrunnet i sakens karakter. Det bekreftes i intervju at årsaken ofte er at det tar tid før det er mulig å avhold første møte med foreldrene.
  • Det innhentes ikke samtykke fra barn med selvstendige partsrettigheter.
  • Flere av de ansatte har manglende kunnskap om barns partsrettigheter og om regelverk for innhenting av opplysninger.
  • Ansatte har tatt opp feil og mangler ved kommunens praksis/rutiner og maler for samtykke og innhenting av opplysninger uten at rutiner og maler er endret.
  • Fordeling av ansvar for oppfølging og kontroll i organisasjonen er uklar. Oppfølging og veiledning gis av leder, nestleder og en erfaren saksbehandler som tidligere har hatt funksjon som veileder i tjenesten. Det styres imidlertid ikke hvem av disse som har oppfølgingsansvar for den enkelte saksbehandler i undersøkelsessaker og ved evaluering av hjelpetiltak.
  • Det er i stor grad opp til den enkelte saksbehandler å ta initiativ til drøfting av saker med en av lederne eller andre underveis i undersøkelsen eller før evaluering av hjelpetiltak.
  • Det er i stor grad opp til den enkelte saksbehandler å melde opp saker til drøfting i fagmøte, dette gjelder både undersøkelsessaker og hjelpetiltak.
  • Kommunen gjennomfører ikke alle undersøkelser snarest og senest innen fristen på 3 måneder eller i særlige tilfeller innen 6 måneder. 1. halvår 2011 hadde tjenesten fristbrudd i 18,7 % av avsluttede undersøkelsessaker, 2. halvår 2011 var andelen fristbrudd på 35,4 %.
  • Kommunen har ikke tilstrekkelig styring av og oversikt over tidsbruken i undersøkelsessaker.

Kommentar

Samtykke og innhenting av opplysninger

Barneverntjenesten kan i undersøkelsesfasen innhente opplysninger fra andre instanser gjennom pålegg. Opplysninger kan innhentes gjennom pålegg når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt, eller når et barn har vist vedvarende alvorlige atferdsvansker. Barneverntjenestens vurdering av sakens alvorlighetsgrad må framgå av pålegget. Barneverntjenesten skal også i denne type saker tilstrebe samarbeid med foreldrene og eventuelt barnet ved innhenting av opplysninger.

I mindre alvorlige situasjoner vil opplysninger bare kunne gis til barneverntjenesten dersom partene samtykker til dette. Samtykket bør være skriftlig der det er praktisk mulig. Skriftlighet vil bidra til å sikre at både personen opplysningene gjelder og barneverntjenesten tenker nøye gjennom spørsmålet om formidling av opplysningene. Skriftlighet sikrer dessuten barneverntjenesten dokumentasjon for at samtykke faktisk er gitt. Det bør framgå av samtykket hvilke instanser det skal innhentes opplysninger hos. Et samtykke kan når som helst, helt eller delvis, trekkes tilbake.

Framdrift og forsvarlige vurderinger i undersøkelser og ved evaluering av hjelpetiltak 

En undersøkelse skal i utgangspunktet undersøkes snarest mulig. En undersøkelsesplan vil være et godt redskap for å bidra til framdriften i undersøkelsen, det forutsettes da at planen er realistisk og innbefatter alle nødvendige stasjoner i undersøkelsen, herunder midtveisevaluering. En planlagt gjennomføring av undersøkelsen kan ivaretas gjennom god styring. I tillegg til undersøkelsesplan kan det innbefatte regelmessig og planlagte møter mellom leder og saksbehandler, sjekklister, maler mm.

Barneverntjenestens arbeid med å evaluere hjelpetiltak må planlegges for å sikre at selvpålagte frister holdes og for å sikre at den hjelp barnet får fører til en bedre situasjon for barnet. Som ved gjennomføring av undersøkelser kan en planlagt evaluering av hjelpetiltak ivaretas gjennom god styring: hyppige møter mellom leder og saksbehandler, skriftlig plan, sjekklister, maler mm.

Barneverntjenestens vurderinger må skriftliggjøres.

Avvik 2

Kommunen sikrer ikke barns rett til medvirkning.

