Rapport fra tilsyn med kommunens helse- og omsorgstjenester til personer med utviklingshemming over 18 år som bor i egen bolig i Hadsel kommune Miljøarbeidertjenesten 2017

Sammendrag

Fylkesmannen i Nordland gjennomførte tilsynsbesøk 5.- 7. september 2017 med tjenester for brukere tilknyttet miljøarbeidertjenesten på Stokmarknes og Melbu.

Tilsynet har undersøkt om kommunen sikrer at mennesker over 18 år med utviklingshemming, og som bor i egen eid eller leid bolig, får forsvarlige helse- og omsorgstjenester.

• Tilsynet har undersøkt om kommunen legger til rette for personlig assistanse i form av:
• tilsyn og bistand til å ivareta egenomsorg
• bistand til aktivisering
• opplæring i dagliglivets gjøremål, personlig stell og egenomsorg

Tilsynet har undersøkt om kommunen legger til rette for:

• helsetjenester i hjemmet
• tilgang til medisinsk undersøkelse og utredning og behandling

Det inngår videre ved undersøkelser av tema om kommunen legger til rette for at brukere får medvirke, og om kommunen legger til rette for samhandling internt og samarbeider med fastlege og spesialisthelsetjenesten.

Under tilsynet ble det avdekket ett avvik og gitt en merknad.

Avvik:

Kommunen har ikke etablert et system som sikrer at alle brukere av miljøarbeidertjenesten får forsvarlige tjenester i form av personlig assistanse.

Merknad:

Kommunen har et forbedringspotensiale for å sikre at alle brukerne som et minimum kommer til årlig kontrolltime hos sin fastlege.

Dato: 9/10-17  

Benthe Westgaard
revisjonsleder

Berit Kjølmoen
revisor

 

Steffen M.Bredesen
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon med Hadsel kommune, miljøarbeidertjenesten i perioden 19.6.2017 - 9.10.17. Revisjonen var initiert av Statens Helsetilsyn som landsomfattende tilsyn i 2016 og inngår nå som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med helse- og omsorgstjenester etter lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten § 2, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 12-3.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres<
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved, intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Hadsel kommune har pr. 1.1.17 i alt 8 051 innbyggere. Kommunen er organisert i tre sektorer. Sektor for helse- og omsorg består av tre fagavdelinger som ledes av en felles helse- og omsorgssjef. Hver fagavdeling ledes av en enhetsleder. Miljøarbeidertjenesten er organisert i samme avdeling som institusjonstjenesten (sykehjem).

Miljøarbeidertjenesten består av tre enheter Stokmarknes miljøarbeidertjeneste, Melbu miljøarbeidertjeneste og Seljeveien aktivitetssenter. Hver enhet ledes av en avdelingsleder. Det er i liten grad etablert samarbeid mellom miljøarbeidertjenesten på Stokmarknes og Melbu.

Det er per dags dato totalt 36 brukere på Stokmarknes og 14 brukere på Melbu over 18 år som bor i eget eiet, eller leiet leilighet.

Kommunens Tildelingskontor har ansvar for å utarbeide vedtak om tjenester til brukerne.

I hovedsak er det miljøarbeidertjenesten som er ansvarlig for alle tjenester til sine brukere, kommunens hjemmetjenester er i liten grad involvert i disse brukerne bortsett fra noen tilsynsoppgaver til enkelte brukere på natt.

Kommunen har etablert en praksis som sikrer at det innhentes politiattester ved nyansettelser i miljøarbeidertjenesten.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 19.6.2017.

Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Forundersøkelse ble gjennomført gjennom skjematisk kartlegging av kommunens legemiddelhåndtering ved enheter som yter tjenester til mennesker med utviklingshemming.

Det er gjennomført telefonmøter mellom tilsynet, helse- og omsorgssjef, enhetsleder og avdelingsledere i forkant av tilsynsbesøket for å tilrettelegge best mulig.

