Helsetilsynet

Fylkesmannen i Østfold

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

 

Sammendrag

1. Innledning

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

3. Gjennomføring

4. Hva tilsynet omfattet

5. Funn

6.Vurdering av virksomhetens styringssystem

7.Regelverk

8.Dokumentunderlag

9.Deltakere ved tilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen i Østfold gjennomførte i perioden 24.01.13 - 25.04.13 tilsyn med helsestasjonstjenester for barn 0-6 år ved Familiens hus i Halden kommune.

Tilsynet inngår som en del av den planlagte tilsynsvirksomheten som Fylkesmannen i Østfold gjennomfører i 2013, og er en del av et landsomfattende tilsyn, gjennomført etter oppdrag fra Statens helsetilsyn. Denne rapporten beskriver avvik som ble påpekt innen de reviderte områdene. Tilsynet har undersøkt om virksomheten følger kravene i lovverket på følgende områder:

  • om kommunen sikrer barn i aldersgruppen 0 til 6 år (inkludert skolestartundersøkelsen) forsvarlige helsekontroller i samsvar med nasjonale retningslinjer
  • om kommunen sikrer at helsestasjonstjenesten bidrar til at barn/familier med spesielle behov mottar et helhetlig tjenestetilbud
  • om kommunen sikrer at helsestasjonen tilbyr tjenestetilbud til barn og foreldre tilpasset egen språkbakgrunn
  • om kommunen sikrer at helsestasjonstjenesten arbeider gjennom kostholdsveiledning for å forebygge feilernæring

Det ble funnet forhold som ga grunnlag for å påpeke 2 avvik:

  • Kommunen sikrer ikke alle barn i aldersgruppen 0-6 år forsvarlige helsekontroller i samsvar med nasjonale retningslinjer
  • Kommunen sikrer ikke at helsestasjonstjenesten bidrar til at barn/familier med spesielle behov mottar et helhetlig tjenestetilbud.

Dato: 04.06.13

Solveig Hagelskjær
revisjonsleder

Maren C. Heldahl
revisor

 

Lise Rasmussen Winther
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Familiens hus i perioden 24.01.2013 -25.04.2013. Revisjonen inngår som en del av den planlagte tilsynsvirksomhet Fylkesmannen i Østfold gjennomfører i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med helsetjenesten i fylket etter lov om statlig tilsyn med helse og omsorgstjenesten § 2 (helsetilsynsloven).

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet. 

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Halden kommune har ca 30000 innbyggere og 300- 350 fødsler pr år. Minoritetsspråklige utgjør 11,2 prosent av befolkningen. Helsestasjonen i Halden er en del av Familiens hus, som tilbyr ulike hjelpetjenester til barn/unge/familier. I tillegg til helsesøstertjenesten består tjenestene av barneverntjenesten og ressurssenteret. PPT og spesialpedagogene flytter inn i Familiens hus i løpet av våren 2013. Familiens hus er organisert under Enhet basistjenester, direkte underlagt kommunalavdeling Helse & Omsorg.

Helsestasjonen ledes av ledende helsesøster som rapporterer administrativt til områdeleder for Familiens hus. Områdeleder rapporterer videre til enhetsleder for basistjenester. Kommunalsjefen har delegert myndighet for kommunens administrasjon av Familiens hus. Rådmannen er øverste ansvarlig i kommunen for de oppgaver som utføres ved helsestasjonen.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 24.01.2013.

 Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 24.04.2013.

Intervjuer

9 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Det ble gjennomført befaring ved Familiens hus 24.04.2013.

Sluttmøte ble avholdt 25.04.2013.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet har undersøkt om kommunen sikrer en faglig forsvarlig helsestasjonstjeneste gjennom å prioritere, gjennomføre, korrigere og evaluere tjenestetilbudet til barn 0-6 år.

