Helsetilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen i Rogaland gjennomførte tilsyn med barneverntjenesten i Stavanger kommune i perioden 9. august til 8. november 2013. Denne rapporten redegjør for avvik innenfor det området som tilsynet omfattet.

Tilsynet omfattet barneverntjenestens arbeid med barn som bor i kommunale fosterhjem. Tema for tilsynet var:

  • Oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet
  • Barnets medvirkning
  • Råd og veiledning til fosterforeldre

Det ble gjort funn som ga grunnlag for ett avvik:

Avvik 1:

Stavanger kommune sikrer ikke systematisk oppfølging og kontroll av alle barn i kommunale fosterhjem.

Gunn Nylend
revisjonsleder

Trine Hove Bjørnsen
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved barneverntjenesten i Stavanger kommune i perioden 09.08.2013 – 11.12.2013.

Tilsynet omfatter tjenester som er regulert i lov om barneverntjenester. Tilsynet omfatter barneverntjenestens arbeid med barn i kommunale fosterhjem. Vi har sett på barneverntjenestens oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet, barnets medvirkning og råd og veiledning til fosterforeldre.

Tilsynet inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av et landsomfattende tilsyn med kommunale barneverntjenester i 2013, initiert av Statens helsetilsyn, jf. lov om barneverntjenester (bvl) § 2-3b.

Fylkesmannen i Rogaland har myndighet til å føre tilsyn med den kommunale barneverntjenesten, jf. bvl § 2-3, 4.ledd.

Formålet med en systemrevisjon er å vurdere om virksomheten, gjennom sin internkontroll, ivaretar ulike krav i lovgivningen. Revisjonen omfatter undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler eventuelle avvik og merknader som er avdekket under revisjonen, og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Stavanger kommune nærmer seg 130 000 innbyggere og er den 4. største kommunen i landet.

Barneverntjenesten er organisert under fagstab barn og unge i avdeling Oppvekst og levekår. Rådmannens lederteam består av direktørene for de seks avdelingene i Stavanger kommunes administrasjon. Avdeling Oppvekst og levekår har ansvar for store deler av kommunens tjenestetilbud. Avdelingen består av seks fagstaber, herunder barnehage, barn og unge, helsesjef, levekår, levekårservice og skole.

Barneverntjenesten har vært en bydekkende tjeneste siden 2004. Tjenesten ble sist omorganisert i 2011 og er inndelt i fire fagavdelinger, mottaks-, familie-, omsorgs- og tiltaksavdelingen. Barneverntjenesten har også en merkantil avdeling, fellesavdelingen. Barneverntjenesten bruker saksbehandlerverktøyet ACOS.

Omsorgsavdelingen har i hovedsak ansvar for barn som er plassert utenfor hjemmet etter barnevernlovens §§ 4-4, 5.ledd, 4-12, 4-24 og 4-26. Omsorgsavdelingen skal følge opp og veilede fosterhjem, følge opp biologiske foreldre og føre tilsyn med barn plassert i fosterhjem i Stavanger kommune. I tillegg har avdelingen ansvar for ettervern og enslige mindreårige jf bvl. § 3-4.

Barneverntjenesten i Stavanger har hatt en økning i antall barn med tiltak uten for hjemmet de siste årene. Kommunes rapportering til Fylkesmannen viser at kommunen har oppfølgings- og kontrollansvar for 271 barn.

I 2011 ligger klienttettheten i barnevernet for Stavanger kommune noe under gjennomsnittet for ASSS-nettverket. Kommunens rapportering pr. 30.06.2013 viser at barneverntjenesten har 76 fagstillinger og 10,5 merkantile stillinger. I tillegg har tjenesten 22,5 tiltaksstillinger.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 9. august 2013.

Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet, er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Mappegransking ble gjennomført 29. og 30. oktober 2013.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått, er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 5. november 2013.

Intervjuer

8 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket, er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 8. november 2013.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet undersøkte om kommunen gjennom sine styringstiltak sikret at oppfølging og kontroll av barns situasjon i kommunale fosterhjem blir utført i samsvar til krav i barnevernloven.

Tema for tilsynet var:

  • Oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet
  • Barnets medvirkning
  • Råd og veiledning til fosterforeldrene

Tilsynet var avgrenset til å gjelde kommunale fosterhjem fra barnet flyttet inn i fosterhjemmet. Statlige fosterhjem er ikke en del av dette tilsynet. Arbeid med innflytting, tilsynsførerordningen eller planlegging og oppfølging av ettervern er heller ikke en del av dette tilsynet.

