Helsetilsynet

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

  • Kommunens ansvar for å sikre forsvarlig tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram (KVP).

KVP er etablert som et tilbud for personer i yrkesaktiv alder med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og ingen eller svært begrensede ytelser til livsopphold etter folketrygdloven eller arbeidsmarkedsloven. Formålet med KVP er å bidra til at flere i denne målgruppen kommer i arbeid. Tilbudet er ment for personer som vurderes å ha

en mulighet for å komme i arbeid gjennom en tettere og mer forpliktende bistand og oppfølging. Deltakelse i KVP er en rettighet dersom betingelsene hjemlet i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (STL) § 29 er oppfylt. Programmet skal inneholde arbeidsrettede tiltak og arbeidssøking og kan inneholde andre tiltak som kan være med på å støtte opp under og forberede overgang til arbeid. Innholdet i programmet skal tilpasses den enkeltes behov og forutsetninger. Programmet skal være helårig og på full tid.

Det ble gitt ett avvik:

Gjøvik kommune sikrer ikke gjennom styring og kontroll forsvarlig tildeling og gjennomføring av KVP

Dato: 27.8.2013

Tone Huuse Svesengen
revisjonsleder

Åse Kongsvold
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Gjøvik kommune i perioden 20. mars 2013 – 21. august 2013. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Gjøvik kommune hadde tre avvik ved landsomfattende tilsyn i 2010. Tema var om kommunen sikrer at søknader om økonomisk stønad behandles i henhold til lov og forskriftskrav, og om kommunen sikrer at det foretas individuell vurdering.

Tilsynet hadde fokus på følgende undertema:

  • Håndtering av henvendelser/søknader,
  • Kartlegging/innhenting av relevante opplysninger,
  • Vurderinger og beslutninger.

Det var to observasjoner som gikk igjen i de tre avvikene. Det var ikke et etablert og brukt avvikshåndteringssystem i virksomheten og det var ikke foretatt risikovurderinger for å identifisere hvilke feil som kan oppstå og hva som kan forebygge slike feil.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Lov om sosiale tjenester i NAV skal bidra til inntektssikring for utsatte og sårbare grupper.

Lovens formålsbestemmelse understreker at utsatte barn og unge og deres familier skal få et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Formålsbestemmelsen gjenspeiler grunnleggende menneskerettigheter.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Gjøvik er den mest folkerike bykommunen i region Innlandet Kommunen hadde pr. april 29389 innbyggere (ifølge tall SSB).

Tall pr. 31. desember 2012 viser at Gjøvik kommune dette året hadde 312 mottakere av økonomisk sosialhjelp (boutgifter og/eller livsopphold) i mer enn fem måneder (langtidsmottakere). Resultatet fra 2011 var 310 brukere. I 2012 hadde Gjøvik kommune 48 deltakere i KVP (forventet nivå var 50 deltakere). Av de som avsluttet programmet i 2012 (37 stykker) gikk 30 % over til arbeid eller utdanning. En del av deltakerne går tilbake til, eller over til sosialhjelp (ca. 20 %). Tall pr. februar 2013 viser at Gjøvik kommune har 32 deltakere i KVP. 

Kommunens drift er fordelt på 8 tjenesteområder, med hver sin leder som rapporterer direkte til rådmannen. Enkelte av områdene er delt i seksjoner, med en leder for hver seksjon. Toppledelsen består av rådmannen og tre kommunalsjefer, som er ansvarlig for enhetene Utvikling, Plan og strategi samt Stab/støtte. NAV-leder rapporterer direkte til rådmann.

NAV Gjøvik er organisert i fem avdelinger som hver ledes av en avdelingsleder. De ansatte rapporterer til avdelingsleder som har fag- og personalansvar. Ansvaret for kvalifiseringsprogrammet er fordelt på to oppfølgingsavdelinger etter fødselsnummer.

 

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 20. mars 2013. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt den 15. mai 2013.

Åpningsmøte ble avholdt 29. mai 2013.

Intervjuer

14 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 30. mai 2013.

 

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet undersøkelse om kommunen sikrer forsvarlig tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogrammet. Ved tilsyn om kommunen sikrer forsvarlig tildeling skulle det undersøkes om kommunen sikret at tjenesten KVP var tilgjengelig for potensielle deltakere, herunder om det ble foretatt forsvarlige identifiseringsprosesser og om det ble informert tilstrekkelig om retten til KVP. Videre skulle det undersøkes om kommunen sikret at kartleggings-, vurderings- og beslutningsprosessene ved behandling av søknader om KVP var forsvarlige.

Ved tilsyn om kommunen sikret forsvarlig gjennomføring av KVP skulle det undersøkes om kommunen sikret at tidsfrist for iverksetting av programmet ble overholdt. Videre skulle det undersøkes om innholdet i og omfanget av kvalifiseringsprogrammene var forsvarlig. I det ligger at programmene tilpasses den enkeltes behov og forutsetninger (er individuelt tilpasset) og at programmene inneholder arbeidsrettede tiltak, arbeidssøking og ev. andre tiltak som kan være med på å forberede og støtte opp under overgang til arbeid. Videre skulle det undersøkes om kommunen sikret forsvarlig oppfølging av tjenestemottakere som deltar i KVP.

