Helsetilsynet

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

Tema for tilsynet er tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram (KVP). Gjennom tilsynet skal det undersøkes om kommunen ved sine styringsaktiviteter (inteontroll) sikrer at tjenesten KVP er tilgjengelig for alle potensielle deltakere, og at innholdet og omfanget i kvalifiseringsprogrammet er forsvarlig. For å undersøke dette tas det utgangspunkt i bestemmelsene om kvalifiseringsprogram med tilhørende stønad i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (STL) §§ 29, 30 og 31 samt i saksbehandlingskrav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift og ikrav til internkontroll.

Målsettingen med tilsynet vil være å undersøke om:

  • kommunen ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, sikrer forsvarlig tildeling av KVP, herunder:
    - om tjenesten er tilgjengelig
    - om det foretas forsvarlig kartlegging, vurdering og beslutning
  • kommunen ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, sikrer forsvarlig gjennomføring av KVP, herunder:
    - om tidsfrist for iverksetting av program overholdes
    - om kommunen tilbyr tilpasset program
    - om kommunen driver oppfølgingsarbeid i henhold til lovkrav

Det ble gitt 1 avvik under tilsynet.

Avvik 1:

Bydel Frogner sikrer ikke, ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, at alle deltakere i KVP tilbys tilpasset program

Mari Pleym
revisjonsleder

Signe-Else Bjørnstad
revisor

 

Agnethe Luren
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved NAV Frogner sosialtjeneste i perioden 24.06.13 - 12.11.13.

Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av et landsomfattende tilsyn, gjennomført etter oppdrag fra Statens helsetilsyn. Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (STL) § 9 og kommuneloven kapittel 10 A. Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter, om tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Bydel Frogner har pr. 01.01.13, et innbyggertall på 52.600. Den kommunale driften av NAV­ kontoret er underlagt bydelsadministrasjonen. Bydelens administrative organisering består av bydelsdirektør og tre avdelingsdirektører som hver har ulike kommunale virksomheter underlagt seg. NAV kommune er underlagt avdelingsdirektør som også har ansvar for bestillerkontor, barnevern, helsestasjon, Bygdøy helsesenter, Tidemannsstuen frivilligsentral, Frogner frivilligsentral, Amaldus aktivitetshus, Oscar lokalmedisinske senter og fastlegene.

NAV sosialtjenesten har 70,5 faste årsverk og et varierende antall prosjektstillinger (for tiden 9,5 årsverk). Det er ca. 95 medarbeidere som fyller stillingene på hel- og deltid.

Medarbeiderne er organisert i syv team.

Den kommunale delen av NAV-kontoret er ledet av en enhetsleder. Det er ansatt en nestleder (som er også er teamleder RBP) og seks teamledere som er organisert direkte under enhetsleder. Drift av KVP er lagt til oppfølgingsteam 1 og 2. Det er vedtatt omorganisering av drift, nylig vedtatt i MBU, som innebærer at programrådgivere KVP fremover vil høre inn under avklaringsteamet.

Bydel Frogner har pr. 31.07.13, 113 deltakere i kvalifiseringsprogrammet.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 24.06.13. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 24.09.13.

Intervjuer - 14 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 26.09.13.

4. Hva tilsynet omfattet

Terna for tilsynet var å undersøke om kommunen sikrer forsvarlig tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram.

Målsettingen med tilsynet var derfor å undersøke om:

  • kommunen sikrer forsvarlig tildeling av KVP, dvs. at tjenesten er tilgjengelig, og at det foretas forsvarlig kartlegging, vurdering og beslutning
  • kommunen sikrer forsvarlig gjennomføring av KVP, dvs. om tidsfrist for iverksetting overholdes, kommunen tilbyr tilpasset program og driver oppfølgingsarbeid i henhold tillov- og forskriftskrav

5. Funn

Det ble gitt 1 avvik under tilsynet.