Tilsynet har konkret undersøkt om:

  • kommunen sikrer barn i aldersgruppen 0 til 6 år (inkludert skolestartundersøkelsen) forsvarlige helsekontroller i samsvar med nasjonale retningslinjer
  • kommunen sikrer at helsestasjonstjenesten bidrar til at barn/familier med spesielle behov mottar et helhetlig tjenestetilbud
  • kommunen sikrer at helsestasjonen tilbyr tjenestetilbud til barn og foreldre tilpasset egen språkbakgrunn
  • kommunen sikrer at helsestasjonstjenesten arbeider gjennom kostholdsveiledning for å forebygge feilernæring.

Vi har sett på om kommunen og virksomheten/tjenesten gjennom etablerte rutiner og tiltak som gjennomføres i praksis sørger for:

  • at helsekontrollene følger program i samsvar med nasjonale retningslinjer og veiledere som understøtter de mål som er satt for faglig forsvarlig praksis
  • at det er tilstrekkelig helsepersonell til å kunne tilby faglig forsvarlige helsekontroller
  • at helsekontroller gjennomføres av faglig kompetent personell som følger barnets normale utvikling og kan fange opp mulig tegn på omsorgssvikt, utviklingsforstyrrelser og sykdom
  • at journalføringen sikrer kontinuitet i helseundersøkelsen
  • at personvernet til barn og foreldre ivaretas
  • at helsestasjonstjenesten bidrar til samhandling om og koordinering av helsehjelpen mellom fastlege og helsestasjonen, for barn som trenger legetjenester for behandling for sykdom eller funksjonssvikt
  • at helsestasjonen bidrar til å sikre barns behov for nødvendig fysioterapiutredning og behandling
  • at helsestasjonen bidrar til samhandling og koordinering for barn og foreldre som har behov for helse-, omsorgs - og sosiale tjenester fra flere enheter
  • at personellet på helsestasjonen kommuniserer med barnet og barnets omsorgspersoner der det er nødvendig gjennom tolk
  • at kommunens ansatte i sitt arbeid følger de nasjonale faglige retningslinjer for forebygging av overvekt og fedme hos barn og unge og de nasjonale faglige retningslinjer for veiing og måling i helsestasjonen

I den forbindelse har vi også sett på kommunens og virksomhetens:

  • organisering, fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet
  • opplæring, kompetanse- og personellstyring
  • bruk av erfaringer og kunnskap fra ansatte og tjenestemottakere til å forbedre virksomheten
  • tiltak for å tilrettelegge for god praksis, forebygge og korrigere svikt
  • styring, herunder om virksomheten og kommunen:
    • skaffer seg tilstrekkelig oversikt over områder i virksomheten hvor det er fare for svikt
    • sørger for at tilstrekkelige rutiner og prosedyrer er på plass
    • sørger for at etablerte rutiner og prosedyrer blir fulgt, om de er hensiktsmessige, tilstrekkelige og om nødvendig blir korrigert
    • foretar systematisk overvåkning av om internkontrollen er tilstrekkelig for å bidra til kontinuerlig forbedring

5. Funn

Avvik 1:

Kommunen sikrer ikke alle barn i aldersgruppen 0-6 år forsvarlige helsekontroller i samsvar med nasjonale retningslinjer

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Helse -og omsorgstjenesteloven §§ 3-2 nr 1 b, 4-1, 4-2 jfr. 12-5, forskrift om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten §§ 3 til 5 og pasient- og brukerrettighetsloven § 6-1.

Avviket bygger på følgende:

