Helsetilsynet

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

Om kommunen sikrer forsvarlig kartlegging og at det gjøres individuelle vurdering(er) som grunnlag for beslutning om å innvilge økonomisk stønad og for beslutning om stønadens størrelse overfor personer med forsørgeransvar. Det skal undersøkes om barnas behov er tilstrekkelig ivaretatt i kartlegging- og vurderingsfasen.

Det ble gitt ett avvik:

Nord-Aurdal kommune sikrer ikke at kartlegging og vurdering dokumenteres forsvarlig i søknader om økonomisk stønad fra personer med forsørgeransvar for barn

Dato:

Tone H. Svesengen
revisjonsleder

Randi Marthe Graedler
revisor

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Nord-Aurdal kommune (NAV Valdres, Etnedal) i perioden 3. april 2012 – 23. oktober 2012. Revisjonen inngår som en del av den planlagte tilsynsvirksomhet Fylkesmannen i Oppland gjennomfører i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 9.

Lov om sosiale tjenester i NAV skal bidra til inntektssikring for utsatte og sårbare grupper. Lovens formålsbestemmelse understreker at utsatte barn og unge og deres familier skal få et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Formålsbestemmelsen gjenspeiler grunnleggende menneskerettigheter.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.  

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Med virkning fra 1. januar 2012 har NAV Valdres hatt en avtale om interkommunalt samarbeid (IS avtale) med hjemmel i kommuneloven § 28 a. Samarbeidet er et administrativt vertskommunesamarbeid etter kommuneloven § 28b. Nord-Aurdal kommune er vertskommune.

Avtalen etablerer felles sosialtjeneste for samarbeidskommunene. Oppgaver og beslutningsmyndighet etter loven er delegert til Nord-Aurdal kommune som vertskommune innenfor rammen av avtalen. Arbeidsgiveransvaret for de øvrige kommunenes ansatte som har sitt arbeid ved NAV-kontor er overført til Nord-Aurdal kommune.

Avtalen etablerer et kontaktpunkt for staten ved etablering og drift av felles NAV- kontor mellom Vang, Vestre Slidre, Øystre Slidre, Nord-Aurdal, Sør-Aurdal, Etnedal og staten. Nord-Aurdal kommune som vertskommune delegerer videre oppgaver og myndighet til leder av NAV-kontorene. Med den nye modellen fikk NAV Valdres to avdelinger inndelt etter oppgavene avdelingene utfører. Hver avdeling ledes av en avdelingsleder.

Etnedal kommune grenser i øst mot Nordre Land, i sør mot Sør-Aurdal og i vest og nord mot Nord-Aurdal. Etnedal er den minste kommunen i Valdres. Pr. januar 2012 hadde Etnedal kommune 1405 innbyggere. Etnedal kommune hadde 51 sosialhjelpsmottakere i 2011, gjennomsnittlig utbetaling pr. stønadsmåned var kr 7258,- og gjennomsnittlig stønadslengde i måneder var 2,6 (Kostra).

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt den 3. april 2012. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt den 1. juni 2012.

Åpningsmøte ble avholdt den 19. juni 2012.

Intervjuer

9 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt den 28. juni 2012.

4. Hva tilsynet omfattet

Det ble ført tilsyn med området økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester i NAV §§ 18 og 19, saksbehandlingskrav i samme lov, saksbehandlingskrav i forvaltningsloven (fvl.), samt styringskrav hjemlet i lov om sosiale tjenester i NAV § 5 og tilhørende forskrift om internkontroll (forskrift 2010-11-19 nr. 1463 om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen).

Tilsynet var konsentrert om lovkrav knyttet til behandling av søknader om økonomisk stønad fra personer med forsørgeransvar for barn. Behandlingsprosessen var inndelt i en kartleggingsfase og en vurderingsfase.

Ved gjennomføring av tilsynet skulle det undersøkes om kommunen sikrer forsvarlig saksbehandling av søknader fra personer med forsørgeransvar for barn, herunder om kommunen sikrer at søkerens situasjon kartlegges i tilstrekkelig grad og at det gjøres individuelle vurderinger.