 

5. Funn

Avvik:

Gjøvik kommune sikrer ikke gjennom styring og kontroll forsvarlig tildeling og gjennomføring av KVP

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen §§ 4, 5, 29, 30, 31 jf.
  • forskrift om kvalifiseringsprogram og -stønad §§ 1 og 2, 42 og 43,
  • forvaltningsloven §§ 11 og 17, forskrift om internkontroll i kommunalt NAV §§ 4 og 5.

Observasjoner:

  • NAV Gjøvik har ikke oppdatert skriftlig informasjonsmateriale om KVP i mottak. Det finnes ikke informasjon om NAV på kommunens internettforside. Informasjon om tjenesten KVP på nettsiden er ikke oppdatert siden 2010.
  • Det informeres ikke om tjenesten KVP til alle potensielle søkergrupper.
  • Det er ikke gitt systematisk opplæring om KVP til alle som er med på å identifisere potensielle brukere i kontoret.
  • Det er ikke en felles forståelse på tvers av avdelingene om hva som ligger i begrepet forsvarlig kartlegging på KVP området. For eksempel er det en oppfatning i kontoret at gruppen rusavhengige ikke er definert som en målgruppe ved vurdering av KVP.
  • Ved stikkprøve i 12 brukermapper og i Arena til langtidsmottakere av økonomisk sosialhjelp er det i de som ikke tidligere er innvilget KVP, ikke dokumentert at KVP er vurdert som en mulig tjeneste det siste året.
  • Det fremkommer ved gjennomgang av brukermapper at ikke alle brukere får kvalifiseringsprogram/plan som angir innholdet i tjenesten, jf. KVP forskriftens § 1, herunder at programmet skal være på full tid.
  • I de gjennomgåtte brukermappene er ikke kvalifiseringsprogrammet/plan vedlagt vedtaket om KVP.
  • Brukermappene viser at brukermedvirkning ikke fremkommer i kvalifiseringsprogram/plan.
  • Det foreligger verken evalueringsplan eller dokumentasjon på evaluering av kvalifiseringsprogram i de gjennomgåtte mappene eller i Arena, jf. forskriften om KVP § 1.
  • Rutiner for godkjennelse av KVP-vedtak er ikke tilstrekkelig for å avdekke fristbrudd eller at program ikke følger vedtaket.
  • Det kan ta lang tid fra søknadstidspunktet til vedtak blir fattet. I 3 av 9 gjennomgåtte saker var det fristbrudd. I et notat i Arena er det opplyst at bruker har søkt KVP på nytt 1. nov. 2012, men det er ikke dokumentert videre saksbehandlingsprosess i Arena.
  • Kommunen sørger ikke for at det er tilstrekkelig med tiltaksplasser for de som søker om KVP. Dette fører i enkelte tilfeller til at søkere til KVP blir satt på venteliste inntil en tiltaksplass blir ledig.  
  • Skriftlige rutiner om KVP er utarbeidet på området, men disse er ikke kjent og anvendt av alle som arbeider på området.
  • De ansattes erfaring og kunnskap på KVP-området blir ikke systematisk anvendt i kvalitetsforbedringsarbeidet, herunder at de ansatte på kontoret som kommer i kontakt med potensielle brukere til KVP deltar ved utarbeidelse av nye rutiner.
  • Det foreligger ingen samlet kompetanseplan ved kontoret som sikrer fremdrift på KVP området.
  • Ledelsen har ikke iverksatt systematiske kontrolltiltak for å undersøke om kompetansearbeidet har ønsket og nødvendig effekt.
  • Det er ikke dokumentert hvordan ledelsen sikrer seg at brukermedvirkning er ivaretatt, jf. internkontroll, ved tildeling og gjennomføring av KVP.
  • Søknader om KVP blir ikke alltid registrert i Socio ved mottak.
  • Tjenesten har ikke et etablert avviksmeldesystem på det tilsette området.
  • Det er ikke en felles forståelse for hva som skal meldes som avvik, og hvordan dette skal gjøres. 
  • Ledelsen har ikke etterspurt hendelser der det er fare for svikt på det tilsette området.
  • Den kommunale ledelsen foretar ikke systematisk gjennomgang av om styringstiltakene (rutinene)/internkontrollen er iverksatt på KVP-området.

6. Kommentar til virksomhetens styringssystem

Avviket som er gitt under tilsynet knytter seg til at det på tilsynstidspunktet ikke er etablert et styringssystem på det tilsette området. Kravet til styringssystem for de kommunale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen framgår av lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 5.