5. Funn

Avvik 1

Stavanger kommune sikrer ikke systematisk oppfølging og kontroll av alle barn i kommunale fosterhjem.

Avvik fra følgende lovkrav:

  • Bvl § 4-16
  • Bvl § 4-22 jf forskrift om fosterhjem §§ 6 og 7 Bvl § 4-5
  • Bvl. § 6-3 og FNs barnekonvensjon art. 12
  • Bvl. § 6-1, jf. forvaltningsloven og forvaltningsrettslig praksis Bvl § 2-1, andre ledd jf. forskrift om internkontroll

Kommentar:

Tjenester etter barnevernloven skal være forsvarlige. For å sikre at tjenester som ytes er forsvarlige, må barneverntjenesten fortløpende dokumentere hvilke faglige vurderinger som ligger til grunn for større og mindre beslutninger som tas. Det er viktig at barneverntjenesten har nedfelt det som kan ha betydning for videre utredning og tiltak. Det er ikke et krav om at dette skal skje ved systematiske nedtegnelser i en kronologisk journal, men kravet til god forvaltningsskikk tilsier at det skal være mulig å se i saksdokumentene hvilke faglige vurderinger som ligger til grunn for barneverntjenestens beslutninger. Barneverntjenesten skal også skrive referat fra besøk i fosterhjemmet, møter, samtaler med barnet mv.

Ved plassering etter bvl. § 4-4, 5.ledd er det et lovkrav at det skal foreligge tiltaksplan jf. bvl. § 4-5. Tiltaksplanen skal være skriftlig og at den skal gi en oversikt over hvilke konkrete tiltak som skal settes i verk. Det kreves at barneverntjenesten foretar en individuell vurdering av barnets situasjon og foreldrenes omsorgsevne på evalueringstidspunktet, vurdert opp mot barnets situasjon og behov på vedtakstidspunktet. Barneverntjenesten skal innhente tilstrekkelig opplysninger for å kunne vurdere om hjelpen som er iverksatt er tjenlig, om det er nødvendig med nye tiltak eller om tiltaket kan avsluttes. Dette skal gjøres systematisk og dokumenteres i den enkelte sak.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

  • Gjennomgang av dokumentene i den enkelte sak viser at faglige vurderinger i liten grad er dokumentert, herunder vurdering etter fosterhjemsbesøk, etter samtaler med barna og av forsterkningstiltak. Mappene viser mangelfull dokumentasjon av planlagt og evaluert oppfølgingsarbeid.
  • Tjenesten har et godt system for veiledning av den enkelte saksbehandler der det også blir tatt beslutninger i enkeltsaker. Interne drøftinger, vurderinger og beslutninger fra veiledningen blir i liten grad dokumentert i den enkelte sak.
  • Kommunen har ikke tiltaksplaner i alle saker der barn er plassert etter § 4-4, 5.ledd. I gjennomgang av 11 saker manglet det tiltaksplan i to saker og i en sak var tiltaksplanen utgått.
  • Kommunen har et godt system for evaluering av tiltaksplaner. Kommunen sikrer imidlertid ikke at tiltaksplanene blir evaluert slik det framgår av interne prosedyrer. Evaluering skal framgå av fagtekst 3. Det manglet fagtekst 3 i åtte av de elleve mappene som ble gjennomgått.
  • Kommunen sikrer ikke foreldres rettigheter når det gjelder samvær i to saker der barnet er plassert etter § 4-4, 5.ledd. I tidligere tilsynssaker har kommunen fått påpekt lovbrudd på dette området.
  • Kommunen gjennomgår ikke fosterhjemsavtalen med fosterforeldre årlig
  • Det er ikke dokumentert at fosterforeldrenes veiledningsbehov blir vurdert i alle saker og at veiledning blir iverksatt når det er nødvendig. I flere saker er det ikke dokumentert at kommunen evaluerer tiltaket.
  • Det er ikke dokumentert i alle saker at kommunen sørger for barnets rett til medvirkning. Dokumentasjon på samtaler med barn i fosterhjem er mangelfull. Det kommer ikke fram hva som har vært innholdet i samtalene som er relevant for barnets omsorgssituasjon herunder tilknytning til fosterhjemmet.
  • Stavanger kommune har internkontrollsystem der de ansatte er kjent med tjenestens kvalitetssystem. De ansatte er også kjent med at de skal melde avvik, men gjør det i svært liten grad. Det er heller ikke tilstrekkelig kunnskap i tjenesten om hva som skal meldes som avvik. Tjenesten har utarbeidet et system for forbedringsorientert internrevisjon som ennå ikke er implementert og kjent for saksbehandlerne.