Åpningsmøte ble avholdt 6.8.2017. I

Intervjuer
13 personer ble intervjuet. I tillegg er det gjennomført samtaler med fire brukere. Ved to av samtalene var pårørende til stede, de to andre brukerne hadde med seg en ansatt hver.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Det ble gjennomført befaring i Seljeveien aktivitetssenter, bofellesskap Tranebærveien, samt i fire leiligheter.

Sluttmøte ble avholdt 7.8.2017.

4. Hva tilsynet omfattet

Fylkesmannen har undersøkt om kommunen gjennom systematisk styring sikrer at mennesker over 18 år med utviklingshemming, og som bor i egen eid eller leid bolig, får forsvarlige helse- og omsorgstjenester.

Tilsynet har undersøkt om kommunen legger til rette for at mennesker med utviklingshemming får personlig assistanse i form av:

• tilsyn og bistand til å ivareta egenomsorg
• bistand til aktivisering
• opplæring i dagliglivets gjøremål, personlig stell og egenomsorg

Tilsynet har undersøkt om kommunen legger til rette for at mennesker med utviklingshemming får:

• helsetjenester i hjemmet
• tilgang til medisinsk undersøkelse og utredning og behandling
• samt om kommunen legger til rette for samhandling internt og samarbeid med fastlege og spesialisthelsetjenesten

I tilknytning til hvert tema har vi også undersøkt om kommunen legger til rette for tjenestemottakers medvirkning ved planlegging, utforming, og evaluering av sine helse- og omsorgstjenester. Vi har også undersøkt om kommunen innhenter politiattest ved tilbud om ansettelse.

5. Funn

Avvik 1:

Kommunen har ikke etablert et system som sikrer at alle brukere av miljøarbeidertjenesten rar forsvarlige tjenester i form av personlig assistanse.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 første og tredje ledd, § 3-2 første ledd nr. 6 bokstav b, jfr. § 4-1. Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten §§ 6-9.

Avviket bygger på følgende:

• Det er utarbeidet ulike målsetninger for miljøarbeidertjenesten på Stokmarknes og Melbu. Det er lite styrt samhandling eller samarbeid mellom disse tjenestestedene, eksempelvis i form av faste møtearenaer eller deltagelse på opplæringstiltak
• Det er ikke utarbeidet stillings-/funksjonsbeskrivelser for de ulike ansvarsnivå og oppgaver i miljøarbeidertjenesten
• Det er ulikt innhold i funksjon for fagansvarlig/primærkontakt/sekundærkontakt mellom tjenestestedene Stokmarknes og Melbu
• Oppfølging og evaluering av egne prosedyrer og rutiner, samt påse at vedtatte rutiner følges som forutsatt varierer
• Mål og tiltak for brukerne er ikke alltid tydelig i tiltaksplanene
• Gjennom intervju/journaldokumentasjon på Melbu fremkommer følgende:
  -  Det er besluttet at alle brukerne skal ha individuelle tiltaksplaner, mange av tiltaksplanene har ikke vært oppdatert på flere år, og det er ikke dokumentert at det er foretatt evaluering av tjenestetilbudet
  -  IPLOS er i varierende grad oppdatert. Og det er ofte ikke samsvar mellom IPLOS og vedtak
  -  Ikke alltid samsvar mellom planlagte tiltak og det som faktisk gjennomføres
  -  Rollen for primærkontakt er uklar for en del av de ansatte
  -  Det er uklart for noen av de ansatte hvem som har fagansvar for brukerne
• Det er ikke utarbeidet rutiner på oppfølging av ernæringsmessige forhold for brukerne
• Det meldes avvik fra begge tjenestestedene, men det er varierende forståelse mellom ansatte hva som skal meldes som avvik
• Det er ikke etablert noen risikovurderinger i tjenesten
• Det er ikke etablert noen fast gjennomgang fra ledelsen for å etterse at rutiner/tiltak fungerer etter hensikten og etterleves

Kommentarer:
Kommunen er forpliktet til å etablere internkontroll med kommunale tjenester som ytes alle pasienter og brukere. Et sentralt element i virksomhetens internkontroll er en beskrivelse av virksomhetens oppgaver, mål, ansvar og myndighet.