Avvik 1:

  • Bydel Frogner sikrer ikke, ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, at alle deltakere i KVP tilbys tilpasset program

Avvik fra følgende myndighetskrav:

STL §§ 4, 5, 30, 42, forskrift om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad § 1 og forskrift om internkontroll i kommunalt NAV §§ 4 og 5

Avviket bygger på følgende:

  • En gjennomgang av saksmapper viser at deltakere har perioder med få konkrete aktiviteter, særlig i oppstartsfasen. Konkret vurdering knyttet til tidsbruken er som regel ikke dokumentert i planverktøy eller journal.
  • Av Bydel Frogners rutineskriv fremkommer det at oppstartsdato kan ligge fram i itid. Tilsynsmyndigheten har i 8 av 15 gjennomgåtte saksmapper funnet at iverksettel e av program har blitt satt tilet tidspunkt før søknad og/eller vedtak er fattet. Et eksempel: En deltaker fikk vedtak om KVP 02.05.13. Registrert søknadsdato var 02.05.13.
  • Programperioden ble satt til 31.03.13 - 31.03.14. En gjennomgang av saken viser at deltaker i hele april måned drev med jobbsøking på egenhånd.
  • Det fremkommer at resultatmål kan være styrende for rask iverksettelse av programmet. Det er sjeldent dokumentert i saken hvilke vurderinger som er knyttet til fastsettelse av oppstartsdato og om hensiktsmessige/tilstrekkelige tiltak er på plass. Kommunen definerer deltakelse i kurs fra kl. 09.00 - 15.00 som et fulltidsprogram uten at det er systematisk dokumentert i saken hva de resterende 7,5 timene pr. uke skal inneholde.
  • Kommunen fører journalnotater, men det er kun i få tilfeller mulig for tilsynsmyndigheten å etterspore hvilke vurderinger som er foretatt vedrørende programinnhold og tidsbruk. Bydel Frogner har utarbeidet planverktøy (eks. timeplan) som kan gi oversikt over aktivitet og tidsbruk, men bruk av disse kan tilsynsmyndigheten kun spore i et fåtall saker.
  • Det er kun delvis dokumentert i de enkelte saksmappene når det er hensiktsmessig at arbeidsrettede tiltak og arbeidssøking skal inngå i programmet. Gjennom intervju fremkommer det at evalueringer foretas kontinuerlig. Tilsynsmyndigheten finner det imidlertid ikke dokumentert at det foretas en grundigere, systematisk evaluering etter konkret avtale med deltaker og som fremkommer i programmet.
  • De ansatte har møtepunkter der det er rom for diskusjon av enkeltsaker og tilgang på leder/fagansvarlig for veiledning. Det er også holdt møte med gjennomgang av hver enkelt programrådgivers deltakere. Ledelsen har imidlertid ikke kontrolltiltak som har avdekket mangler knyttet til plikten å tilby tilpasset program.
  • Ledelsen har ikke gjennomført en risiko- og sårbarhetsanalyse.
  • Bydel Frogner har utarbeidet et avviksskjema samt en avviksrutine. Det er gitt opplæring/satt fokus på internkontrollsystemet/avvikssystemet. På tjenesten KVP meldes det imidlertid få avvik, og det er ikke alle ansatte som er kjent med hvilke feil og mangler ved tjenesten som skal meldes.

6. Vurdering av enhetens styringssystem

KVP er et av hovedvirkemidlene kommunen har for å kunne få langtidsbrukere av sosialtjenenesten og andre som har vært utenfor arbeidslivet tilbake i arbeid/aktivitet. Ledelsen har et ansvar for at tildeling og gjennomføring av tjenesten KVP skjer etter de lov- og forskriftskrav som er satt. Ledelsen er også ansvarlig for å sikre forsvarlige tjenester og etterlevelse av sosiallovgivningen gjennom systematiske styringstiltak, jf. internkontrollforskriften.

Kvalifiseringsprogrammet er en engangsrettighet, og det er derfor helt avgjørende for at deltakerne skal lykkes i programmet, at det utformes et individuelt opplegg som sikrer forutsigbarhet, bidrar til å bedre deltakerens livssituasjon og som forbereder overgangen til arbeid. Det er særlig viktig at den enkelte deltaker får et tilpasset innhold i programmet fra oppstart. Programmet skal være på fulltid og helårig. Tilsynsmyndigheten ser at enkelte deltakere vil kunne ha behov for en oppstart tilpasset sitt funksjonsnivå, og at det i mange tilfeller vil være naturlig med en gradvis økning av aktivitet i programmet. Det er derfor viktig at de konkrete vurderingene som er knyttet til timeantall og aktivitet blir foretatt og at dette dokumenteres i hver enkelt sak.