Avvik fra:

  • Barnevernloven § 6-3
  • Internkontrollforskriften § 4
  • Barnekonvensjonen artikkel 12
  • Forvaltningsloven §§ 11 d og 17

Avviket bygger på følgende:

  • Kommunen sørger ikke for at alle barn over 7 år og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, blir informert og gis anledning til å uttale seg før det tas avgjørelser som angår ham eller henne. I 7 av 20 gjennomgåtte saker er det ikke snakket med barnet/er det ikke dokumentert at det er snakket med barnet.
  • I saker der det er dokumentert at det er snakket med barnet, framkommer det ikke alltid at barnet er blitt informert om hva saken gjelder og gitt anledning til å uttale seg.
  • Barns medvirkning dokumenteres ikke systematisk i undersøkelsesrapporter og ved evaluering av hjelpetiltak.

Kommentar

Barns rett til å bli hørt er et grunnleggende prinsipp som er nedfelt i FNs barnekonvensjon fra 1989. Konvensjonen ble en del av norsk rett i 1999. i 2003 ble blant annet barnevernloven og forvaltningsloven endret for å synliggjøre konvensjonens prinsipp, jf. barnevernloven § 6-3 og forvaltningsloven § 17.

En forutsetning for at barnet skal kunne beslutte om han eller hun vil uttale seg eller hva han eller hun vil uttale seg om, er at barneverntjenesten informerer barnet om saken, jf. barnevernloven § 6-3 1. ledd. Bestemmelsen presiserer at barn som har fylt 7 år og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal informeres og gis anledning til å uttale seg før det tas avgjørelser i sak som berører ham eller henne.

Informasjon må gis på barnets premisser og tilpasset barnets alder og modenhet. Barnet bør informeres om den aktuelle situasjonen og hva som skal skje i saken. Barnet skal få mulighet til å si hva det mener om situasjonen.

Barnet har rett, men ikke plikt, til å uttale seg. Dette gjelder både barn over 7 år yngre barn som er gitt uttalerett etter en konkret vurdering. Barnet skal ikke føle seg presses til å uttale seg, også dette er det viktig å informere barnet om.

 

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

KOSTRA-rapportering, halvårsrapporteringer til BLD og oppsummering av kontrollskjema i enkeltsaker som oversendes Fylkesmannen kvartalsvis oversendes rådmannen i vertskommunen og samarbeidskommunene. I tillegg omtales barneverntjenestens drift og utfordringer i årsmeldingen. Barnevernleder ønsker å informere politisk nivå i alle kommunene om virksomheten og utfordringer i tjenesten, kommunene har i varierende grad benyttet seg av denne muligheten. Barnevernleder rapporterer i tillegg på økonomi, der avvik begrunnes. Hyppigheten på økonomirapporteringer varierer mellom kommunene, avhengig av den enkelte kommunes rutiner/ønsker. Rådmannen har regelmessige møter med rådmennene i samarbeidskommunene, der problemstillinger knyttet til barneverntjenesten kan tas opp.

Barneverntjenesten deltar i KS sitt effektiviseringsnettverk for interkommunale barneverntjenester. Det gjennomføres for tiden en brukerundersøkelse gjennom bedrekommune.no.

Tjenesten har ei rutinebok, men flere av rutinene og malene er ikke oppdatert og kvalitetssikret. Saksbehandlerne bruker til en viss grad rutinehåndboken og malene der, men det oppgis at de også bruker andre maler som ble brukt i samarbeidskommunene tidligere.

Under tilsynet kom det fram at saksbehandlere hadde tatt opp feil og mangler ved maler, rutiner og praksis uten at disse ble rettet/oppdatert.

Barnevernleder er tillagt det administrative og økonomiske ansvaret for barneverntjenesten i tillegg til ansvar for akuttvedtak og beslutninger om å fremme saker for fylkesnemnda. Nestleder er tillagt fagansvar for daglig drift av barneverntjenesten. Denne arbeidsdelingen er imidlertid ikke fullt ut gjennomført i praksis. Etter Fylkesmannens vurdering fører det til uklare ansvarsforhold og manglende oversikt over hvem av lederne som har og tar ansvar for oppfølging av den enkelte sak/saksbehandler. I tillegg kommer at tidligere veileder ved tjenesten, som nå er saksbehandler, fortsatt har oppgaver knyttet til veiledning av mer uerfarne saksbehandlere og gjennomgang av undersøkelsesrapporter. Det er i stor grad opp til den enkelte saksbehandler å søke veiledning/oppfølging og ta opp saker til gjennomgang og vurdering med en av lederne eller i fagmøter. Det er ikke etablert rutiner for å sikre at kunnskapen barnevernleder, nestleder og den tidligere veilederen har samles og brukes til kvalitetssikring og utvikling av tjenesten. Dagens praksis fører etter Fylkesmannens vurdering også til risiko for at ledelsen ved kontoret ikke i tilstrekkelig grad følger opp saker/saksbehandlere.

