Helsetilsynet

Samandrag

Rapporten gjer greie for avvika som blei avdekte innanfor dei reviderte områda. Systemrevisjonen gjaldt følgjande område innanfor barnevernstenesta: «Arbeidet til kommunen med undersøkingar og evaluering av hjelpetiltak til heimebuande barn».

Tilsynet såg på følgjande undertema:

  • at det blir gjennomført ei tilstrekkeleg undersøking
  • barnet sin rett til medverknad i undersøkingsfasen
  • at det blir gjort ei forsvarleg vurdering før det blir konkludert i undersøkinga
  • at det blir gjennomført ei tilstrekkeleg evaluering
  • barnet sin rett til medverknad ved evaluering av hjelpetiltak
  • at det blir gjort ei forsvarleg vurdering før evalueringa blir avslutta

Fylkesmannen avdekte tre avvik under systemrevisjonen i Naustdal kommune.

Avvik 1:

Naustdal kommune sikrar ikkje at undersøking blir gjennomført i samsvar med regelverket.

Avvik 2:

Naustdal kommune sikrar ikkje at evaluering av hjelpetiltak til heimebuande barn blir gjennomført i samsvar med regelverket.

Avvik 3:

Naustdal kommune sikrar ikkje barns rett til medverknad i undersøkings- og evalueringsfasen i samsvar med regelverket.

Siv Bianca Kjosås
revisjonsleiar

Line P. Døsen
revisor

 

 

1. Innleiing

Rapporten er utarbeidd etter systemrevisjon i Naustdal kommune i perioden 03.01.2012 - 12.04.2013. Revisjonen går inn som ein del av den planlagde tilsyns-verksemda hjå Fylkesmannen dette året, og er ein del av eit landsomfattande tilsyn, gjennomført etter oppdrag frå Helsetilsynet.

Fylkesmannen har heimel til å føre tilsyn med barnevernstenesta etter lov om barneverntenester § 2-3 fjerde ledd bokstav a.

Føremålet med systemrevisjonen er å vurdere om kommunen handterer krava i lovgjevinga gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfatta å undersøke:

  • kva tiltak kommunen har for å avdekke, rette opp og førebygge brot på lovgjevinga innanfor dei tema som tilsynet omfattar
  • om tiltaka blir følgde opp i praksis og korrigerte dersom dette er nødvendig
  • om tiltaka er gode nok for å sikre at lovgjevinga blir følgd

Ein systemrevisjon blir gjennomført ved å granske dokument, ved intervju og andre undersøkingar.

Rapporten gjer greie for avvik som er avdekte under revisjonen, og gir difor ikkje ei fullstendig tilstandsvurdering av det arbeidet kommunen har gjort innanfor dei områda som tilsynet omfatta.

  • Avvik dreier seg om at krav som er gitt i eller i medhald av lov eller forskrift, ikkje er oppfylte.
  • Merknad er forhold som ikkje er i strid med krav fastsett i eller i medhald av lov eller forskrift, men der tilsynsorganet finn grunn til å peike på potensiale for betring.

2. Omtale av verksemda - spesielle forhold

Naustdal kommune har per 01.01.2012 om lag 2.700 innbyggjarar. Barnevernstenesta inngår i NAV-kontoret, og Naustdal er ein av to kommunar i fylket som har ei slik organisering. Kommunen fekk styrkingsmidlar til ei 20 % stilling i februar 2011.

I følgje årsrapport for 2010 har kommunen to omsorgsovertakingar og 72 barn med hjelpetiltak.

Det går her fram at: «barnevernet tek tak i og undersøkjer alle meldingar på ein grundig måte, og så effektivt som mogeleg. Barnevernstenesta er opptatt av å halde fristar og dokumentere arbeidet som er gjort. Kommunen har mange barn/familiar med hjelpetiltak og det er forholdsvis låg terskel for å få hjelpetiltak. Barneverntenesta har eit godt føre- byggjande arbeid, og kjem tidleg inn. Dette kan hindra tyngre saker med eldre barn…»

Barnevernstenesta har to 100 % stillingar, inkludert fagleiar. Sakshandsamarane har utdanningsbakgrunn som barnevernspedagog og sosionom. Begge tilsette har relevant etter- og vidareutdanning.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfatta følgjande aktivitetar:

Revisjonsvarsel blei sendt ut 03.01.2012. Oversikt over dokument som kommunen har sendt over i samband med tilsynet, er gitt i punkt sju.