En gjennomgang av saksmappene viser at deltakerne har perioder med få konkrete aktiviteter, spesielt i oppstartsfasen. Fylkesmannen kan ikke se at bydelen systematisk dokumenterer tidsbruk og programinnhold i de enkelte sakene. Ei heller at det alltid er foretatt konkrete vurderinger knyttet til den tidsbruken som er satt for hver enkelt deltaker og hvorfor dette tilsvarer et program på fulltid og helårlig.

Fylkesmannen har i liten grad kunnet etterspore hvilke vurderinger som den enkelte programrådgiver har foretatt vedrørende innhold og tidsbruk i programmet.

Tilsynsmyndigheten mener at mangelfulle vurderinger, evt. mangelfull nedfelling av konkret vurdering som er foretatt, er sårbart for gjennomføringen av programmet, eksmpelvis for at fastsatte evalueringer kan foretas systematisk og så nøyaktig som mulig. Videte er dette sårbart ved langvarig fravær hos ansatte. Måten bydelen pr. i dag har organisert arbeidet, gjør at ledelsen har liten mulighet til å kontrollere de konkrete vurderingene som er foretatt i den enkelte saken.

Ledelsen har iverksatt tiltak som møter for diskusjon av enkeltsaker og tilgang\ på leder/fagansvarlig for veiledning. Det er også holdt møte med gjennomgang av hver enkelt programrådgivers deltakere, men dette har ikke vært tilstrekkelig til å avdekke mangler knyttet til plikten å tilby tilpasset program. Blant annet har det tidligere vært utarbeidet planverktøy, som eksempelvis timeplan. Disse var imidlertid i liten grad i bruk på tidspunktet for gjennomføring av tilsynet.

Bydelen har et avvikssystem gjennom eget avviksmeldeskjema og rutine for aV)Vik. Bydelen har foretatt en gjennomgang av avviksrutine. Det er forelagt tilsynsmyndighete to stk. avviksskjema på området KVP, men disse omhandler kun dokumentføring. Det er ikke meldt feil eller mangler gjennom dette systemet som omhandler kvalitet på tjenesten. Det er viktig at de ansatte har kjennskap til hva som skal rapporteres, hvem det skal rapporteres til og på hvilken måte uønskede forhold skal meldes. Tilsynsmyndigheten vurderer at de!rsom ledelsen sikrer tilstrekkelig kunnskap og opplæring om rapportering av uønskede forhold, vil dette være et viktig bidrag til kontinuerlig forbedring av kvaliteten på tjenesten.

Tilsynsmyndigheten vurderer at ledelsen må skaffe oversikt på alle områder meh fare for svikt i arbeidet med å tildele og gjennomføre KVP. Risikovurderingene må vær bakgrunn for vurderingene av hvilke tiltak det er nødvendig å iverksette for å bidra til at lov o\g forskriftskravene om tildeling og gjennomføring av KVP overholdes.

7. Regelverk

  • Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (ikrafttredelse 01.01.10)
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (ikrafttredelse 01.01.70)
  • Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (ikrafttredelse 01.07.06)
  • Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen (ikrafttredelse 19.11.10)
  • Forskrift om rammer for delegering mellom stat og kommune om oppgaveutførelsen i de felles lokale kontorene i arbeids- og velferdsforvaltningen (ikrafttredelse 26.01.07)
  • Forskrift om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad (ikrafttredelse 01.01.12)
  • Rundskriv Hovednr. 35 - Lov om sosiale tjenester i NAV, datert 22.06.12

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

1. Beskrivelse av virksomheten generelt og spesielt holdt opp mot arbeidet med KVP

2. Organisasjonskart

3. Organisasjonsoversikt og andre dokumenter som viser hvem og hvilke funksjoner som innehar ansvar, myndighet og oppgaver på tilsynsområdet tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogrammet

4. Lokal samarbeidsavtale, avtale pr. 28. april 2011

5. Siste årsmelding for NAV

6. Virksomhetsplan

7. Mål og styringsdokumenter, utviklingsplaner mv på arbeids- og velferdsforvaltningens områder der KVP er inkludert

8. Informasjon knyttet til tjenesten KVP til kommunens innbyggere og andre samarbeidspartnere (bydelens nettside, NAV s nettside som er lenket fra bydelens nettside, brosjyre tilgjengelig i PM, presentasjon på TV i PM, kort informasjonsark)

