Helsetilsynet

Fylkesmannen i Sogn og Fjordane

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet blei det konstatert avvik frå lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheita har vurdert dei tiltaka som er sette i verk som tilstrekkelege. Tilsynet er derfor avslutta.

 

Samandrag

1. Innleiing

2. Omtale av kommunen

3. Gjennomføring

4. Kva tilsynet omfatta

5. Funn

6. Vurdering av styringssystemet i kommunen

7. Regelverk

8. Dokumentunderlag

9. Deltakarar ved tilsynet

Samandrag

Rapporten gjer greie for avviket som blei avdekt på det reviderte området. Systemrevisjonen gjaldt følgjande område: om kommunen sikrar at søknader om økonomisk stønad frå personar som har forsytingsansvar for barn vert behandla i samsvar med lov- og forskriftskrav.

Tilsynet undersøkte om kommunen gjennom systematiske styringstiltak (internkontroll) sikrar at kartlegging og vurdering av søknadene frå denne gruppa blir gjort på ein forsvarleg måte. Ei forsvarleg kartlegging og vurdering av kvar enkelt søknad ut frå situasjonen på søknadstidspunktet vil gjera til at søkjaren mottar rett teneste til rett tid.

Fylkesmannen avdekte eitt avvik under systemrevisjonen i Flora kommune. Det blei ikkje gitt merknad.

Avvik: Flora kommune sikrar ikkje ei forsvarleg kartlegging og vurdering av søknadar frå personar med forsytingsansvar for barn.

Dato: 08.10.2012

Siv Bianca Kjosås
revisjonsleiar

Elisabeth Lund-Iversen
revisor

 

Rapporten er elektronisk godkjent og er utan signatur.


1. Innleiing

Rapporten er utarbeidd etter systemrevisjon i Flora kommune i perioden 07.05.2012 – (dato for endeleg rapport). Revisjonen er ein del av den planlagde tilsynsverksemda hjå Fylkesmannen i Sogn og Fjordane i 2012, og er del av eit landsomfattande tilsyn som er utført etter oppdrag frå Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen har heimel til å føre tilsyn med sosiale tenester i Nav etter lov om sosiale tenester i arbeids- og velferdsforvaltninga § 9.

Føremålet med systemrevisjonen er å vurdere om kommunen tek hand om ulike krav i lovgjevinga gjennom internkontroll. Revisjonen omfatta å undersøke:

  • kva tiltak kommunen har for å avdekke, rette opp og førebygge brot på lovgivinga innanfor dei tema tilsynet omfattar
  • om tiltaka blir følgde opp i praksis og om nødvendig korrigerte
  • om tiltaka er gode nok for å sikre at lovgivinga blir følgd

Ein systemrevisjon blir gjennomført ved å granske dokument, ved intervju og andre undersøkingar.

Rapporten gjer greie for avviket som blei avdekt under revisjonen og gir ikkje ei fullstendig tilstandsvurdering av det arbeidet kommunen har gjort innanfor området som tilsynet omfatta.

  • Avvik dreier seg om at krav som er gitt i eller i medhald av lov eller forskrift, ikkje er oppfylte.
  • Merknad er forhold som ikkje er i strid med krav som er gitt i eller i medhald av lov eller forskrift, men der tilsynsorganet finn grunn til å peike på potensiale for betring.

2. Omtale av kommunen

Flora kommune har per 01.01.2012 11.654 innbyggjarar. Flora er Robek-kommune. Kommunen har tre kommunalsjefar med ansvar for ulike tenesteområde og økonomi. Nav-kontoret ligg under eining for helse, omsorg, barn- og unge og NAV, som har eigen kommunalsjef. Kommunalsjefen for eininga er ny på dette området, og tok til i stillinga i august i år.

