Helsetilsynet

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

Tema for tilsynet er forsvarlig tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram (KVP). Gjennom tilsynet skal det undersøkes om bydelen ved sine styringsaktiviteter (internkontroll) sikrer at tjenesten KVP er tilgjengelig for alle potensielle deltakere og at innholdet og omfanget i kvalifiseringsprogrammet er forsvarlig. For å undersøke dette tas det utgangspunkt i bestemmelsene om kvalifiseringsprogram med tilhørende stønad i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (STL) §§ 29, 30 og 31, samt i saksbehandlingskrav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift og i krav til internkontroll.

Målsettingen med tilsynet vil være å undersøke om:

  • Kommunen ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, sikrer forsvarlig tildeling av KVP, herunder
    - om tjenesten er tilgjengelig (forsvarlige identifiseringsprosesser og det informeres tilstrekkelig om retten til KVP)
    - om det foretas forsvarlig kartlegging, vurdering og beslutning
  • Kommunen ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, sikrer forsvarlig gjennomføring av KVP, herunder
    - om tidsfrist for iverksetting av program overholdes
    - om kommunen tilbyr tilpasset program
    - om kommunen driver oppfølgingsarbeid i henhold til lovkrav

Det ble gitt to avvik under dette tilsynet. Avvikene er som følger:

Avvik 1:

Bydel Ullern sikrer ikke gjennom tilstrekkelig styring forsvarlig tildeling av kvalifiseringsprogrammet

Avvik 2:

Bydel Ullern sikrer ikke gjennom tilstrekkelig styring forsvarlig gjennomføring av kvalifiseringsprogrammet

Dato: 18.06.2013

Mari Pleym
revisjonsleder

Agnethe Lurén
revisor

 

Signe-Else Bjørnstad
revisor

 

 

Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved NAV Ullern i perioden 30.01.13 – 18.06.13. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er et landsomfattende tilsyn, gjennomført etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (STL) § 9 og kommuneloven kapittel 10 a.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • Hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • Tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • Tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Bydel Ullern er en bydel med 31.275 innbyggere (tall per 01.01.12). Bydelen er organisert slik at de utøvende tjenestestedene er enheter som rapporterer til enhetsleder, som igjen rapporter til bydelsdirektøren. Sosialtjenesten er organisert med en enhetsleder, en avdelingsleder for publikumsmottak (PM) og en avdelingsleder for oppfølging 2 kommune. I alt er det 19,5 ansatte i sosialtjenesten. I årsplan og budsjett for 2013 står det at NAV- sosialtjenesten har 18,9 årsverk. Nåværende enhetsleder fungerer midlertidig som enhetsleder. Ny enhetsleder er ansatt og skal begynne i stillingen 01.05.13.

Antall klienter med økonomisk støtte har ligget stabilt de siste 2 årene. Pr 31.12.12 var det 355 personer som mottok økonomisk sosialhjelp. I 2012 hadde bydelen et måltall på 24 deltagere i KVP. Det har vært 35 deltagere i programmet i løpet av året. Antall deltagere pr 31.12.12 var 22. Bydelen vurderer at det vil være en utfordring å opprettholde rekrutteringsgrunnlaget til programmet i 2013.

Det er gjennomført brukerundersøkelse ved NAV Ullern PM i 2012. 58 prosent av et utvalg på 341 personer svarte. 94 prosent av brukerne på NAV Ullern oppga at de var fornøyde med servicen i publikumsmottaket helhetlig sett. Dette er 16 prosentpoeng høyere enn andelen samlet i Oslo.

Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 30.01.13. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 19.03.13.

Intervjuer

8 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 20.03.13.

Hva tilsynet omfattet

Tema for tilsynet var å undersøke om kommunen sikrer forsvarlig tildeling og gjennomføring av KVP.

Målsettingen med tilsynet var derfor å undersøke om:

  • Kommunen sikrer forsvarlig tildeling av KVP, dvs. at tjenesten er tilgjengelig og at det foretas forsvarlig kartlegging, vurdering og beslutning
  • Kommunen sikrer forsvarlig gjennomføring av KVP, dvs. om tidsfrist for iverksetting overholdes, kommunen tilbyr tilpasset program og driver oppfølgingsarbeid i henhold til lov- og forskriftskrav

Funn

Det ble gitt to avvik under tilsynet.

