Helsetilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen i Østfold gjennomførte i perioden 17.12.12. – 28.2.13 tilsyn med kartlegging og vurdering av søknader fra forsørgere til barn som søkte om økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester i NAV.

Tilsynet inngår som en del av den planlagte tilsynsvirksomheten som Fylkesmannen i Østfold gjennomfører i 2013. Tilsynet er gjennomført i form av en systemrevisjon ved å granske dokumenter og ved å gjøre intervjuer.

Systemrevisjonens målsetning er å undersøke om kommunen, ved NAV-kontoret, gjennom internkontrollens styringselementer sikrer en forsvarlig kartlegging av familiens situasjon. Og om styringen av NAV-kontoret sikrer at det gjøres individuelle vurderinger av søknadene i tråd med loven, når det kommer søknad om økonomisk stønad fra forsørgere for barn.

Det ble funnet forhold som ga grunnlag for ett avvik:

  • Hobøl kommune sikrer ikke at det ved søknader fra personer med forsørgeransvar for barn blir gjort en tilstrekkelig kartlegging og individuell vurdering.

Nina Westby Evensen
revisjonsleder

Jens R. Nygaard
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved NAV Hobøl i perioden 17.12.12 – 28.2.13. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens tjenester i NAV etter lov om sosiale tjenester i NAV § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

Systemrevisjonen er gjennomført ved å granske dokumenter og intervjue ansatte.

Formålet med dette tilsynet er å undersøke om kommunen gjennom sin styring av de kommunale tjenestene i NAV Hobøl sikrer at forsørgere for barn får en individuell vurdering av sine søknader, og at barnas behov kartlegges og inngår i den individuelle vurderingen.

Rapporten omhandler ett avvik som er avdekket under revisjonen, og den gir ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i lov eller forskrift

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Hobøl kommune med i underkant av 5000 innbyggere har i lengre tid har hatt en anstrengt økonomi, og er registrert i listen over kommuner med betinget godkjenning og kontroll etter kommuneloven § 60 nr 1 (ROBEK- listen).

NAV - kontoret er organisert i virksomhet Familiens hus, og har felles NAV - leder med Spydeberg kommune. NAV - leder er nyansatt og startet sitt arbeid 1.3.13. Hun deltok derfor ikke under denne systemrevisjonen.

Kommunen beskriver at de i lengre tid har hatt vakanser som har ført til at de har prioritert den løpende saksbehandlingen, og nedprioritert arbeidet med rutiner og andre styringsaktiviteter. Kommunen vektlegger også at samorganisering med NAV Spydeberg er under arbeid, og vil intensiveres nå når felles NAV - leder er ansatt.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 17.12.12. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 27.2.13.

Intervjuer med fem personer ble gjennomført. Dokumenter som ble gjennomgått, er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 28.2.13.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet har undersøkt om kommunen sikrer forsvarlig saksbehandling av søknader fra personer med forsørgeransvar for barn. Det er undersøkt om kommunen sikrer at søkerens situasjon kartlegges tilstrekkelig, og at det gjøres individuelle vurderinger ut fra familiens situasjon. Det er tatt utgangspunkt i bestemmelsene om økonomisk stønad i lov om sosiale tjenester i NAV §§ 18 og 19, saksbehandlingskrav i samme lov, saksbehandlingskrav i forvaltningsloven og styringskrav hjemlet i lov om sosiale tjenester i NAV § 5 og tilhørende forskrift om internkontroll.

Lovens formål er å bedre levekårene for vanskeligstilte familier og bidra til sosial og økonomisk trygghet. Den skal bidra til at barn og unge i en spesielt sårbar og vanskelig situasjon sikres en levestandard som er tilstrekkelig for deres fysiske, åndelige og sosiale utvikling. Loven skal også sikre at utsatte barn, unge og deres familier skal få et helhetlig og samordnet tjenestetilbud

Loven og tolkning av loven gir veiledning til hva kommunen må kartlegge for å sikre et det gjøres gode individuelle vurderinger for den enkelte familie. Kommunen ved NAV-kontoret må undersøke behovene i familien til forsørgere som søker om økonomisk stønad. Gjennom samtaler, eller ved å bruke andre kartleggingsverktøy, skal kommunen sikre at saken inneholder nødvendig informasjon om barns behov. Denne informasjonen skal brukes til å gjøre individuelle vurderinger om barns behov. Det kan ikke uten en slik vurdering legges sjablongmessige ytelser eller veiledende livsoppholdssatser til grunn for stønaden.