Følgjande kommunale tenester ligg etter samarbeidsavtale datert 16.02.2010 til Nav-kontoret utover minimumsløysinga:

  • Særlege tiltak for rusmiddelavhengige
  • Bustad for vanskelegstilte – husbanken
  • Støttekontakt
  • Intergreringslova
  • Samarbeid med brukargruppa innan rus/psykiatri (ettervern)

Nav-kontoret har totalt 23 tilsette. I alt 17 tilsette har behandling av økonomisk stønad som del av sine arbeidsoppgåver. Dette omfattar både kommunalt og statleg tilsette.

Nav-kontoret er organisert i brukarsenter og oppfølging. På tvers av desse to «avdelingane» er det sett saman team som skal ha fokus på spesielle persongrupper. Eitt team for ungdom, eitt for innvandrarar og eitt for rusavhengige.

Teammandatet er å sjå tiltak og utfordringar, som gjeld spesielt for desse persongruppene. Intensjonen er at tema skal betre Nav-kontorets arbeid med desse persongruppene. Det er og etablert eit marknadsteam som ser på arbeid ut mot arbeidsgjevarane, arbeidsgjevar- kontakt og arbeidsmarknadens rekrutteringsbehov. I tillegg er det oppretta ei forvaltningsgruppe som vurderer og tek stilling til alle saker der det skal gjerast vedtak, også søknad om økonomisk stønad. Forvaltningsteamet er per i dag er på fem personar.

Brukarar som treng oppfølging over tid skal i utgangspunktet ha ein fast kontaktperson i Nav- kontoret, og er tilknytt oppfølgingsavdelinga.

Ved utgangen av juni 2012 er det gjort til saman 190 vedtak etter søknad om økonomisk stønad frå personar med forsytingsansvar for barn.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfatta følgjande aktivitetar:

Revisjonsvarsel: sendt ut 07.05.2012.

Dokumentgrunnlag frå kommunen: mottatt 04.07.2012. Oversyn over dokument som kommunen har sendt over i samband med tilsynet og dokumentasjon som blei gjennomgått under revisjonsbesøket, er gitt i rapporten punkt 8.

Opningsmøte: 29.08.2012.

Intervju: Åtte personar blei intervjua.

Sluttmøte: 29.08.2012.

4. Kva tilsynet omfatta

Føremålet med tilsynet er å undersøke om kommunen gjennom styringstiltak sikrar at behandling av søknad om økonomisk stønad frå personar som har forsytingsansvar for barn vert gjort i samsvar med lov- og forskriftskrav. Det er sentralt at kommunen sikrar at situasjonen til søkaren på søknadstidspunktet blir forsvarleg kartlagt og vurdert og at det blir gjort individuelle vurderingar av kvar søknad.

Med økonomisk stønad meiner vi stønad til livsopphald, jf lov om sosiale tenester i NAV § 18 og stønad i særlege tilfelle, jf. lov om sosiale tenester i Nav § 19.

Personar som har forsytingsansvar for barn er i denne samanhengen definert slik: personar som har forsytingsansvar etter lov om barn og foreldre, og som har barna buande hjå seg fast eller som har samvær med dei.

Behandling av søknad er definert som prosessen frå og med det ligg føre ein søknad og fram til det skal takast avgjerd om det er grunnlag for å yte økonomisk stønad og storleiken på stønaden blir vurdert. Behandling av søknad omfattar kartlegginga av situasjonen til søkaren på søknadstidspunktet og vurderinga som blir lagt til grunn for avgjerd.

5. Funn

Avvik:

 Flora kommune sikrar ikkje ei forsvarleg kartlegging og vurdering av søknadar frå personar med forsytingsansvar for barn.

Avvik frå følgjande krav frå styresmaktene: lov om sosiale tenester i Nav §§ 5, § 18 og 19, jf forvaltningslova § 17 og internkontrollforskrifta § 4 andre ledd bokstav a, c, g og h.

