Helsetilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen skal også i 2012 gjennomføre landsomfattende tilsyn med sosiale tjenester i Nav. Formålet med tilsynet er å undersøke om kommunen gjennom sine styringsaktiviteter, internkontroll, sikrer at søkers rett til økonomisk stønad blir ivaretatt.

Tilsynet tar utgangspunkt i bestemmelsene om økonomisk stønad i lov om sosiale tjenester i Nav §§ 18 og 19 og i saksbehandlingskrav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, herunder krav til internkontroll.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende:

  • Behandling av søknader om økonomisk stønad fra personer med forsørgeransvar for barn.

Det ble undersøkt om Lillehammer kommune v/Nav sikrer forsvarlig kartlegging og individuelle vurderinger som grunnlag for beslutning om å innvilge økonomisk stønad til personer med forsørgeransvar. Tilsynet gjelder også størrelsen på stønaden som innvilges.

Med økonomisk stønad menes her stønad til livsopphold, jf. lov om sosiale tjenester i Nav.

Med behandling av søknad siktes det til prosessen fra og med søknad foreligger frem til det skal tas beslutning om det er grunnlag for å innvilge økonomisk stønad og stønadens størrelse vurderes. Behandling omfatter altså den kartlegging og den vurdering som i neste omgang legges til grunn for beslutning.

Fylkesmannen har gitt ett avvik etter tilsynet i Lillehammer kommune:

Lillehammer kommune styrer og kontrollerer ikke saksbehandlingen slik at behandlingen av søknad om økonomisk stønad til personer med forsørgeransvar for barn blir forsvarlig i alle saker.

Begrunnelsen for avviket framgår av rapportens kap. 5.

Dato: Lillehammer 18. april 2012

Tone Huuse Svesengen
revisjonsleder

Tony Heyerdahl, Randi Marthe Graedler
revisorer

 

1.Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Nav Lillehammer i perioden 27.12.11 – 18.04.12. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er i lov om sosiale tjenester i Nav § 9 pålagt å føre tilsyn med at kommunen oppfyller sine plikter etter lovens kapittel 4 og § 16, første ledd.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  •  hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  •  tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  •  tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Lillehammer kommune er med sine 26.000 innbyggere den nest største kommunen i Oppland.

I følge kommuneplanen er Lillehammer kommune ikke spesielt rik, men heller ikke spesielt fattig. I forhold til alle kommuner i landet har kommunen inntekter litt under gjennomsnittet. Sammenlignet med andre større kommuner kommer Lillehammer forholdsvis godt ut, og er blant de ti rikeste målt etter inntekter pr. innbygger. Nav Lillehammer hadde i henhold til KOSTRA 688 mottakere av økonomisk sosialhjelp i 2010.

Lillehammer kommune er organisert med en rådmann og tre kommunalsjefer. Nav-kontoret er en egen enhet. Kontoret er organisert i to avdelinger, mottaksavdelingen og oppfølgingsavdelingen. Det er en avdelingsleder for hver avdeling. På tilsynstidspunktet var avdelingslederstillingen for oppfølgingsavdelingen vakant. Nav-leder fylte også denne funksjonen. Utredning og kartlegging av aktuelle mottakergruppe skjer i begge avdelinger. Vedtakene fattes i all hovedsak av fem økonomisk saksbehandlere i mottaksavdelingen.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 27.12.11. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 10.02.12.

Åpningsmøte ble avholdt 22.02.12.

Intervjuer

13 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 23.02.12.

4. Hva tilsynet omfattet

Tema for tilsynet var:

  • Behandling av søknader om økonomisk stønad fra personer med forsørgeransvar for barn.

Det ble undersøkt om Lillehammer kommune v/Nav sikrer forsvarlig kartlegging og individuelle vurderinger som grunnlag for beslutning om å innvilge økonomisk stønad til personer med forsørgeransvar. Tilsynet gjelder også størrelsen på stønaden som innvilges.

Med økonomisk stønad menes her stønad til livsopphold, jf. lov om sosiale tjenester i Nav.

Med behandling av søknad siktes det til prosessen fra og med søknad foreligger frem til det skal tas beslutning om det er grunnlag for å innvilge økonomisk stønad og stønadens størrelse vurderes. Behandling omfatter altså den kartlegging og den vurdering som i neste omgang legges til grunn for beslutning.