Avvik 1:

Bydel Ullern sikrer ikke gjennom tilstrekkelig styring forsvarlig tildeling av kvalifiseringsprogrammet

Avvik fra følgende myndighetskrav: STL §§ 4, 5, 17, 29, 42 og 43, lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (fvl.) §§ 11, 17 og 24 og forskrift om internkontroll i kommunalt NAV §§ 4 og 5

Avviket bygger på følgende:

  • Det finnes informasjonsmateriell i PM, brosjyrer som omhandler informasjon om hvem som kan søke KVP og informasjon til arbeidsgivere
  • Det fremkommer at de ansatte i PM gir informasjon om KVP i de tilfeller der det blir spurt direkte eller der saksbehandler finner det hensiktsmessig
  • Det fremgår av intervju at det i hovedsak er saker med klare indikasjoner på bistandsbehov som meldes til KVP-veiledere for videre samtale
  • Det er en uttalt praksis i PM at det tilbys statlige tiltak før en evt. foretar en grundigere behovsvurdering
  • Kontoret har som rutine at ansatte i PM gjør en første behovsvurdering.
  • Behovsvurdering gjort i PM kan bli omgjort etter at saken blir sendt videre. Ikke alle ansatte kan redegjøre for inngangsvilkår til KVP
  • Søknadsskjema finnes i PM, men ligger ikke fremme
  • Det finnes ikke informasjon om KVP på kommunes hjemmeside ei heller søknadsskjema
  • Informasjonen som skal gis i PM vedr. KVP er ikke skriftliggjort. Det fremkommer heller ikke at de ansatte på andre måter har retningslinjer knyttet til informasjonen som skal gis eller hvilke opplysninger som er relevante for å få frem om vedkommende er en aktuell kandidat for KVP
  • Det er uklart hvem som har informasjonsoppgaver knyttet til KVP
  • Det finnes ikke planmessig informasjon til aktuelle samarbeidspartnere
  • De aktuelle ansatte har ikke stillingsbeskrivelse som klart definerer ansvar og oppgaver
  • Det fremkommer at kompetansebehov knyttet til KVP for NAV-kontoret samlet sett ikke er helhetlig kartlagt. Opplæringstiltak er ikke gitt og satt inn der dette er nødvendig. Det opplyses at det ikke finnes systematiske opplæringstiltak for nyansatte
  • Det avholdes fellesmøter på kontoret, men ikke regelmessig og ikke der KVP planmessig er tema
  • Tilsynsmyndigheten har heller ikke fått opplyst at det føres referater fra møtene
  • Det foreligger ikke virksomhetsplan for NAV-kontoret
  • Det er ikke forelagt tilsynsmyndigheten fornyet lokal samarbeidsavtale mellom NAV Oslo og Bydel Ullern (siste gjeldende avtale gjaldt for perioden 19.05.08 -31.12.09) eller lokal kommunikasjonsplan
  • En gjennomgang av vedtak om tildeling (avslag), viser at bydelen i sin begrunnelse ikke alltid kommenterer relevante inngangsvilkår, videre hvilke forhold bydelen har vektlagt i en skjønnsvurdering
  • I et vedtak som omhandler søknad om forlengelse utover to år fremgår det kun av vurderingen: ”Du har deltatt i kvalifiseringsprogram i 2 år, maks tid for kvalifisering.”
  • Et annet vedtak fremkommer følgende i vurderingen: ”Du har ikke søkt ytelser hos NAV sosialtjenesten på lang tid og det vurderes at du ikke har behov eller rett på våre tjenester. KVP har en behandlingstid på seks måneder på nye søknader og gis med det avslag på din søknad.”
  • Det benyttes arbeidsevnevurdering og egenvurdering som kartleggingsverktøy
  • Det er ikke utarbeidet egne skriftlige rutiner knyttet til kartlegging
  • Det er opplyst at bydelen ikke har saksbehandlerverktøy/manual knyttet til vurdering og beslutning
  • Det opplyses at Oslo kommunes kvalitetshåndbok ikke benyttes
  • Ledelsen har ikke utredet kompetansebehov knyttet til vedtaksfatting (skjønnsvurdering) og forvaltningsrettslige regler. Opplæringstiltak er ikke gitt og satt inn der dette er nødvendig
  • Bydel Ullern har p.t. et muntlig avvikssystem som går ut på at feil og mangler meldes til nærmeste leder
  • Det fremkommer at ikke alle ansatte er gitt opplæring i avvikssystem og hva det skal meldes avvik på
  • Vedtakskontrollen har ikke avdekket manglende begrunnelser i vedtak
  • Stikkprøvekontrollen har ikke avdekket manglende begrunnelser i vedtak
  • Det er ikke foretatt risiko- og sårbarhetsanalyse knyttet til tildeling av kvalifiseringsprogrammet

Avvik 2:

Bydel Ullern sikrer ikke gjennom tilstrekkelig styring forsvarlig gjennomføring av kvalifiseringsprogrammet

Avvik fra følgende myndighetskrav: STL §§ 4, 5, 30, 31, 42 jf. forskrift om kvalifiseringsprogram og - stønad § 1 jf. forskrift om internkontroll i kommunalt NAV §§ 4 og 5