  • kommunen tilbyr 11 helsekontroller fra fødsel til skolestart mot 14 anbefalt i nasjonalt program. Reduksjonen er begrunnet i hensynet til ressursbesparelse
  • det har ikke vært foretatt noen risikovurdering av at kommunen ikke følger nasjonale anbefalinger. Helsestasjonen tilbyr imidlertid ekstra kontroller for risikoutsatte barn og familier
  • prosedyrene utarbeidet til bruk ved helsestasjonen er kvalitetssikret av medisinskfaglig rådgiver, men det foreligger ingen dato for ny revisjon av prosedyrene
  • helsestasjonen har 8 helsestasjonsleger som hver jobber 3 timer pr uke. Det foreligger ikke rutiner for opplæring, veiledning, journalføring og samarbeid med øvrig personell eller stillingsbeskrivelse som sikrer enhetlig praksis blant disse 8 helsestasjonslegene
  • skolelegen undersøker ikke barna ved skolestart. Tilsynet har avdekket at det ved skolestartundersøkelsen kan gå opp til ett år mellom helsesøsters og skolelegens undersøkelse. Kommunen begrunner dette med redusert kapasitet, men det foreligger ingen planer om styrking av legetjenesten i skolehelsetjenesten
  • barn som ikke møter til legeundersøkelse ved skolestart, får ikke tilbud om ny undersøkelse. Dette skyldes manglende kapasitet av legetjenester i skolehelsetjenesten. Dette er ledelsen klar over, men har ikke truffet relevante tiltak
  • kommunens ledelse etterspør ikke systematisk i hvilken grad helsestasjonen har rutiner og prosedyrer som sikrer at helsetjenesten er forsvarlig
  • journalgjennomgangen (65 journaler)har vist:
    • barnets fastlege/annen behandlende lege ved sykehuset føres ikke systematisk i barnets journal
    • det foreligger ikke felles journalføringsrutiner for helsestasjonslegene
    • det foretas ingen stikkprøver eller systematisk gjennomgang av journalføringen
    • der svikt i journalføringen likevel avdekkes, meldes dette ikke som avvik
    • kommunens ledelse etterspør/kontrollerer ikke at virksomheten har gode rutiner for journalføring

Avvik 2:

Kommunen sikrer ikke at helsestasjonstjenesten bidrar til at barn/familier med spesielle behov mottar et helhetlig tjenestetilbud.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Helse- og omsorgstjenesten §§ 3-3, 4-1 og internkontrollforskriften §§ 3 til 5.

Avviket bygger på følgende:

  • Samarbeid mellom fastlege og helsestasjon:
  • det foreligger ingen samarbeidsavtale mellom helsestasjonen og fastlegene
    • fastlegen mottar ikke kopi av henvisninger fra helsestasjonen til spesialisthelsetjenesten eller andre helsetjenester
    • fastlegen informeres ikke rutinemessig om funn som medfører videre tiltak ved helsestasjonen/Familiens Hus
    • kommunens ledelse etterspør/kontrollerer ikke samhandlingspraksis mellom fastlege og helsestasjonen
  • Kommunen har en koordinerende enhet (koordinerende fellestjeneste). Denne er imidlertid dårlig kjent blant de ansatte på helsestasjonen, inkludert enhetens ansvar for å oppnevne koordinator. 

Generelt for begge avvikene ble det også funnet følgende:

  • kommunen har et avvikssystem, men dette er dårlig kjent blant de ansatte, og benyttes i liten grad. For eksempel ble det i 2012 meldt 4 avvik fra den samlede helsesøster-tjenesten, og kun ett omhandlet helsestasjonens tilbud til barn mellom 0 og 6 år
  • kommunen nyttiggjør seg ikke systematisk erfaringer fra brukere og ansatte, og har ikke gjennomført brukerundersøkelser, medarbeiderundersøkelser eller intern revisjon
  • det foreligger ingen opplæringsplaner for nyansatte (helsesøster, helsestasjonslege) som omfatter faglighet
  • det foreligger stillingsbeskrivelser for område- og avdelingsleder, enhet helse. Disse er imidlertid svært generelle, og omfatter for eksempel ikke spesifikke kompetansekrav eller definerte ansvarsområder innenfor den virksomheten de er ansatt i
  • kommunen har vedtatt at medarbeidersamtaler skal gjennomføres hvert annet år. Tilsynet har vist at disse samtalene finner sted mye sjeldnere
  • det foreligger ingen bemanningsplan, og det er heller ikke vurdert i hvilken grad bemanningen er tilstrekkelig ved helsestasjonen for å sikre faglig forsvarlig helsesøstertjeneste i henhold til nasjonale krav. Ledende helsesøster har rapportert til kommunens ledelse om manglende bemanning ved helsesøstertjenesten, som er langt under nasjonal norm