Tilsynet tar utgangspunkt i bestemmelsene om økonomisk stønad i lov om sosiale tjenester i Nav §§ 18 og 19 og i saksbehandlingskrav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, herunder krav til internkontroll. Lovens formålsbestemmelse, jf. § 1, har betydning for tolkingen av bestemmelsene om økonomisk stønad. I formålsbestemmelsen legges det vekt på at loven skal bidra til at barn og unge og deres familier får et helhetlig og samordnet tjenestetilbud.

Det er et sentralt prinsipp at det ved behandling av søknader om økonomisk stønad skal foretas en konkret individuell vurdering både om det skal ytes stønad og ved eventuell utmåling av stønaden.

Ved utmåling av stønadsbeløpet er lovens forutsetning om individuell behovsprøving overordnet både de statlig veiledende retningslinjene som er gitt og eventuelle lokalt fastsatte normer for utmåling av stønad. Kommunale veiledende normer og statlig veiledende retningslinjer er kun veiledende for om stønad skal innvilges, og ved utmåling av stønad.

5. Funn

Fylkesmannen ga ett avvik:

Lillehammer kommune styrer og kontrollerer ikke saksbehandlingen slik at behandlingen av søknad om økonomisk stønad til personer med forsørgeransvar for barn blir forsvarlig i alle saker.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen §§ 4, 5, 6, 18 og 19, Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) § 17, forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

  • Det er ikke gjennomført adekvate opplæringstiltak, utover grunnopplæring fra Nav overfor de ansatte når det gjelder lov om sosiale tjenester i Nav siden oppstart av Nav.
  • Alle sakene blir ikke opplyst i henhold til lovens krav, før det treffes vedtak til personer med forsørgeransvar for barn.
  • Det gis avslag når søknad ikke er tilstrekkelig opplyst etter at fristen i forvaltningsmeldingen er gått ut.
  • Minikartleggings-mal /kartleggings-mal som blir brukt, har ikke fokus på en helhetlig kartlegging av barns behov.
  • De som kartlegger og vurderer søknader fra personer med forsørgeransvar for barn, har sjelden fokus på annet enn antall barn og barnets alder.
  • Det finnes ikke dokumentasjon på at det alltid tas individuelle vurderinger ved kartlegging og vurdering av søknader til personer med forsørgeransvar.
  • Innhenting av dokumentasjon fra veiledere i oppfølgingsavdelingen som har relevant informasjon, skjer ikke systematisk.
  • Veileder fra oppfølgingsavdelingen deltar ikke alltid ved drøfting av aktuelle saker i “drøftingsmøte § 19”.
  • Det blir lagt til grunn feil lovforståelse når det gjelder vurdering av lov om sosiale tjenester i Nav § 18 og § 19.
  • På tross av at det er gjort kartlegginger og faglige vurderinger som tilsier at søknaden kunne vært innvilget, skjønnes ytelsen i mange tilfeller bort.
  • Statlig veiledende normer er førende for utmåling av økonomisk stønad.
  • Det er ikke rutiner som sikrer tilgang til aktuelt regelverk, og rutiner for implementering av nytt og endret regelverk.
  • Kommunen bruker ikke klager fra brukere og beslutninger fra Fylkesmannen i sitt forbedringsarbeid.
  • Vedtakene etter lov om sosiale tjenester i Nav §§ 18 og 19 er mangelfullt begrunnet.
  • Bruker medvirker i liten grad under kartleggingsprosessen.
  • Ledelsen har ingen systematiske rutiner for å følge med på om ytelser etter lov om sosiale tjenester i Nav §§ 18 og 19 til søkere med forsørgeransvar blir gitt i henhold til gjeldende lovkrav.