9. Delegasjonsreglement og andre dokumenter som viser hvordan vedtaksfullmakt er delegert, samt videredelegering

10. Stillingsbeskrivelser/stillingsinstrukser for alle som arbeider direkte med KVP og de som gir råd og veiledning om programmet (både kommunalt og statlig ansatte)

11. Oversikt over NAV-kontorets møtestruktur der KVP er tema

12. Oversikt over personell med navn og stilling/utdanning og stillingsprosent (både kommunalt og statlige ansatte). Oversikt over hvem av de ansatte som ikke vil være til stede på tidspunktet for gjennomføring av tilsynet

13. Aktuelle prosedyrer/rutiner/retningslinjer og kartleggingsskjema knyttet til tema for tilsynet (kartlegging, vurdering og beslutning)

14. Rutiner for informasjon til tjenestemottakere om KVP, både i kontorets publikumsmottak og oppfølgingsavdeling (info om innsøking)

15. Rutiner/retningslinjer for det daglige arbeidet med tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram (grenserutiner stat/kommune)

16. Rutiner for utarbeidelse av program og iverksettelse

17. Rutiner for oppfølging av lov- og forskriftsbestemte frister for vurdering og evaluering av programmet

18. Avviksskjema og avviksmeldinger på tilsynstema (to stk.)

19. Rutine for kontroll og avvikshåndtering knyttet til tilsynstema (oversikt interkontro llsiden)

20. Rutiner for godkjenning av vedtak, stikkprøvekontroll ved vedtak (vedlegg kvalitetshåndboken, vedtakskontroll, stikkprøvekontroll)

21. Kommunerevisjonens rapport 17/2011: Etablering og drift av NAV-kontorene i Oslo, som blant annet sier noe om samarbeid og opplæring rundt kvalifiseringsprogrammet

22. Opplæringsplaner/utredning av kompetansebehov for alle ansatte ved NAV-kontoret som skal behandle søknader eller gir informasjon om KVP - plan for opplæring av nyansatte og kompetanseplan 2013

23. To stk. oversikter over innvilgede program med opplysninger om søknadsdato og iverksettingsdato (eventuelt planlagt iverksetting) tidsperiode 01.01.12 - d.d.

24. Syv siste enkeltvedtak (anonymisert) om tildeling av kvalifiseringsprogram (fem innvilgelser og to avslag), vedlagt de dokumenter som ligger til grunn for vedtakene, herunder journalnotater, arbeidsevnevurderinger

25. De to siste referatene fra partnerskapsmøte samt to siste referater fra brukerutvalg

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • 15 innvilgelser, 2 avslag, 5 tilfeldig utvalgte id med tilhørende saksmapper

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Div. e-poster til avklaring av program og praktiske avklaringer
  • Stillingsbeskrivelse til avdelingsleder i PM og nyansatte opplæringsplan for statlig del i PM ble ettersendt pr. e-post

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet
NavnFunksjon / stillingÅpningsmøteIntervjuSluttmøte

Ingunn Nesset

Programrådgiver KVP

X

X

X

Monika Jensen

Sosialkonsulent PM

X

X

X

Åsfrid Øybekk

Fagkonsulent stab

X

 

X

Hege Traagstad

Teamleder avklaring

X

 

X

Lise-Lotte Haagensen

Teamleder RBP/nestleder

X

X

X

Knut Robert Sande

NAV-leder

X

X

X

Silje Bystrøm

Programrådgiver KVP

X

X

X

Lise Ulvestrand

Programrådgiver KVP

X

X

X

Gunnar Schjetne

Programrådgiver KVP

X

X

X

Hilde Jahnsen

Sosialkonsulent oppfølging 2

X

X

 

Marit Oulie

Teamleder oppfølging 2

X

X

X

Eli Hindenes

Tiltaksrådgiver stab

X

X

X

Wenche Ørstavik

Bydelsdirektør

X

 

X

Olaf Varslot

Avdelingsdirektør

X

X

X

Gunnbjørg Areklett

PM-leder

 

X

X

Kay Holmen

Controller

X

 

X

Victoria Wik

Tiltakskonsulent

   

X

Fredrikke Meidell

Sosialkonsulent avklaring

 

X

 

Sissel Merete Hoff

Statlig ansatt PM

 

X

 

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Signe-Else Bjørnstad, revisor Agnethe Luren, revisor Mari Pleym, revisjonsleder