Tilsynet omfatter også kommunens internkontrollplikt. Plikt til å føre internkontroll medfører at kommunen har et selvstendig ansvar for å sikre at den virksomheten de driver er i samsvar med kravene i loven. Det er virksomheten selv som har primæransvaret for å ha kontrollordninger som kan avdekke forhold som ikke er i samsvar med regelverket og følge opp med nødvendige endringer.

5. Funn

Avvik:

Nord-Aurdal kommune sikrer ikke at det foretas kartlegging og individuell vurdering av alle søknader om økonomisk stønad til personer med forsørgeransvar.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen §§ 18 og 19, § 5, § 6, Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) § 17 og forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen § 4.

Observasjoner:

  • Det er forskjellig lovforståelse når det gjelder praktiseringen av lov om sosiale tjenester i NAV §§ 18 og 19. Eksempel: I et stort antall saker hjemles vedtaket i både § 18 og § 19.
  • Det er ikke dokumentert at barns behov er kartlagt der personer med forsørgeransvar søker om øk. stønad. Eksempel: utgifter knyttet til SFO, barnepass, klær, datautstyr, internett, skoleutstyr, fritidsaktiviteter og utstyr knyttet til dette.
  • Det fremgår ikke av journalnotat at barns behov er kartlagt ved vurdering av søknad om økonomisk stønad.
  • Begrunnelsene i vedtakene fyller ikke kravene i forvaltningsloven (fvl § 25). Eksempel: «Avslag begrunnes med at søker har egne midler».
  • Det er ikke gjennomført adekvate opplæringstiltak, utover grunnopplæring, overfor de ansatte når det gjelder lov om sosiale i tjenester i NAV og forvaltningsloven etter at lov om sosiale tjenester i NAV trådte i kraft.
  • Det foreligger skriftlige rutiner og prosedyrer for hvordan søknader om økonomisk stønad skal behandles. Ved gjennomgang av vedtak fattet etter at rutinene trådte i kraft, går det fram at rutinene ikke blir fulgt.
  • Det er foretatt en risikovurdering i NAV Valdres. Leder informerte om at denne avdekket en risiko for svikt når det gjelder saksbehandling av søknader etter lov om sosiale tjenester i NAV. Det er iverksatt tiltak for å rette opp forholdet, bl.a. ved annenhåndsgjennomgang av vedtak. På tilsynstidspunktet hadde ikke de innførte tiltak ført til endret praksis.
  • Det eksisterer et system for rapportering av avvik i NAV Valdres. På tilsynstidspunktet var det ikke meldt avvik på det aktuelle område, selv om det under tilsynet ble informert om forhold som burde vært meldt som avvik.

Kommentar:

Det er et viktig prinsipp ved behandling av søknad om økonomisk stønad at det skal foretas en konkret individuell vurdering både om det skal ytes stønad og ved eventuell utmåling av stønaden. Kommunen har en rett og plikt til å foreta en konkret individuell vurdering. Hva som skal kartlegges avhenger av søker og dennes situasjon. Det skal undersøkes om søker har barn. Dersom søker har barn, skal barnas behov kartlegges i tilstrekkelig grad (relevante forhold må undersøkes nærmere) og tas hensyn til i vurdering av om det er grunnlag for å innvilge stønad. Det må være rom for at kartleggingen kan foregå slik at alle nødvendige opplysninger kan innhentes. Med barn i husstanden kan det være behov for en grundig kartlegging av deres behov knyttet til for eksempel barnehage, SFO, barnepass, klær, datautstyr, skoleutstyr, fritidsaktiviteter og utstyr til dette osv.

Det skal også tas hensyn til barns behov ved vurdering av utmåling av stønaden. Dette betyr at kommunen har en plikt til å kartlegge barns behov utover spørsmål om antall barn i familien, alder og forsørgeransvar. Ved utmåling av stønaden er lovens forutsetning om individuell behovsprøving overordnet både de statlige veiledende retningslinjene og eventuelle lokale fastsatte normer for utmåling av stønad. Kommunale normer og statlig veiledende retningslinjer er kun veiledende for om stønad skal innvilges, og ved utmåling av stønad.

6. Kommentar til styringssystemet

Avviket som ble gitt under tilsynet, knytter seg opp mot mangler ved kommunens styringssystem. Kravet til styringssystem for de kommunale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen framgår av lov om sosiale tjenester i NAV § 5.