Kommentar:

Vi har formulert avviket slik for å understreke behovet for sterkere styring med prosessene som leder fram til vedtak. Avviket er formulert som et brudd på forsvarlighetskravet i lov om sosiale tjenester i Nav § 4. Kravet om forsvarlige tjenester gjelder som et overordnet krav. Hva som er forsvarlige tjenester gir særlig rettighetsbestemmelsene i §§ 18 og 19 anvisning på, - men også kravene til styring og saksbehandling er gitt med det utgangspunkt at god styring og god saksbehandling er nødvendig for å yte forsvarlige tjenester til enhver tid. Avviksformuleringen er gjort for å synliggjøre at funnene vi gjorde under tilsynet underbygger at det foreligger fare for svikt på alle områder. Verifikasjonene viste at det kan passere vedtak med feil utfall og bygget på feil lovforståelse, og at risikoen for at dette kan skje flere ganger er overhengende. Vi mener at systematiske og styringsmessige grep må settes i verk.

Kommunen har plikt til å yte økonomisk stønad til de som ikke selv kan sørge for sitt livsopphold. Stønaden bør ta sikte på å gjøre vedkommende selvhjulpen. Begrepet livsopphold er ikke et entydig begrep, og § 18 legger få føringer både i forhold til hva som skal legges til grunn på inntektssida, hva som skal regnes med som utgifter og nivået på stønaden. Lovens formålsbestemmelse i § 1, har betydning for tolkingen av bestemmelsene om økonomisk stønad. I formålsbestemmelsen legges det vekt på at loven skal bidra til at barn og unge og deres familier får et helhetlig og samordnet tjenestetilbud.

Ved behandling av søknader om økonomisk stønad skal det foretas en konkret, individuell vurdering. Dette kommer til uttrykk i bestemmelsene om økonomisk stønad, jf. lov om sosiale tjenester i Nav §§ 18 og 19, og tydeliggjøres i Rundskriv I-34/2001, som et bærende, ufravikelig prinsipp. I Rundskriv I-34/2001 gis det grundig veiledning i hvordan loven er å forstå. Der er det blant annet redegjort for hva som i utgangspunktet skal legges til grunn som søkers inntekter og hva som skal vurderes som utgifter til livsopphold. Hva som må kartlegges avhenger av søker og søkers situasjon. Det skal undersøkes om søker har barn. Dersom søker har barn, skal barnas behov kartlegges i tilstrekkelig grad og tas hensyn til i vurdering av om det er grunnlag for å innvilge stønad. Det skal også tas hensyn til barns behov ved utmåling av stønad. Kommunen har plikt til å legge til grunn utgifter søker har for å dekke sitt livsopphold. Rundskriv I-34/2001 definerer hva som anses som kjernen i livsoppholdsbegrepet, men også utgifter utover disse kan regnes som livsoppholdsutgifter og dermed anses som pliktmessige ytelser. Det er i denne forbindelse kravet til å foreta individuelle vurderinger kommer inn med full tyngde. Søker kan selv søke om, eller opplyse om, behov for stønad til å dekke utgifter som ligger utenfor kjernen av livsoppholdsbegrepet. Dersom dette ikke er gjort, har kommunen plikt til å sørge for at saken er tilstrekkelig opplyst slik at det kan foretas en vurdering av om også spesielle livsoppholdsutgifter skal legges til grunn i vurderingen av om stønad skal tildeles. Eksempler på slike spesielle livsoppholdsutgifter er utgifter i forbindelse med høytids- og merkedager, fritidsutstyr, spedbarns-utstyr, barnepass, skolestart og skolegang, samvær med barn, lege, psykolog – og eventuelt annen behandling, legemidler, tannbehandling, syns- og hørselshjelpemidler, flytteutgifter, vedlikehold av egen bolig og bilhold. Ved vurdering av søknad fra person med forsørgeransvar skal det særlig tas hensyn til barns og unges behov i ulike aldersgrupper. Det skal videre legges vekt på at barn skal ha mulighet til å delta aktivt i sosiale aktiviteter som er vanlig der barnet bor.

Vi finner grunn til å presisere kommunens plikt til å sørge for at ansatte som behandler søknad om økonomisk stønad har tilstrekkelig kunnskap og ferdigheter. Kommunen har ansvar for å sørge for at de ansatte får tilstrekkelig opplæring. Dette er et krav som følger av kompetansekravet med hjemmel i kravet om internkontroll, jf. Lov om sosiale tjenester i Nav § 5. Kravet følger også av lov om sosiale tjenester i Nav § 6. Opplæringen må sikres ved at det etableres gode opplæringsrutiner ved ansettelse av nye medarbeidere, ved at det utarbeides opplæringsplaner osv., som også inkluderer oppdatering av mer erfarne medarbeidere. Kommunen må sørge for at opplæringsplanene gjennomføres og at opplæring kontinuerlig tilpasses behovet.