Følgende punkt er undersøkt i den forbindelse:

  • Om kommunen sikrer, ved tilstrekkelige styringstiltak, at det foretas forsvarlig kartlegging ved behandling av søknad om økonomisk stønad fra person med forsørgeransvar.

Gjennom å undersøke om:

- det innhentes opplysninger om utgifter og inntekter for hele familien
- det gis veiledning og opplæring til de ansatte om hvordan en skal kartlegge søkers situasjon
- det er utarbeidet rutiner for kartleggingen
- de som kartlegger har rett kompetanse og om regelverket er kjent
- kommunen kontrollerer hvordan det kartlegges og justerer praksis når feil i kartleggingen avdekkes
- kommunen har vurdert faren for feil og hvilke konsekvenser dette kan ha
- ansatte og brukeres erfaringer tas med for å forebygge feil og forbedre kartleggingen
- den enkelte søker får medvirke i kartleggingen av sin sak

  • Om kommunen sikrer at det foretas forsvarlige vurderinger ved behandling av søknader om økonomisk stønad fra personer med forsørgeransvar

Gjennom å undersøke om:

- det foretas konkrete individuelle vurderinger om utgifter og inntekter
- det vurderes om det skal innvilges stønad etter § 19 når det avslås etter § 18
- hvordan veiledende satser benyttes i saksbehandlingen
- utmålingen gjøres i samråd med søker
- kommunen følger med på hvordan vurderingene gjøres og at ansvaret er kjent for de ansatte
- de ansatte som vurderer behovet har rett kompetanse, har fått opplæring og har mulighet til veiledning
- de ansatte medvirker ved utforming av rutiner, risikovurdering av tjenesten
- ansatte og brukeres erfaringer tas med for å forebygge feil og forbedre vurderingene

5. Funn

Avvik:

  • Hobøl kommune sikrer ikke at det ved søknader fra personer med forsørgeransvar for barn blir gjort en tilstrekkelig kartlegging og individuell vurdering.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Lov om sosiale tjenester i NAV § 18 stønad til livsopphold, § 19 stønad i særlige tilfeller og § 4 forsvarlighetskravet, forvaltningsloven § 17 om forvaltningsorganets utrednings- og informasjonsplikt og internkontroll forskriften § 4 om innholdet i internkontrollen og § 5 om dokumentasjon.

Avviket bygger på følgende:

  • det er ikke faste møter mellom konstituert NAV - leder og virksomhetsleder, og det har vært kun sporadiske møter mellom rådmann og konstituert NAV - leder før 1.1.13. 
  • rapportering fra NAV til virksomhetsleder er ikke iverksatt
  • rapportering fra NAV til rådmannen inneholder ikke punkter om kvalitet i tjenesten økonomisk stønad
  • rapportering gjennom målekortet inneholder ikke kommunale tjenester fra 2013
  • det er ikke utarbeidet kvalitetsmål for tjenesten, i virksomhetsplan, årsrapportering eller lignende
  • feil i saksbehandlingen rettes sak for sak, og benyttes ikke systematisk i forbedringsarbeidet for andre tilsvarende saker
  • det er ingen systematisk innhenting av brukeres erfaringer siste år. (Lav deltakelse i statlig brukerundersøkelse, og ingen andre fora for systematisk å ta i mot brukeres innspill)
  • risikovurdering for kommunens tjenester i NAV er ikke foretatt eller etterspurt, herunder vurdering om det er behov for skriftlige rutiner eller kontrolltiltak
  • i de gjennomgåtte sakene med tilhørende journal, avviker ikke vurderingen fra livsoppholdsnormen, fast sats også når det innvilges nødhjelp. Barns alder eller andre behov fremkommer ikke i vurderingen av nødhjelp/krisehjelp
  • når husleien vurderes til å være for høy, ytes det lavere stønad til husleie enn faktisk husleie i noen av sakene. Det fører til at den enkelte familie må betale deler av husleien med stønad utmålt til livsopphold
  • det fremkommer ikke at NAV spør systematisk om barns behov dersom foreldrene ikke fremmer behovet