Kommunale helse- og omsorgstjenester til mennesker med utviklingshemming er et område der det er stor fare for svikt fordi brukerne ofte ikke selv klarer å ivareta sine rettigheter, melde fra om mangler i tjenestetilbudet eller endrede behov. De er derfor avhengig av at andre, herunder ansatte i helse- og omsorgstjenesten, oppdager relevante forhold ved deres helse og bistandsbehov.

Det må være avklart hvem som har henholdsvis faglig ansvar og ansvar for tjenesteytingen ovenfor hver enkelt bruker. I faglig ansvar kan det inngå å avklare og utarbeide mål, IP og tiltaksplaner. Det må være avklart helt konkret hvilke oppgaver den fagansvarlig og primærkontakten har.

Merknad 1:

Kommunen har et forbedringspotensiale for å sikre at alle brukerne som et minimum kommer til årlig kontrolltime hos sin fastlege.

Merknaden er bygget på følgende:

• Ved intervju fremkommer det at det ikke er etablert en praksis/rutine for å sikre årlige konsultasjoner for alle brukerne hos fastlege.

Kommentarer:
De fleste brukerne i Miljøarbeidertjenesten har hyppig kontakt med både fastlege og spesialisthelsetjenesten.

Det er imidlertid viktig at det etableres ordninger som sikrer at de brukerne som ikke er regelmessig i kontakt med helsetjenesten sikres dette.

Mange studier har vist at jevnlige helsekontroller hos allmennlege av voksne og eldre personer med utviklingshemming avdekker symptomer og funn som kan behandles før de gir helsetap og økende funksjonstap. Helsekontrollene kan avdekke udiagnostiserte tilstander, alt fra alvorlige lidelser som kreft, hjertesykdom og demens, til tilstander som nedsatt hørsel og syn. Gjennomsnittsalderen til mennesker med utviklingshemming har økt, og dermed også forekomsten av aldersrelaterte sykdommer. I tillegg er vedvarende tilstander som overvekt, dårlig ernæring, lite fysisk aktivitet og andre livsstilssykdommer ofte udiagnostisert og ubehandlet. Både Norske og internasjonale retningslinjer anbefaler derfor regelmessig helsesjekk av personer med utviklingshemming (Robertson J, Roberts h, Emerson E mfl., 2011). I følge denne litteraturen vil det for de fleste være tilstrekkelig med årlige kontroller. Noen brukere vil ha behov for hyppigere kontroller, mens for enkelte vil lengre intervaller være tilstrekkelig.

Personer med utviklingshemming vil ha behov for bistand fra ansatte for å bestille time hos lege enten det dreier seg om avtalte (regelmessige) kontrolltimer hos fastlege eller i spesialisthelsetjenesten eller konsultasjoner hos fastlegen på bakgrunn av endringer i brukerens helsetilstand.

På tjenestestedet må det være rutiner som sikrer at kontrolltimer bestilles i henhold til avtaler med fastlege / spesialisthelsetjenesten om hvor ofte slike konsultasjoner skal foretas.

Kommunen må sikre at avtalte timer blir gjennomført. Det må være klart hvem som skal sørge for at brukeren møter opp til disse.

Det legges til grunn at det for alle brukere må være avklart med fastlegen hvordan brukeren skal følges opp, og hva de ansatte skal være særlig oppmerksom på. For enkelte brukere vil det ikke være behov for spesielle oppfølgingstiltak, men også dette må være avtalt.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Rådmannen styrer tjenestene til utviklingshemmede gjennom leder for helse- og omsorg i linje til enhetsleder for institusjonstjenester/miljøarbeidertjenesten og avdelingsledere. Ved tilsynet er det avdekket gjennomgående mangler ved styringen av miljøarbeidertjenesten som etter vår vurdering øker risikoen for svikt i tjenestene til personer med utviklingshemming.