6. Kommentar til virksomhetens styringssystem

Kravet til minimum styringssystem for de kommunale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen fremgår av Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 5, der det heter at kommunen skal føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter lovens kapittel 4 er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Kommunen må kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller denne plikten.

Formålet med internkontroll er å bidra til faglig forsvarlige sosialtjenester og at sosiallovgivningen oppfylles gjennom systematisk styring og kontinuerlig forbedringsarbeid. Flere av observasjonene som ligger til grunn for avviket, viser at det ikke er tilstrekkelig fokus på internkontroll for å sikre behandling av søknader om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen i Lillehammer kommune. Dette er en plikt knyttet til Lillehammer kommune som pliktsubjekt etter Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. Internkontrollen skal dokumenteres i den form og det omfang som er nødvendig på bakgrunn av virksomhetens art, aktiviteter, risikoforhold og størrelse.

Tilsynsmyndigheten legger til grunn at Nav Lillehammer er en kompleks organisasjon med to styringslinjer og mange omfattende regelverk. Brukerne av tjenesten er til dels grupper som på grunn av sin situasjon kan ha problemer med å ivareta sine rettigheter selv. Tilsynet forventer derfor et internkontrollsystem som er godt dokumentert, godt kjent og implementert i alle deler av organisasjonen og at det er tilsvarende vedlikeholdt.

7. Regelverk

  • LOV 2009-12-18 nr 131: Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
  • LOV 1967-02-10 nr 00: Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven).
  • FOR 2010-11-19: Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Kommuneplanen
  • Rollebeskrivelse og stillingsbeskrivelse for Nav leder og avdelingsledere
  • Kartleggings-mal for Nav Lillehammer
  • Revisjonsrapport gjennomført i fylkeslinjen
  • Retningslinjer for veiledning og saksbehandling etter Lov om sosiale tjenester i NAV
  • Beskrivelse av avviksrapportering for den statlige delen
  • Møtereferat
  • Brukerveiledning hendelsesbehandling ledere og medarbeidere, Standarden
  • Veileder for håndtering av trusler og vold i arbeids- og velferdsetaten
  • Mini-kartleggings-mal NAV Lillehammer, nye brukere å veiledervakt
  • Nye roller i Nav-kontoret
  • Mål og disponeringsbrev for lederen av Nav Lillehammer for 2012
  • Avtale om drift og kostnadsdeling for Nav Lillehammet, Driftsavtalen
  • Oversikt over ansatte i Nav Lillehammer
  • Arbeidsevnevurdering
  • Månedsrapportering på web
  • Innføring i arbeidsevnemetodikk
  • Opplæringsprogram for nytilsatte
  • Prosedyre for eksterne tilsyn
  • Rutinebeskrivelser for bruk av socio
  • Samarbeidsavtale mellom Lillehammer kommune og Nav Oppland

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • 29 saksmapper

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Varsel om tilsyn sendt 27.12.11

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet
NavnFunksjon / stillingÅpningsmøteIntervjuSluttmøte

Line G. Brusveen

NAV Leder

X

X

X

Freddy Jensen

Avdelingsleder, mottak

X

X

X

Atle M. Granberg

Veileder publikum

X

X

X

Rita D. Eriksen

Veileder publikum

X

X

X

Inger Storengen

Veileder publikum

X

X

X

Marianne Aarstad

Veileder oppfølging

X

X

X

Inger Johannessen

Økonomisk veileder

X

X

X

Hanne Snilsberg

Veileder oppfølging

X

X

X

Ingrid Sagsletten

Økonomisk veileder

X

X

X

Åse Vasrud

Økonomisk veileder

X

X

X

Mari Johanne Refsnes

Gjeldsrådgiver

X

X

X

Eva Tveit

Veileder oppfølging, ruskonsulent/LAR

X

X

X

Siri Moen

Kommunalsjef

X

X

X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Tone Huuse Svesengen, revisjonsleder
Tony Heyerdahl, revisor
Randi Marthe Graedler, revisor
Unn Aasterud, revisor