Plikten til internkontroll innebærer at kommunens ledelse må forsikre seg om at den virksomhet NAV Gjøvik driver etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen, er i samsvar med kravene i lov og forskrift. Kommuneledelsen har ikke etablert systemer for å sikre at tjenesteytingen i NAV er i samsvar med lov og forskrift. Det er møtepunkter mellom kommunal ledelse og NAV, men det er ikke etterspurt eller stilt spørsmål om overholdelse av lov og forskrift på tilsynsområdet.

Ved landsomfattende tilsyn i 2010 ble det gitt tre avvik til Gjøvik kommune. I observasjonene som underbygget avvikene var det to observasjoner som gikk igjen i alle tre avvik. Det var ikke et etablert og brukt avvikshåndteringssystem i virksomheten, og det var ikke foretatt risikovurderinger for å identifisere hvilke feil som kan oppstå og hva som kan forebygge slike feil. I planen for lukking av avvik ble det beskrevet et internkontrollsystem som de ansatte skulle få kjennskap til. Risikovurdering skulle utføres systematisk en gang i kvartalet der utgangspunktet skulle være planens innhold, tiltak og effekten av gjennomførte tiltak. Det ble vist til NAV Gjøviks avviksregistreringssystem. Ved årets landsomfattende tilsyn viser det seg at systemet som ble skissert i avvikslukkeplanen ikke lot seg gjennomføre. Kommunens ledelse opplyser at de har gjennomført et forprosjekt med hensikt å innføre et elektronisk kvalitetssystem. På tilsynstidspunktet var det ikke noe etablert system for kartlegging av risikoområder og avviksmeldesystem på det tilsette området. Det er kommunens øverste ledelse som har ansvaret for at tjenesteytingen i kommunen er i henhold til lov- og forskriftskrav.

NAV Gjøviks virksomhetplan for 2013 med tema risikovurdering, var under utarbeidelse på tilsynstidspunktet. 

Formålet med internkontroll er å bidra til faglig forsvarlige tjenester og at kravene i lovgivningen oppfylles gjennom systematisk styring og kontinuerlig forbedringsarbeid.

 

7. Regelverk

  • Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen av 18. desember 2009, nr. 131
  • Forvaltningsloven av 10. februar 1967
  • Forskrift om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad av 21. desember 2011, nr. 1471
  • Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen av 19. november 2012, nr. 1463
  • Rundskriv fra Arbeids- og velferdsdirektoratet «Hovednr. 35 – Lov om sosiale tjenester i NAV»

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Organisasjonskart NAV Gjøvik pr. 1. november 2010
  • Samarbeidsavtale NAV Oppland og Gjøvik kommune (gjeldende fra 1. januar 2011)
  • Statusrapport NAV Gjøvik 1. tertial 2013
  • Beskrivelse av tema som nylig er meldt som avvik eller behov for å drøfte for å sikre god kontroll
  • Rollebeskrivelser veileder publikumsmottak, ledelse, veileder oppfølging
  • Rutinehåndbok for saksbehandling etter STL, pr. april 2013
  • Opplysninger om KVP til Fylkesmannen
  • Lysark NAV Gjøvik – Hovedoppgaver, lovverk, mål, organisering, EQS –på plass i løpet av 2013, statlige føringer, partnerskapsmodellen.
  • Styringsdokument 2013 for NAV-Gjøvik
  • Oversikt over faste stillinger NAV Gjøvik
  • Maler på vedtak
  • Håndbok KVP pr. februar 2012
  • Rutine for søknad om KVP datert 1. februar 2012.
  • Rutinebeskrivelse utarbeidelse av planer for deltagere i KVP datert 7. mars 2013
  • Årsrapport 2012 – Tjenesteområde NAV
  • Lister over langtidsmottakere av økonomisk sosialhjelp

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Videredelegering fra NAV-leder datert 25. januar 2013
  • Arbeidsdokument for VPL 2013 ved NAV Gjøvik

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Varsel om tilsyn av 20. mars 2013.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet
NavnFunksjon / stillingÅpningsmøteIntervjuSluttmøte

Cecilie Schnell Larsen

NAV-leder

x

x

x

Mia T. Nielsen

Avd.leder oppfølging

x

x

x

Mildres Stenseth

Veileder oppfølging

x

x

x

Mona Eriksen

Veileder økonomisk stønad

 

x

 

Håvard Haugrud

Avd.leder VIT (mottak)

x

x

x

Mona Smeby

Veileder VIT

 

x

 

Diana Van der Burg

Sosialfaglig veileder oppfølging

x

x

x

Marte Torp

Veileder VIT

 

x

 

Settar Al-Jabri

Avd.leder oppfølging

x

x

x

Anne Gønner Sørheim

Veileder rus/spesialavd.

 

x

 

Veronica Sandvold

Veileder oppfølging

 

x

 

Mette Ødegårdstuen

Veileder oppfølging

x

x

x

Elin Mistereggen

Veileder ungdomsteam/VIT

 

x

 

Trond Lesjø

Rådmann

 

x

 

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Åse Kongsvold, Line Dahl, Randi Irene Midthaugen og Tone Huuse Svesengen