Opningsmøte blei halde 28.02.2012.

Intervju Fem personar blei intervjua.

Sluttmøte blei halde 01.03.2012.

4. Kva tilsynet omfatta

Føremålet med tilsynet er å undersøke om kommunen gjennom styringstiltak sikrar at undersøkingar og evalueringar av hjelpetiltak til barn som bur heime, blir utført på ein slik måte at barn og unge får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid.

I dette arbeidet er det sentralt at kommunen sørgjer for at barnet får informasjon og høve til å medverke/uttale seg før undersøkinga eller evalueringa blir avslutta.

Tilsynet omfatta to tema:

  • Undersøkingar etter bvl § 4-3 - der kommunen sørgjer for at det blir gjennomført ei tilstrekkeleg undersøking, barnet sin rett til medverknad i undersøkinga og at det blir gjort ei forsvarleg totalvurdering før barnevernstenesta konkluderer i undersøkinga.
  • Evaluering av hjelpetiltak for heimebuande barn etter bvl § 4-5 - der kommunen sørgjer for at det blir gjennomført ei tilstrekkeleg evaluering, barnet sin rett til medverknad i evalueringa og at det blir gjort ei forsvarleg totalvurdering av hjelpetiltaket før evalueringa blir avslutta.

Definisjonar og avgrensingar:

  • Undersøkingsfasen er perioden frå barnevernet har teke avgjerd om å starte undersøking i nye saker, og fram til saka anten blir lagt bort, sendt til fylkesnemnda, eller til det er fatta vedtak.
  • Evaluering inneber at hjelpetiltak blir vurdert og at mål, tiltak og/eller tidsperspektivet for tiltaket blir justert når det er nødvendig.
  • Heimebuandebarn er barn under 18 år som bur i biologisk familie, adoptivfamilie, eller er plassert hjå andre, utan medverknad frå barnevernet, på det tidspunktet då vedtak om hjelpetiltak blei fatta og når evalueringa skal gjennomførast.

5. Funn

Avvik 1:

  • Naustdal kommune sikrar ikkje at undersøking blir gjennomført i samsvar med regelverket.

Avvik frå følgjande krav: barnevernlova § 4-3 og 6-1, jf forvaltningslova § 11d, § 17 og internkontrollforskrifta § 4.

Avviket byggjer på følgjande observasjonar:

  • Kommunen har skriftleg rutine for arbeidet med undersøkingar, jf «rutinebeskrivelse for undersøkelse etter lov om barneverntjenester», men intervjua og mappegjennomgangen avdekte at rutinen ikkje er tilstrekkeleg kjent/tatt i bruk.
  • Mappegjennomgangen viste at det ikkje er dokumentert ei vurdering av kva opplysningar som er nødvendig og relevant å innhente i kvar enkelt sak.
  • Fristskjema og mappegjennomgangen viste at kommunen gjennomgåande brukar kort tid på å gjennomføre undersøking. Dette gjeld særleg for saker der undersøking starta etter ein «søknad» om hjelpetiltak. I 7 av 20 saker er undersøking gjort på ein dag.
  • Heimebesøk/observasjon er ikkje gjennomført i nokon av dei 20 undersøkingssakene som blei gjennomgått av Fylkesmannen under tilsynet. Kommunen har ikkje dokumentert at det er gjort ei vurdering av behovet for heimebesøk.
  • Mappegjennomgangen viste at barnevernsfaglege vurderingar er lite dokumentert, sjølv om det er utarbeida sluttdokument (undersøkingsrapport) i alle saker, og at det i intervjua blir understreka at all relevant informasjon blir skrifteggjort i journalnotat e.l. Det er ikkje alltid mogleg å spore kva faglege vurderingar som ligg til grunn for konklusjonen i undersøkinga. Særleg gjeld dette for saker der undersøkinga starta etter ein «søknad» om hjelpetiltak.

Kommentar:

Kor omfattande ei undersøking skal gjerast vil vera avhengig av ei konkret heilskaps- vurdering, basert på innhaldet og alvoret i meldinga og anna informasjon som ligg føre i saka. Det er eit grunnleggande krav at saka skal vera forsvarleg opplyst på avgjerdstidspunktet.

Prinsippet om at undersøkinga skal vera minst mogleg inngripande for foreldra og barnet, og skje innanfor fristane i barnevernlova § 6-9, er ikkje meint å hindra at det blir planlagt og gjennomført ei tilstrekkeleg undersøking.