Avviket bygger på følgende:

  • Det blir opplyst at tidsfristen for iverksetting av programmet i hovedsak overholdes
  • En gjennomgang av saksmapper kunne ikke avdekke fristbrudd, men det finnes imidlertid ingen system for melding av fristbrudd og fare for fristbrudd. Ledelsen foretar ingen systematisk kontroll av om tidsfrister overholdes
  • Kontoret har ikke skriftlige prosedyrer knyttet til gjennomføring av programmet
  • Av 10 gjennomgåtte programmer er det kun angitt når en evaluering skal gjennomføres i to av programmene
  • Evalueringer og justeringer er ikke alltid dokumentert
  • Ledelsen har ikke tilstrekkelig avklart og dokumentert ansvarsforhold og oppgavefordeling blant de aktuelle ansatte
  • Ledelsen gjennomfører ingen systematisk kontroll på om det tilbys tilpasset program eller om krav til oppfølgingsarbeidet overholdes
  • Ledelsen har ikke kartlagt hvilken kompetanse de enkelte gjennomføringsoppgavene krever. Det er heller ikke regelmessig undersøkt om det er behov for opplæringstiltak for den enkelte ansatte
  • Det er ikke foretatt risiko- og sårbarhetsanalyse knyttet til gjennomføring av kvalifiseringsprogrammet

Vurdering av virksomhetens styringssystem

Bydelens ledelse er ansvarlig for å sikre forsvarlige tjenester og etterlevelse av sosiallovgivningen gjennom systematiske styringstiltak, jf. internkontrollforskriften.

Ansvar og oppgaver knyttet til arbeidet med tildeling og gjennomføring av KVP er ikke tydelig definert og kjent av alle ansatte, for eksempel ved hjelp av stillingsbeskrivelser. Dette gjelder KVP programkoordinator, programrådgiver KVP og andre ansatte som skal gi råd og veiledning om ordningen.

Det er ikke foretatt en risiko- og sårbarhetsanalyse i forhold til arbeidet med å gjøre KVP tilgjengelig. Det er ingen overordnet plan for hvordan tjenesten KVP skal gjøres tilgjengelig for alle potensielle deltakere. Ledelsen har ikke utarbeidet skriftlige retningslinjer eller gjort kjent for de ansatte hva som er rutine knyttet til informasjonen som skal gis. Det samme gjelder for hvilke opplysninger som er relevante for å kartlegge om vedkommende kan være aktuell kandidat for KVP. Det er heller ikke iverksatt kontrolltiltak for å sikre at den informasjonen som gis er i henhold til lovkrav.

Tilsynsmyndighetene har fått tilsendt rutine for KVP NAV Ullern. Rutinen er i hovedsak en beskrivelse av hvordan de ansatte praktisk skal følge opp arbeidet med KVP-ordningen. Den gir lite veiledning om hvordan de ansatte skal gjennomføre kartlegging, vurdering og beslutning ved søknad om KVP. Det samme gjelder gjennomføring av programmet for de som får innvilget dette. Benyttede fagsystem gir de ansatte veiledning i hvilke forhold som skal kartlegges (egenvurdering og arbeidsevnevurdering). Ledelsen har ikke systematisk kontroll med hvilke opplysninger som innhentes, og om det er brukermedvirkning.  Det fremkommer at det avholdes fellesmøter på kontoret, men ikke regelmessig og ikke der KVP planmessig er tema. Det opplyses at det nå er plan for regelmessige fellesmøter og at ekstern veiledning er igangsatt. Dette er tiltak som bidrar til at de ansatte får diskutere særskilte problemstillinger knyttet til KVP. Tilsynsmyndighetene mener at dette er positivt og ett tiltak som vil kunne bidra til felles forståelse av regelverket.

Den som godkjenner vedtakene gjennomfører ingen systematisk gjennomgang av underliggende dokumentasjon. Ledelsen gir i liten grad tilbakemeldinger til de ansatte på lovanvendelsen og skjønnsutøvelsen. Det gjennomføres stikkprøvekontroll i henhold til Oslo kommunes rutiner, men det er ikke stikkprøvekontroll spesielt rettet mot KVP-vedtakene.

Ledelsen fører ikke systematisk kontroll med om programmet iverksettes i henhold til lovkrav, om det tilbys tilpasset program, eller om krav til oppfølgingsarbeidet overholdes. Tilsynsmyndigheten finner at styringstiltakene fremstår som tilfeldige, og at man i for stor grad er avhengig av arbeidet enkeltpersoner utfører.