Plikten til internkontroll innebærer at kommunens ledelse må forsikre seg om at den virksomhet NAV Valdres, Etnedal, driver etter lov om sosiale tjenester i NAV, er i samsvar med kravene i lov og forskrift. 

Formålet med internkontroll er å bidra til faglig forsvarlige tjenester og at kravene i lovgivningen oppfylles gjennom systematisk styring og kontinuerlig forbedringsarbeid. Det er ikke tilstrekkelig å basere seg på at medarbeidere skal sørge for dette, og at brukerne dermed blir ivaretatt.

Brukerne av tjenesten er til dels grupper som på grunn av sin situasjon kan ha problemer med å ivareta sine rettigheter selv. Tilsynet forventer et internkontrollsystem som er godt dokumentert, godt kjent og implementert i alle deler av organisasjonen og vedlikeholdt tilsvarende.

NAV Valdres har siden Fylkesmannens landsomfattende tilsyn i 2011 arbeidet med å utvikle et internkontrollsystem for alle kontorene i regionen. Det er utarbeidet en risiko- og sårbarhetsanalyse for tjenester som NAV yter etter lov om sosiale tjenester i NAV. NAV Valdres benytter det samme rapporteringssystem for avvik som de øvrige kommunale instansene i regionen. Informasjon om svikt i tjenesten vil derfor bli gjort kjent for kommuneledelsen og brukt i risiko- og sårbarhetsvurderinger og forbedrings- og utviklingsarbeid.

Dokumentasjon som er mottatt i forkant av tilsynet og kommunikasjon under selve tilsynsbesøket viser at NAV Valdres har kommet langt når det gjelder forståelse og praktisering av internkontroll i egen region. Dokumentet om internkontroll på området sosiale tjenester er datert i januar 2012, med revidering i april 2012, og det er naturlig at det vil ta noe tid før alle ansatte har tilstrekkelig kunnskap om hva dette innebærer i det daglige arbeidet.   

Fylkesmannen har gitt et avvik som går på at de innførte styringssystemene på tilsynstidspunktet ikke hadde fått synlige virkninger på saksbehandlernivå og i enkeltvedtak ved det kontoret der tilsynet ble gjennomført.   

7. Regelverk

  • Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltnings saker
  • Forskrift om internkontroll i
  • Rundskriv I-34/2001 Sosialtjenesteloven kapittel 5
  • Rundskriv A-2/2011 Statlige veiledende retningslinjer for utmåling av økonomisk stønad til livsopphold

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Økonomiplan 2012-2015
  • Organisasjonskart Nord-Aurdal kommune og NAV Valdres
  • Rollebeskrivelser NAV Valdres
  • Internkontrollrutine NAV Valdres
  • VPL prosessen 2012
  • Rapport fra SOFAK; Analyse av sosialhjelpsytelser juni 2011
  • Resultatoppsummering NAV Valdres
  • Virksomhetsstrategi NAV Valdres 2012
  • Samarbeidsavtale Etnedal kommune og NAV Oppland
  • Kompetanseplan NAV Valdres 2012-2013
  • Rutiner for sosialtjenesten
  • Dokumentasjon på vertskommunesamarbeid NAV Valdres

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Gjennomgang av 11 brukermapper og journal.

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen i Oppland:

  • Varsel om tilsyn av 3. mai 2012
  • Navn på kontaktperson ved NAV Valdres av 6. mai 2012
  • Oversendelse av dokumentasjon av 9., 14., 29. mai og 1. juni 2012
  • Fastsettelse av dato for sluttmøte av 27. juni 2012

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet
NavnFunksjon / stillingÅpningsmøteIntervjuSluttmøte

Omar Dajani

Rådmann Nord-Aurdal

x

x

x

Esther Gilen

NAV leder Valdres

x

x

x

Bjørn Nermoen

Veileder

x

x

x

Barbo Alfstad

Avdelingsleder

           x

x

x

Jorun Ø. Bjerke

Kommunalsjef

           x

x

x

Camilla V. Hastrup

Avdelingsleder

           x

x

 

Kirsten Fuglehaug

VO

           x

x

x

Elisabeth Kampen

VO

   

x

Kirsten Eva Male

VO

 

x

 

Mari Nerødegård

VO

          x

x

 

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Unn Aasterud, Therese Gjersøe Hole, Randi Marthe Graedler og Tone Huuse Svesengen.