Avviket byggjer på følgjande:

  • Intervjua avdekte at det er uklart for tilsette kven som har ansvaret for å gjennomføra kartlegging av situasjonen til søkjar på søknadstidspunktet. Det er ikkje etablert ei felles forståing av oppgåve/ansvarsfordelinga mellom brukarsenteret (mottaket), kontaktpersonen til brukaren og sakshandsamar i forvaltningsgruppa. Vidare er det ikkje klart for tilsette kven som skal kvalitetssikre kartlegginga, og kva som skal kartleggast er ikkje omtalt i «rutine for handsaming av søknader om økonomisk sosialhjelp» eller i dokumentet «fordeling av arbeidsoppgåver».
  • Kommunen har nyleg utarbeida og godkjent «kartleggingsskjema – økonomisk sosialhjelp», men skjemaet er ikkje tatt i bruk. Intervjua avdekte at det ikkje er sikra felles oppfatning av kven som har ansvaret for å innhente informasjon og fylle ut skjemaet, og om det skal brukast av alle i kontoret som gjennomfører kartlegging.
  • Mappegjennomgangen viste at det ikkje er dokumentert at det er gjort ei kartlegging og vurdering av barns behov, eller at det blir innhenta informasjon som belyser livssituasjonen til søkjar, utover økonomiske tilhøve (inntekts- og utgiftsopplysningar). Det er i sakene ikkje dokumentert at det blir innhenta opplysningar om sosiale og helsemessige tilhøve, spesielle utgifter til barn/samvær med barn. Dette gjeld både førstegongssøknader og andre søknader.
  • Intervjua avdekte at det i stor grad er opp til søkjar å legge fram behov for/be om stønad til utgifter til barn, og at kommunen ikkje aktivt etterspør informasjon om barns situasjon.
  • Mappegjennomgangen viste at det i mange av vedtaka er uklart om stønaden er vurdert og gitt med heimel § 18 eller § 19.
  • Mappegjennomgangen avdekte at vurderinga av stønadsbehov og storleiken på stønaden i hovudsak knyter seg til om søkjar har disponibel inntekt som ligg over eller under statleg rettleiande sats. Statleg rettleiande sats blir gjennomgåande brukt ved utmåling av stønaden. Det er i fleire saker ikkje dokumentert at det er gjennomført ei individuell vurdering av om dette sikrar forsvarleg livsopphald for familien.
  • Under intervjua kom det fram at lovtolking og enkeltsaker blir drøfta i fagmøte og i vedtaksmøte. Det blir ikkje skrive referat frå møta. Mappegjennomgangen viste at vurderingar i liten eller ingen grad går fram av vedtak eller saksdokumenta elles.
  • Under intervjua kom det fram at kommunen ikkje har eit avvikssystem for kommunen i Nav, som er kjent for dei tilsette. Dokumentgrunnlaget inneheld eit avviksskjema og ei rutine for avvikshandtering, som sist er revidert i mai 2007, men under intervjua kom det fram at det ikkje blir nytta i praksis. Det er ikkje etablert andre system som sikrar systematisk avvikshandtering. Avvik blir ikkje meldt skriftleg. Melding av avvik er ikkje eit tema i Nav-kontoret, og det er ikkje etablert ei felles forståing for kva som er eit avvik på området.
  • Fleire rutinar og skjema er ikkje datert, det framgår ikkje kven som har godkjent rutinar/skjema, eller når og av kven den/det skal reviderast. Av rutine for avvikshandtering går det fram at alle rutinar skal evaluerast i eit eige møte i mai og november kvart år. Under intervjua kjem det fram at rutinar ikkje blir evaluert og korrigert jamleg i tråd med nemnde rutine.

Kommentar:

Det følgjer av lov om sosiale tenester i Nav (stl) § 41 at forvaltningslova (fvl) gjeld med dei særreglar som går fram av lova.

Avgjerder etter stl §§ 18 og 19 er enkeltvedtak, slik at saksbehandlingsreglane i fvl kapittel IV og V gjeld. Forvaltningslova § 17 lovfestar eit grunnleggande forvaltningsrettsleg prinsipp om at ei sak skal vera forsvarleg opplyst («så godt opplyst som mulig») før det blir tatt avgjerd. Kommunen har eit sjølvstendig ansvar for aktivt å syte for tilstrekkeleg saksopplysning.