Kommentar:

I 2012 hadde barneskolen 810 elever pr 100 % stilling

Nasjonal minstenorm i henhold til ”Utviklingsstrategi for helsestasjon - og skolehelsetjenesten, IS 1798”, er 285 elever pr 100 % stilling. For helsestasjonen var tilsvarende tall 90 fødsler pr 100 % stilling mot anbefalt 65.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Helsestasjonen er den eneste helsetjenesten som vurderer barns helse på faste tidspunkt de første leveårene. Det er et nasjonalt mål at den kommunale helse- og omsorgstjenesten, herunder helsestasjonstjenesten, skal videreutvikles for å gi brukerne gode muligheter for livskvalitet og mestring, slik at den i større grad kan oppfylle ambisjonene om forebygging og tidlig innsats. Kommunene skal styre denne utviklingen innenfor de lover og forskrifter som til enhver tid gjelder.

Det følger av helse og omsorgstjenesteloven § 3-1 tredje ledd at kommunen skal etablere systemer for internkontroll i egen virksomhet. Internkontroll handler om virksomhetens  interne styring og egenkontroll. Internkontrollsystemet skal fungere som et ledelsesverktøy, t hjelpemiddel for systematisk styring og kontinuerlig forbedring slik at myndighetskrav på området etterleves.

En forutsetning for å sikre helsehjelp til denne brukergruppen i tråd med pasient- og brukerrettighetsloven § 6-1, er at helsepersonellet har tilstrekkelig kunnskap innenfor de oppgaver som skal ivaretas etter bestemmelsen. Tilsynet viser at Halden kommune ikke har opplæringsplaner for nyansatte, eller rutiner for å kartlegge behovet for faglig utvikling.

Det foreligger ingen bemanningsplan og det er ikke vurdert i hvilken grad bemanningen er tilstrekkelig ved helsestasjonen for å sikre faglig forsvarlig standard ved helsestasjonen i henhold til nasjonale krav.

Det er etablert et avvikssystem i kommunen, men dette systemet er lite kjent blant de ansatte. De ansatte på helsestasjonen melder i svært liten grad avvik i de tilfeller det forekommer svikt, eller hvor det er fare for svikt i utførelsen av helsekontrollene. Videre innhentes ikke erfaringer fra brukere og medarbeidere i forbedringsarbeidet. Ledelsen har dermed ikke etablert et tilstrekkelig styrings- og forbedringssystem (internkontroll) for å følge med på og kontrollere om prosedyrer og praksis er i tråd med regelverket og fungerer som planlagt.

Manglende implementering, oppfølging og overvåking av internkontroll- og kvalitetssystemet i  Familiens hus medfører at Halden kommune ikke har oversikt og kontroll over kvaliteten på tjenestene som ytes ved helsestasjonen. Kommunen utnytter ikke internkontrollsystemet for å sikre at barn 0 til 6 år får forsvarlige helsetjenester.

7. Regelverk

  • Lov om helse- og omsorgstjenester m.m. (Helse- og omsorgstjenesteloven), LOV-2011-06-24-30
  • Lov om pasient- og brukerrettigheter (Pasient- og brukerrettighetsloven) LOV-1999-07-02-63
  • Lov om helsepersonell (Helsepersonelloven ) LOV-1999-07-02-64
  • Lov om barneverntjenester (Barnevernloven) LOV-1992-07-17-100
  • Lov om statlig tilsyn med helsetjenesten- og omsorgstjenesten m.m.(helsetilsynsloven), LOV-1984-03-30-15
  • Forskrift om lovbestemt sykepleietjeneste i kommunens helsetjeneste FOR-1983-11-23-1779
  • Forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten FOR-2003-04-03-450
  • Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten FOR-2002-12-20-1731
  • Forskrift om pasientjournal FOR-2000-12-21-1385