6. Vurdering av enhetens styringssystem

Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter barnevernloven pålegger kommunen å sikre og dokumentere at de etterlever myndighetskrav, jf. bvl. § 2-1 annet ledd. Internkontrollforskriften inneholder spesifikke krav til styring og ledelse. Kravene til styring og kontroll innebærer blant annet at kommunen skal avklare ansvarsforhold, utarbeide nødvendige rutiner og instrukser samt sikre at de ansatte benytter seg av disse. Videre at de ansatte har den nødvendige kompetansen til å utføre de oppgaver de er tillagt.

Tilsynets undersøkelser viser at barneverntjenesten i Stavanger kommune har en oversiktlig og tydelig organisering. Lederstrukturen og fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet er klar og godt kjent i virksomheten. Organiseringen er skriftlig beskrevet og praksis viser samsvar. Virksomheten har utarbeidet og tatt i bruk Forbedringsorientert internrevisjon, som skal brukes i internkontroll for å sikre lovpålagte oppgaver og virksomhetens faglige og etiske standard.

Det er god kompetanse i omsorgsavdelingen med en stabil personalgruppe. Saksbehandlerne får fast og kompetent veiledning. Det er god oversikt over kompetansen hos de ansatte. Det foreligger også en godt fungerende opplæringsplan for nyansatte.

Stavanger kommune har organisert virksomheten som en bydekkende tjeneste som medfører spesialisering av oppfølging av barn i fosterhjem. Spesialiseringen og en stabil personalsituasjon bidrar til god kompetanse. Omsorgsavdelingen, som i hovedsak har ansvaret for barn plassert i kommunale fosterhjem, har et stort omfang av saker. Det er utarbeidet en detaljrik rutinehåndbok, utarbeidelse av faglige standard på ulike områder er påbegynt og det foreligger prosedyrer for overføring av saker mellom avdelinger. Omfanget av- og overføring av saker mellom avdelinger utgjør imidlertid en risiko for svikt og stiller store krav til styring og ledelse.

Tilsynet viser at det er mangler i dokumentasjonen på kommunens barnevernfaglige vurderinger i mange saker. Det er heller ikke utarbeidet tilstrekkelig rutiner for hva som skal dokumenteres i den enkelte sak. Tjenesten må i praksis bli bedre til å dokumentere arbeidet sitt og de vurderingene som ligger til grunn for beslutninger. Tilsynet finner også mangler i saksbehandlingen. Det er imidlertid ikke meldt avvik om brudd på lovkrav eller kvalitet i tjenesten det siste året. Dette er forhold som ikke er fanget opp og som viser at forbedringsarbeidet ikke fungerer godt nok.

7. Regelverk

  • FNs barnekonvensjon om barnets rettigheter av 20. november 1989
  • Lov om barneverntjenester av 17. juli 1992
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967
  •  Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005
  • Forskrift om fosterhjem av 18. desember 2003

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

1. Dokumenter i forbindelse med varslet tilsyn - brev fra kommunen av 09.09.2013

2. Organisering

3. Organisasjonskart over barneverntjenesten

4. Barnevernsjefens stab - oppgavefordeling

5. Delegasjon av myndighet

6. Intern ansvarsdeling i omsorgsavdelingen

7. Stillingsbeskrivelse
- Avdelingsleder
- Fagkonsulent

8. Liste over ansatte

9. Forbedringsorientert internrevisjon

10. Ny risikoanalyse

11. Prosedyre for håndtering av mulig svikt i tjenestekvalitet gyldig fra 11.09.2013 Prosedyre for registrering og behandling av avviksmeldinger - gyldig fra 11.09.2013

12. Fosterhjemsplan 2010 - 2012

13. Årsplan - 2013

14. Faglig standard - Utvelgelse av fosterhjem, gyldig fra 01.03.2013

15. Strategi for kompetanseutvikling 2013 - foreløpig program for nyansatte høsten 2013 - veiledning, team- og fagmøter høsten 2013

16. Notat fra barnevernleder til lederteam 12.10.2012- Oppfølging av strategi for barns og unges medvirkning

17. Tiltak som skal sikre brukermedvirkning - status pr. september 2013

18. Barn i fosterhjem - rutinehåndbok, utarbeidet i 2013

19. Notat fra barnevernleder til ledergruppa 30.05.2013 Erklæring om medvirkning

20. Det nye barnevernet – et forsknings- og utviklingsprosjekt

21. Rapport fra Rogaland Revisjon IKS - Overgangen fra barn til voksen, mai 2012

22. Møtestruktur

23. Faglig standard - Samvær mellom barn og biologisk familie, gyldig fra 01.03.2013

24. Evaluering av hjelpetiltak - fagtekst 3, gyldig fra 01.03.2013

25. Tiltaksplan for barn m. hjelpetiltak, gyldig fra 01.03.2013

26. Gjelder saker hvor fylkesnemnda har fattet vedtak iht § 4-12

27. Prosedyre - Plassering i fosterhjem, gyldig fra 01.06.2013 , Kriterier for forsterkning av fosterhjem, gyldig fra 15.04.2013, Rutiner ved fosterbarns feriereiser, gyldig fra 10.10.2012