Føresegna i fvl § 17 inneber at alle relevante forhold skal klarleggast før kommunen tek stilling til ein søknad.

Når søkaren har barn eller samvær med barn har kommunen særskilt ansvar for å innhente opplysningar knytt til barn, jf føremålet i stl § 1. Døme: spesielle utgifter til barn, barns sosiale- og helsemessige forhold, deltaking på fritidsaktivitet, utgifter til utstyr, samværsutgifter, bustad og butilhøve, innbu og liknande.

Kartlegging av faktisk situasjon, gjennom innhenting av opplysningar/informasjon, hjå søkjar, må avgrensast mot retten som Nav-kontoret har til å krevje at søkaren dokumenterer opplysningar og informasjon i den utstrekning det er relevant og rimeleg i den enkelte sak.

Kor omfattande kartlegging som er nødvendig og kva type informasjon som skal innhentast for at saka skal vere forsvarleg opplyst, må vurderast konkret, og vil variere frå søknad til søknad. Kommunen må også syte for å dokumentere opplysningar som blir innhenta, t.d. gjennom journalnotat frå møte/brukarsamtale, jf forvaltningslova § 11d.

Etter at kommunen har sikra at det ligg føre tilstrekkelige opplysningar til søknaden, skal den avgjerast etter ein konkret individuell vurdering, jf stl §§ 18 og 19. Kravet til konkret individuell vurdering inneber at kommunen, i kvar enkelt sak, skal ta stilling til av kva som skal leggast til grunn som inntekter for denne søkaren, kva utgifter som er nødvendig til livsopphald for denne søkaren/familien, om denne søkaren er i ein spesiell livssituasjon som omtalt i § 19, og storleiken på stønaden (utmålinga).

6. Vurdering av styringssystemet i kommunen

Tilsynet avdekte at kommunen ikkje har etablert eit styringssystem som fungerer på tilsynsområdet.

Eksisterande styringstiltak er mangelfulle og har ikkje vore tilstrekkelege til å fange opp at det skjer svikt i saksbehandlinga når det gjeld kartlegging og vurdering av søknader frå personar med forsytingsansvar for barn.

Under intervjua kom det fram at fordeling av ansvar og oppgåver er uklart, og dette er særleg tydeleg i kartleggingsfasen av søknader om økonomisk stønad. Nav-kontoret er inndelt mange ulike grupper og funksjonar, og tilsynet avdekte at det ikkje er ei felles forståing kven som gjer kva av brukarsenteret (mottaket), kontaktpersonen til brukaren og sakshandsamar i forvaltningsgruppa, knytt til kartlegging.

Grunnlagsdokumentasjonen, intervjua og mappegjennomgangen viser at det er vilkårleg om søknad om økonomisk stønad frå personar med forsytingsansvar for barn blir forsvarleg opplyst.

Avviksskjema og rutine for avvikshandtering er ikkje revidert sidan 2007, og er ikkje gjort kjent eller tatt i bruk i Nav-kontoret. Tilsynet avdekte at kommunen på tilsynsområdet ikkje har eit fungerande system for skriftleg melding og oppfølging av avvik. Det er ikkje kultur for å melde frå om svikt og manglar i saksbehandlinga. Kommunen har ikkje sytt for at Nav- kontoret har felles forståing av kva som er eit avvik og for korleis melding av avvik og oppfølging av avvik skal brukast for å oppnå kvalitetsbetring i tenesta og til å førebygge og hindre brot på regelverket.

Kommunen sikrar ikkje at det skjer jamleg gjennomgang av gjeldande rutinar og styringstiltak for å vurdere om dei verkar etter intensjonen, er kjent og blir brukt, samt fangar opp om det er trong for endringar i form av endring eller utarbeiding av nye rutinar, eller for å sette i verk andre korrigerande tiltak med sikte på å avdekke, rette opp og førebygge svikt i tenesta.

Leiinga i kommunen har eit overordna ansvar for å ta initiativ til gjennomgang av internkontrollsystemet, jf internkontrollforskrifta § 4 andre ledd bokstav g og h.