 

7. Regelverk

  • Lov om barneverntjenester
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker
  • FNs konvensjon om barns rettigheter
  • Forskrift om internkontroll

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Organisasjonskart for Leirfjord kommune
  • Delegeringsreglement for Leirfjord kommune
  • Samarbeidsavtale om felles barneverntjeneste for kommunene Herøy, Alstahaug, Leirfjord, Dønna og Træna – 2 eksemplarer da tjenesten ble utvidet da Leirfjord kom med i samarbeidet fra 1.6.2011
  • Dokumentasjon fra fagmøter i tjenesten perioden 10.1.2011 – 7.5.2012
  • Referat fra leder og nestleders møte med rådmannsgruppen/referansegruppe 23.8.2010, 11.11.2010, 8.2.2011 og 21.2.2011
  • Redegjørelse fra barnevernleder vedr. status i barneverntjenesten til referansegruppen i HALD, datert 18.6.2010
  • Oversikt over ansatte i barneverntjenesten Ytre Helgeland
  • Stillingsbeskrivelser
  • Årsmelding 2010 for Leirfjord kommune
  • Årsmelding barneverntjenesten 2011 avdeling Herøy, avdeling Alstahaug, avdeling Leirfjord, avdeling Dønna og avdeling Træna.
  • Virksomhetsplan for barneverntjenesten Ytre Helgeland 2010
  • Barneverntjenesten skriftlige rutiner for undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak, utdrag fra intern rutineperm skjema “avvikslogg” med forklaring og tilhørende avviksskjema
  • Informasjon om og beskrivelse av brukerundersøkelse som pågår i tjenesten
  • Dokumenter i 15 undersøkelsessaker
  • Dokumenter i 11 saker med hjelpetiltak pr. 31.12.2011 (det ble oversendt 15 tiltakssaker, men 4 av disse falt utenfor tema da de omhandlet barn over 18 år eller ikke hjemmeboende barn)

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Nøkkeltall fra saksbehandlersystemet Familia pr. 14.6.2012 for hhv. Alstahaug, Leirfjord, Dønna, Herøy og Træna.
  • Utskrift av undersøkelsesplaner i tilsendte undersøkelsessaker
  • Utskrift av tiltaksplaner i tilsendte tiltakssaker

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Varsel om tilsyn datert 10.4.12
  • Oversendelse av dokumentasjon fra kommunen den 11.5.12
  • Program for tilsynet datert 25.5.12

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet
NavnFunksjon / stillingÅpningsmøteIntervjuSluttmøte

Runar Kristiansen

rådmann

x

x

x

Wanja Brattli

leder

x

x

x

Elisabeth Ludviksen Johansen

Nestleder/saksbehandler

x

x

x

Ruth Bjune Elsbak

saksbehandler

x

 

x

Eirill Urnes Misje

saksbehandler

x

 

x

Elisabeth Hestvik Johansen

saksbehandler

x

 

x

Brith-Tone Thrana

saksbehandler

x

x

x

Heidi Sivesind

saksbehandler

x

 

x

Norma Hagen

saksbehandler

x

 

x

Aud-Laila Knutsen

merkantil

x

 

x

Marita Breivik

saksbehandler

x

x

 

Tomas Einmo

saksbehandler

x

x

x

Nina Marie Staulen

saksbehandler

x

 

x

Rita Pettersen

saksbehandler

x

 

x

Janne G. Eide

saksbehandler

x

x

x

Kjell Olav Lund

Helse- og sosialsjef

x

x

 

May-Britt Sæther

hjemmekonsulent

   

x

Gun-Sølvi Johannessen

saksbehandler

   

x

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Randi Gundersen, seksjonsleder
Lise Tymi, rådgiver
Ingunn Aronsen Brenna, rådgiver