Avvik 2:

  • Naustdal kommune sikrar ikkje at evaluering av hjelpetiltak til heimebuande barn blir gjennomført i samsvar med regelverket.

Avvik frå følgjande krav: barnevernlova §§ 4-5, 6-1 jf forvaltningslova § 11d, § 17 og internkontrollforskrifta § 4.

Avviket byggjer på følgjande observasjonar:

  • I dei 17 sakene med hjelpetiltak som Fylkesmannen såg på under tilsynet har tiltaksplanen gjennomgåande generelle hovud- og delmål, som gjer det vanskeleg å ta stilling til effekten av hjelpetiltaket. Korleis hovud- og delmål skal nåast er ikkje konkretisert i tiltaksplanen.
  • Mappegjennomgangen viste at tiltaksplanen i 13 av 17 saker har ei varigheit/evalueringsintervall på eitt år. Dette er også oppgitt som hovudregel i rutineskildringa «hjelpetiltak etter lov om barneverntenester» og «tiltaksplan». I rutinen går det fram at hyppigare evaluering kan skje, dersom dette er «hensiktsmessig» eller «ved behov». Det er ikkje etablert ei felles forståing for når dette er aktuelt. Hyppigare dokumentert oppfølging og evaluering er gjennomført i 4 av 17 saker.
  • Mappegjennomgangen avdekte at hjelpetiltak blir vidareført utan at det, i samsvar med gjeldande prosedyre, er dokumentert at det er gjort evaluering i løpet av året som gjekk.
  • Det er i få saker dokumentert at foreldre og/eller barn i samsvar med kommunens eigne rutinar har vore involvert i evalueringa av hjelpetiltaket, og fått høve til å uttale seg om korleis dei opplever at tiltaket fungerer.
  • Kommunen har ikkje skriftlege rutinar eller etablert felles forståing for innhenting av opplysningar i evalueringsfasen eller for kva vurderingar som er nødvendige og tiltrekkelege i evaluering av hjelpetiltak.
  • Kommunen innhentar ikkje alltid informasjon om korleis hjelpetiltaket fungerer frå oppdragstakarar (t.d. støttekontakt, besøksheim) og relevante samarbeidspartnarar i evalueringsfasen.

Kommentar:

Tiltaksplanen skal vera skriftleg, tidsavgrensa og innehalda oversikt over kva tiltak som skal settast i verk, ha klare mål/delmål og vise korleis måla skal nåast. Tiltaksplanen er eit verktøy som barnevernstenesta skal bruke aktivt for å sikre at oppfølginga av barnet og familien er planlagt og skjer regelmessig.

Tiltaket skal jamleg evaluerast for å sikre at hjelpetiltaket fungerer slik det er tenkt, for å avdekke om det er trong for å endre tiltaket, om det er nødvendig med nye tiltak eller om tiltaket kan avsluttast.

Spørsmålet om kor ofte tiltaket skal evaluerast må avgjerast etter ei individuell vurdering i kvar enkelt sak. Ei årleg evaluering er for sjeldan, med mindre det er tale om hjelpetiltak der det er vanskeleg å måle endringar på kort sikt. Vurderinga av og grunngjevinga for kor ofte hjelpetiltaket skal evaluerast skal dokumenterast i saka.

Det er ein føresetnad at barnevernstenesta gjer ei totalvurdering av situasjonen til barnet og omsorgsevna til foreldra på evalueringstidspunktet, sett opp mot situasjonen slik den var på vedtakstidspunktet, jf undersøkingsrapporten.

Evalueringa skal vera systematisk; opplysningar som er innhenta frå barn, foreldre, og personar/instansar som er involvert i tiltaket skal vurderast samla. Barnevernsfaglege vurderingar som er gjort i evalueringsfasen skal dokumenterast i saka.

Avvik 3:

  • Naustdal kommune sikrar ikkje barns rett til medverknad i undersøkings- og evalueringsfasen i samsvar med regelverket.

Avvik frå følgjande krav: barnevernlova § 6-3, jf § 4-3, 4-5, forvaltningslova § 11d, § 17, jf barnevernlova § 6-1 og internkontrollforskrifta § 4.