7. Regelverk

  • LOV 2009-12-18 nr.131: Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
  • LOV 1967-02-10: Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker med forskrift til forvaltningsloven
  • FOR-2010-11-19-1463: Forskrift om internkontroll i arbeids- og velferdsforvaltningen
  • Hovedrundskriv nr 35 av 22.06.2012: lov om sosiale tjenester i Nav – Arbeids- og velferdsdirektoratet
  • Rundskriv A-2/2011 av 20.12.2011: Statlige veiledende retningslinjer for utmåling av økonomisk stønad til livsopphold

8. Dokumentunderlag

Dokumentasjon frå kommunen knytt til den daglege drifta og andre viktige forhold som blei sendt over då revisjonen blei førebudd:

  • Årsrapport 2011 for Flora kommune
  • Avtale om drift og forvaltning av eigedom mellom Nav Sogn og Fjordane og Flora kommune
  • Samarbeidsavtale mellom Flora kommune og Nav Sogn og Fjordane
  • Organisasjonskart administrasjon og politisk styring
  • Møte- og delegeringsreglement for Flora kommune frå februar 2012
  • Avviksskjema
  • Prosedyre ved avvik datert 01.12.2006 – revidert mai 2007
  • Organisering av mottak frå 12.03.2012
  • Turnus for bakvakt i mottaket 2012
  • Fordeling av arbeidsoppgåver – sist oppdatert 20.04.2012
  • Søknadsskjema for økonomisk stønad (internett)
  • Rutine: «Handsaming av søknader om økonomisk sosialhjelp»
  • Rutine: «Søknad om nødhjelp»
  • Skjema: «Dokumentasjon i forbindelse med søknad om sosialhjelp»
  • Kartleggingsskjema – økonomisk sosialhjelp
  • Oversikt over tilsette som arbeider med økonomisk stønad
  • Notat om møtestruktur (ettersend på e-post)

Dokumentasjon som blei gjennomgått/utdelt under revisjonsbesøket:

  • 20 søknader om økonomisk stønad frå personar med forsytingsansvar for barn
  • skjematisk framstilling av oppgåvedeling og liste som viser oppgåver for brukarsenter og oppfølgingsteam
  • Kompetanseplan hausten 2012 – Nav Flora
  • Lokal beredskapsplan for Nav Flora

Korrespondanse mellom kommunen og Fylkesmannen:

  • Revisjonsvarsel blei sendt 07.05.2012
  • Dokumentasjon frå kommunen motteke 04.07.2012
  • Program for tilsynet sendt med EDU 16.08.2012
  • Førebels rapport sendt med EDU 18.09.2012
  • Tilbakemelding på førebels rapport 02.10.2012
  • Endeleg rapport sendt med EDU 08.10.2012

9. Deltakarar ved tilsynet

Tabellen under gir eit oversyn over deltakarane på opningsmøte og sluttmøte, og over kva personar som blei intervjua.

Deltakere ved tilsynet

Namn

Funksjon / stilling

Opningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Norunn Stavø

kommunalsjef

x

x

x

Unni Furnes

tenesteleiar/Nav-leiar

x

x

x

Gunn Helen Hansen

konsulent

x

x

x

Kari Orheim

rådgjevar

x

x

x

Wenche B. Nilsen

rådgjevar

x

x

Grete H. Solheim

rådgjevar

x

x

x

Rita J. Ryland

rådgjevar

x

x

x

Reidun Vie

rådgjevar

x

x

x

Ina T. Trengereid

rådgjevar

x

Siv Solheim

førstekonsulent

x

Bente Vedvik

rådgjevar

x

Trude Gulbranson

omsorgsfagleg rådgjevar

x

Venke Olafsson

rådgjevar

x

Frå Fylkesmannen deltok:
rådgjevar Elisabeth Lund-Iversen
rådgjevar Kari Vold Olsen
rådgjevar Siv Bianca Kjosås (revisjonsleiar)
I tillegg deltok seniorrådgjevar i Statens helsetilsyn, Sverre Nesheim, som observatør under tilsynet.