8.Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • organisasjonsplan for Halden kommune
  • rådmannens stab
  • helse & omsorg
  • basistjenester
  • behandlende tjenester
  • familiens hus
  • stillingsbeskrivelser for områdeleder, avdelingsleder, merkantil ansatt ved helsestasjon og sekretær og helsesøster
  • oversikt over ansatte i:
  • o kommunalavdeling Helse
  • o helsestasjon og forsterket helsestasjon
  • o kommunepsykolog
  • kommuneplan for Halden 2010-2022, samfunnsdelen
  • Halden kommune –Planstrategi  2012-2015
  • prosedyrer for de ulike helsekontrollene 0-5/6 år
  • prosedyre for audiometri
  • skjema- helseopplysninger fra hjemmet
  • liste over indikasjon til fysioterapihenvisning
  • skjema- henvendelse til forsterket helsestasjon
  • skjema- melding til barneverntjenesten
  • skjema-henvisning til pedagogisk- psykologisk tjeneste
  • skjema- samarbeidskontrakt- Fine tenner livet ut
  • årsmelding, utkast 2012
  • 4 avviksmeldinger
  • introduksjonsprogam for nytilsatte/veileder-/fadderrollen
  • informasjon fra kommunens nettside an koordinerende fellestjeneste

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • de siste 20 journaler for barn som har fylt 6 måneder
  • 5 journaler for premature barn opprettet i 2011 og 2012
  • de siste 20 journaler for barn som er i en alder som tilsier at de ut i fra kommunens program skulle ha gjennomført skolestartundersøkelsen
  • 10 journaler opprettet etter 2007 der det er forhold ved barnet som tilsier at det er behov for flere tjenester, inkludert eventuelle individuelle planer for disse
  • 10 journaler som er opprettet i 2011 og 2012 for barn fra familier med fremmede kulturer
  • ressurssituasjon for helsesøstertjenesten i Halden kommune
  • referat fra mandagsmøter ved helsestasjon, 15.10.12, 26.11.12,10.12.12 og 21.01.13
  • referat fra ledermøte Enhet for basistjenester 30.09.12, 25.02.13, 11.03.13 og 08.04.13 og 23.04.13
  • referat fra enhetsledermøte, 04.11.12, 11.12.12 og 03.02.13
  • strategisk kompetanseplan for kommunalavdeling helse og omsorg Halden kommune 2012-2015
  • kompetanseplan- enhet basistjenester 2013, foreløpig pr. 20. januar 2013

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen i Østfold:

  • varsel om tilsyn datert 24.01.13
  • innsendt dokumentasjon mottatt 05.04.13, 08.04.13, 17.04.13, 18.04.13
  • program for tilsynet oversendt 17.04.13

9.Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Linda S. Antonsen

helsesøster

x

x

x

Halvard Bø

enhetsleder/kommuneoverlege

x

x

x

Lise H. M. Gjørven

fysioterapeut for barn og unge

x

x

x

Gudrun H. Grindaker

rådmann

 

x

 

Britt Laila Kristensen

helsesøster

x

 

x

Øyvind Larseng

helsestasjonslege/fastlege

 

x

 

Kristin Aa.Minge

helsesøster

   

x

Karin Oraug

leder Familiens hus

x

x

x

Drude Liland Parmer

helsesøster

x

x

x

Liv Steilbu

ledende helsesøster

x

x

x

Hanne Strekerud

helsesøster ressurssenter og barnehage

   

x

Roar Vevelstad

kommunalsjef

x

x

x

Ellen Weydahl

helsesøster

   

x

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Solveig Hagelskjær, helsesøster/jordmor og revisjonsleder
Maren C. Heldahl, lege/revisor
Lise R. Winther, jurist/revisor

 


Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet

2013 Helsestasjonstjenester til barn 0-6 år

Søk