28. Årsrapport 2012

29. Handlings og økonomiplan 2013 - 2016

30. Prosedyre - Ansvar, overføring og samarbeid mellom saksansvarlige avdelinger, gyldig fra 04.09.2013

31. Faglig strategiplan for videreutvikling av tjenesten

Annen dokumentasjon gjennomgått i forberedelsen av tilsynet:

  • Rapportering til Fylkesmannen pr. 30.06.2013
  • Søknad om stillinger og midler til kompetanse og samhandlingstiltak 2013
  • Saksfremlegg til kommunalstyre for levekår 22.02. og 05.08.2013

Dokumentasjon som ble gjennomgått under og etter tilsynet:

  • Mal og ett eksempel på veiledningskontrakt
  • Registrerte avvik (ingen reg. avvik)og mishagsytringer (16 registrerte) det siste året
  • Saksfremlegg til kommunalstyre for levekår 09.10 2012 om utviklingen i bruk av fosterhjem
  • Kvalitetsutvikling innen fagstabsområdet barn og unge: Responsen barnevernet 2013.
  • Avtale om oppfølging etter responsen – dialogen 2013
  • Tilleggsverifikasjon om veiledning til fosterforeldre i ni saker
  • Plan for kvalitetsrevisjon 2013
  • Prosedyre for søknad, gjennomføring og veiledning i fosterhjem
  • Oversikt over veiledere i bruk i barneverntjenesten (ikke oppdatert)

Gjennomgang av saksmapper som ble utført i forkant av tilsynsbesøket:

  • 15 utvalgte saksmapper der barnet er under omsorg og er plassert i kommunalt fosterhjem jf. bvl. § 4-12
  • 11 utvalgte saksmapper der barnet er frivillig plassert i kommunalt fosterhjem jf. bvl. § 4- 4, 5.ledd

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndighetene:

  • Varsel datert 09.08.2013
  • Oversendelse av dokumenter, brev av 09.09.2013
  • Liste over barn i fosterhjem, brev 14.10.2013
  • Program for tilsynet datert 21.10.2013
  • Bestilling av dokumentasjon, e-post av 22.10 og 06.11. 2013
  • Tilbakemelding fra Stavanger kommune, e-post av 07.11.2013 – kommentarer til halvårsrapportering vedrørende antall besøk i fosterhjem
  • Brev av 15.11.2013 fra Stavanger kommune - tilbakemelding fra kommunen på funn i enkeltsaker som tilsynet identifiserte etter sluttmøte 08.11.2013
  • Tilbakemelding til kommunen etter gjennomgang av funn i identifiserte saker, e-post av 19.11.2013

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet
Navn Funksjon / stilling Åpningsmøte Intervju Sluttmøte

Per Haarr

kommunalsjef

 

x

 

Mona Kopperstad

fagsjef

x

x

x

Gunnar Toresen

barnevernleder

x

x

x

Venke Corneliussen

avdelingsleder omsorgsavdelingen

x

x

x

Sidsel Kjørstad Vellende

fagkonsulent

x

x

x

Turid Frafjord

saksbehandler

x

x

x

Torill Vestad

saksbehandler

x

x

x

Siri Lene Mjåland Rørtvedt

saksbehandler

x

x

x

Inger Madsen

avdelingsleder fellestjenester

x

   

Sidsel Nøklebye

rådgiver stab

x

 

x

Tove Røisland Hernes

fagkonsulent

x

 

x

Anna Marie Teilgård

stab

x

 

x

Judit Karin Steinnes

fagkonsulent

x

   

Merete K. Brathetland

fagkonsulent

x

 

x

Randi Torstensen

avdelingsleder - mottak

x

 

x

Brit Elin Idsø

fellestjenesten

   

x

Solveig Fjermestad

fagkonsulent

   

x

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Brit Espeland Nedreaas rådgiver/barnevernpedagog, Trine Hove Bjørnsen seniorrådgiver/jurist og Gunn Nylend seniorrådgiver/barnevernpedagog.

 


Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet

2013-14 Oppfølging av barn i fosterhjem

Søk