Ledelsen har ikke utarbeidet en overordnet plan for hvordan NAV- kontoret samlet sett skal ha tilstrekkelig kompetanse for å løse oppgavene med tildeling og gjennomføring av KVP. Ledelsen har heller ikke kartlagt den enkelte medarbeiders behov for kompetanse.

Det fremkommer at bydelen skal innføre Kvalitetslosen som avvikssystem, men har per i dag ikke et skriftlig system for melding av avvik. De ansatte er kjent med at feil og mangler kan meldes til nærmeste leder, men det er ikke meldt avvik på tilsynstema. Det fremkom at ikke alle ansatte er gitt opplæring i avvikssystem og hva det skal meldes avvik på.

Det er ikke foretatt noen analyse over hvor det er fare for svikt eller mangel på oppfyllelse av myndighetskrav innenfor områdene for tilsynstema. Det er heller ikke foretatt noen systematisk overvåkning og gjennomgang av bydelens internkontroll på det reviderte området.

Regelverk

  • Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (ikrafttredelse 01.01.10)
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker, forvaltningsloven (ikrafttredelse 01.01.1970)
  • Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (ikrafttredelse 01.07.06)
  • Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen (ikrafttredelse 19.11.10)
  • Forskrift om rammer for delegering mellom stat og kommune om oppgaveutførelsen i de felles lokale kontorene i arbeids- og velferdsforvaltningen (ikrafttredelse 26.01.07)
  • Forskrift om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad fastsatt 21.12.11 (ikrafttredelse 01.01.12)
  • Rundskriv Hovednr. 35 til lov om sosiale tjenester i NAV datert 22.06.12

Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Årsmelding 2012 fra Bydel Ullern
  • Bydel Ullern - strategisk handlingsplan 2013 – 2016
  • Årsplan og budsjett 2013
  • NAV Ullern – status 2009 og handlingsplan for 2010
  • Lokal samarbeidsavtale mellom NAV Oslo og Bydel Ullern
  • Sentral samarbeidsavtale mellom NAV Oslo og Oslo kommune
  • Rutiner kvalifiseringsprogrammet (KVP) NAV Ullern
  • Søknad om deltagelse i KVP
  • Delegasjonsmyndighet til å fatte vedtak mv på ulike fagområder 2012 og 2013
  • Delegasjonsfullmakter i Bydel Ullern (2012 og til ny delegasjon for 2013 er mottatt)
  • Oslo kommune, Byrådet – fellesskriv nr.: 7/2011 (veiledende retningslinjer for vedtak og beløpsfullmakter i sosialtjenesten)
  • Organisasjonskart/organisasjonsplan
  • Oversikt personell NAV Ullern kommunal side, med arbeidsfelt og utdanningsbakgrunn
  • Kompetanseplan: lokale opplæringstiltak for NAV Ullern
  • Opplæring i bydelen gjennom 2012
  • 5 siste enkeltvedtak om KVP (2 innvilgninger og 3 avslag)
  • IA Handlingsplan for NAV Ullern
  • Handlingsplan for HMS-tiltak
  • Oversikt over innvilgede program, med opplysninger om søknadsdato og iverksettingsdato (fra 01.01.2012)
  • Liste (anonymisert) over utvalgte klienter med sosialhjelp mer enn 6-12 måneder
  • Resultat fra brukerundersøkelse i PM

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • 20 saksmapper, hvorav 10 innvilgninger og 10 avslag
  • 5 saksmapper (tilfeldig utplukket av Fylkesmannen fra innsendte ID-er)

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Varsel om tilsyn sendt per e-post og per brev 30.01.13
  • Program sendt per e-post og per brev 06.03.13
  • E-poster av 01.03.13 og 06.03.13 i forbindelse med etterspørring av dokumenter og andre praktiske opplysninger, og oversending av dokumenter per e-post 05.03.13 og 06.03.13
  • Telefon med svar 05.03.13 og 06.03.13, samt oversending av dokumenter per e-post

Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet
NavnFunksjon / stillingÅpningsmøteIntervjuSluttmøte

Kari Andreassen

Bydelsdirektør

 

x

x

Mary Anne Johannessen

Fung. enhetsleder

x

x

x

Eilert Vigebo

Avd.leder publikumsmottak og stedfortreder for enhetsleder

x

x

x

Idilia Guerra

Mottakskonsulent

x

x

x

Nina Haavie

Mottakskonsulent

x

x

 

Fresteh Jalali

Sosialkonsulent oppfølging

x

x

 

Anne-Kristin Bue

KVP- koordinator

x

x

x

Odd Kristian Svedal

Programrådgiver KVP

x

x

x

Trine Ellingsen

Programkoordinator introduksjonsprogrammet

x

 

x

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Mari Pleym, revisjonsleder
Agnethe Lurén, revisor
Signe-Else Bjørnstad, revisor