6. Vurdering av enhetens styringssystem

Det følger av lov om sosiale tjenester § 5 at kommunen har en internkontrollplikt for å sikre at NAV- kontoret yter tjenester etter kapittel 4 i loven i samsvar med lov og forskriftskrav. Kommunen må i sin ledelse av NAV-kontoret ivareta styringselementene i forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen. Innholdet i internkontrollen fremkommer i § 4 i forskriften.

Det er vår vurdering at Hobøl kommune har mangler i sin internkontroll på det reviderte området. Manglende styringselementer er blant annet mål for tjenesten, systematisk medvirkning til forbedring av tjenestene fra ansatte og brukere, risikovurdering på området, og systematisk gjennomgang av styringstiltakene for å se at de virker etter hensikten.

Kommunen har ikke beskrevet mål for tjenesten økonomisk stønad. Det er ikke utarbeidet virksomhetsplan eller annen beskrivelse av kommunens mål for kommunale tjenester i NAV for 2012 eller 2013. Fra 2013 er alle rapporteringspunkter om økonomisk stønad tatt ut av målekortet, som er et rapporteringsverktøy i NAV. Virksomhetsleders månedlige rapportering til rådmannen skal fremover inneholde rapportering fra NAV- kontoret, men dette er foreløpig ikke iverksatt. Det er heller ikke andre systematiske tiltak som ivaretar rapportering til kommuneledelsen og kontrolltiltak fra ledelsen til NAV- kontoret.

Risikoanalyse av tjenestetilbudet ved kontoret er ikke gjennomført. Det er vår vurdering at behovet for en slik analyse er forsterket ved at det i lengre tid har vært ressursmangel, blant annet med vakant lederstilling, og at kontoret har få ansatte som arbeider på området.

Samlet fører manglende styringselementer til at feil i kartlegging og vurdering av søknadene ikke er fanget opp. Nødvendige tiltak er derfor ikke iverksatt.

7. Regelverk

  • Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen.
  • Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen.
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven).
  • Forskrift til forvaltningsloven (forvaltningslovforskriften).
  • Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (arbeids- og velferdsforvaltningsloven)
  • Forskrift om rammer for delegering mellom stat og kommune om oppgaveutførelsen i de felles lokale kontorene i arbeids- og velferdsforvaltningen.
  • Statlige veiledende retningslinjer for utmåling av økonomisk stønad til livsopphold, rundskriv A-2/2012. Oslo: Arbeidsdepartementet, 2012.
  • Rundskriv Hovednummer 35 – Lov om sosiale tjenester i NAV

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Dokumentasjonsliste til bruk ved søknad om økonomisk stønad
  • Beskrivelse av hvordan kartleggingen foregår
  • Delegasjon datert 4.1.13,
  • Organisasjonskart over Familiens hus og NAV Hobøl
  • Budsjett 2013 for NAV- kontoret
  • Årsmelding 2011
  • Målekort oppsett fra 2012

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Alle klienter med forsørgeransvar for barn, totalt 18 saksmapper, totalt 53 søknader og vedtak, med tilhørende mapper og journal.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet
NavnFunksjon / stillingÅpningsmøteIntervjuSluttmøte

Camilla Sand

Veileder

X

X

X

Christina Fritzvold

Veileder

 

X

X

Marianne Mikalsen

Konstituert NAV - leder

X

X

X

Bjørn Sjøvold

Rådmann

 

X

X

Anne – Lise Ringerike

Virksomhetsleder Familiens hus

X

X

X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Dag Marcussen Olsen, revisor
Jens Ragnar Nygaard, revisor
Nina Westby Evensen, revisjonsleder