Forsvarlig virksomhetsstyring forutsetter at det blir arbeidet systematisk for å forebygge og avdekke situasjoner der det kan oppstå svikt, korrigere og forebygge at det samme skjer igjen.

Tjenestene blir i stor grad gitt fragmentert av enkeltansatte som er tilknyttet de ulike boliger, dette gjelder spesielt for miljøarbeidertjenesten på Melbu.

Ledelsen har ikke etablert noe systematisk gjennomgang av tjenestetilbudet for å sikre at rutiner etterleves, om rutiner fungerer etter hensikten og er oppdatert og om avvik på områdene meldes, ved å ha klare rapporteringslinjer og selv etterspørre informasjon. Ledelsen har i liten grad etablert noe styringssystem som sikrer at tjenesten blir evaluert, om praksis og rutiner er god nok for å ivareta brukernes behov og om tjenestene etterlever kravene i helse­ og omsorgslovgivningen.

7. Regelverk

• Lov 1984-03-30 ru. 15 Lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten m.m.
• Lov 2011-06-24 ru. 30 Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester
• Lov 1999-07-02 nr. 64 Lov om helsepersonell m.m.
• Lov 1999-07.02 nr. 63 Lov om pasient- og brukerrettigheter
• Lov 1967-02-10 Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker
• Forskrift om pasientjournal
• Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenester (kvalitetsforskriften)
• Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helsetjenesten (internkontrollforskriften)
• Forskrift om legemiddelhåndtering
• Forskrift om habilitering og rehabilitering, individuell plan og koordinering

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart for kommunen
• Oversikt ansatte
• Vedtak, Iplos, tiltaksplaner/arbeidsplan for 18 beboere (9 Stokmarknes og 9 Melbu)
• Målsetting for miljøarbeidertjenesten Stokmarknes
• Mål for miljøarbeidertjenesten Melbu 2015
• Serviceerklæring for pleie- og omsorgstjenesten
• Delegasjonsreglement
• Arbeidsrutiner tjenestekontoret
• Samarbeidsavtale mellom Hadsel kommune og habiliteringsteamet ved NSLH
• Opplæringsplan for nyansatte
• Div arbeidsrutiner
• Rutiner for legemiddelhåndtering for kommunen
• Rutiner for dokumentasjon
• Avviksmeldinger
• Arbeidsinstruks for fagarbeidere/assistenter i miljøarbeidertjenesten på Stokmarknes
• Stillingsbeskrivelse fagansvarlig
• Kopi av div reglement for Hadsel kommune

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Journaldokumentasjon 9 brukere -profil og noen brukerpermer
• Referater fra husmøter og fagmøter/personalmøter på Stokmarknes
• Vaktbøker -beskjeder, huskelister
• Ukeplaner I planer for ukemeny i den enkeltes bolig
• Informasjon til nyansatte, opplæringsvakter - sjekkliste for Stokmarknes
• Prosedyre for ansvarsvakt for Stokmarknes
• Avviksmeldinger fra Stokmarknes
• Rutiner for legemiddelhåndtering for miljøarbeidertjenesten
• Dokumentasjon på innhentet politiattest - Stokmarknes
• Dokumentasjon som viste at ansatte hadde gjennomgått div E-læring - Stokmarknes

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Brev av 19.6.17 fra Fylkesmannen i Nordland til Hadsel kommune med varsel om tilsyn
• Brev av 3.8.17 fra Hadsel kommune med oversendelse av dokumenter
• Brev av 14.8.17 fra Fylkesmannen i Nordland med program for tilsynet. Brevet ble også sendt på e-post samme dato til kontaktperson
• Brev av 22.8.17 til fire brukere med spørsmål om å bidra til opplysninger om tjenestetilbudet

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok: Steffen M. Bredesen, rådgiver/jurist Berit Kjølmoen, seniorrådgiver Benthe Westgaard, seniorrådgiver