Avviket byggjer på følgjande observasjonar:

  • Kommunen manglar rutinar/felles praksis for gjennomføring av samtale med barn.
  • Intervjua avdekte at kommunen ikkje har ei felles forståing for når barnevernet kan/skal snakke med barnet aleine.
  • Mappegjennomgangen viste at det ikkje er dokumentert at barn får (tilpassa) informasjon om retten til å bli høyrt/uttale seg om forhold som angår han/henne i undersøkings- og evalueringsfasen.
  • Totalt gjekk vi gjennom 20 undersøkingssaker: I undersøkingsfasen er det gjennomført samtale med to av sju barn over sju år.
  • Heimebesøk/observasjon er ikkje gjennomført i nokon av dei 20 undersøkingssakene som blei gjennomgått under tilsynet.
  • I evalueringsfasen er det dokumentert gjennomført samtale med få barn over sju år. I dei sakene der det ikkje er snakka med barna, er det ikkje gjort greie for kvifor samtale/r ikkje er gjennomførte. Det er ikkje dokumentert at det er gjort ei vurdering av om det skal gjennomførast samtale med eller observasjon av barn under sju år. Punkt fire om medverknad i rutinen «undersøkelse etter lov om barneverntjenester», og rutinen «brukermedvirkning» blir ikkje gjennomført i praksis.

Kommentar:

Bvl § 6-3 regulerer rettane til barnet under sakshandsaminga, og er ein generell regel som gjeld både i undersøkings- og evalueringsfasen.

Barn er i lita grad i stand til å i vareta eigne interesser i saka, og det er derfor viktig at kommunen gjennomfører både undersøking og evaluering på ein slik måte at rettstryggleiken til barnet blir sikra. Kommunen må sørgje for at alle barn som er fylt sju år får informasjon og moglegheit til å kome med innspel og synspunkt i undersøkings- og evalueringsfasen.

Rett til å kome med innspel er ikkje det same som at det skal leggast avgjerande vekt på synspunkta, men det skal vera med som eit moment i heilskapsvurderinga. Om det i enkeltsaker ikkje blir rekna som føremålstenleg å snakke med barn som er sju år, skal vurderinga knytt til dette dokumenterast i saka.

Kommunen må også ta stilling til om det skal gjennomførast samtale med, eventuelt observasjon av barn som ikkje er fylt sju år.

Observasjonar omstyring – fellesforavvik 1, 2 og 3:

  • Dokumentasjonen avdekka at kommunen ikkje har eit system for å sikre at rutinar/prosedyrar blir sett i verk og jamleg evaluert for å kontrollere om rutinar/prosedyrar verkar eller om det er behov for endringar. I intervjua kom det fram at gjennomgang av rutinar skjer ved lovendringar. Det går ikkje fram kven som har utarbeida rutinane. Alle rutinar er utan dato, og tidspunkt for gjennomgang/revisjon er ikkje fastsett.
  • Kommunen har ikkje gjennomført ROS-analyse eller anna kartlegging i forhold til om det er fare for svikt i gjennomføring av undersøking eller i evaluering av hjelpetiltak.
  • Under intervjua kom det fram at kommuneleiinga ikkje etterspør avvik frå barnevernet, trass i at det ikkje er meldt avvik frå tenesteområdet på fleire år.

6. Regelverk

  • FN sin barnekonvensjon (barnekonvensjonen)
  • Lov om barneverntenester (barnevernslova)
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningslova)
  • Forskrift om internkontroll for oppgåvene til kommunen etter barnevernlova (internkontrollforskrifta)

7. Dokumentunderlag

Dokumentasjon frå kommunen knytt til den daglege drifta og andre viktige forhold som blei send over då revisjonen blei førebudd:

  • Oversendingsbrev
  • Organisasjonskart for Naustdal kommune
  • Organisasjonskart for Nav-seksjonen
  • Oversikt over tilsette i barnevernstenesta
  • Opplysningar om møtestruktur
  • Stillingsinstruks for seksjonsleiar
  • Delegasjonsreglement – generelt
  • Delegasjonsreglement – administrativt
  • Delegasjonsreglement – avgjerdrett i budsjettsaker
  • Delegasjon av tilvisingsmynde
  • Årsrapport for 2010 – sosiale tenester i Nav Naustdal
  • Barnevern – internkontroll
  • Avviksskjema for barneverntenesta i Naustdal
  • Skjema for ris og ros for barneverntenesta i Naustdal
  • Evalueringsskjema for foreldreveiledningsgruppe
  • Kompetanseplan for Nav Naustdal 2012
  • Rutine: mottak og gjennomgang av meldingar
  • Rutine: gjennomføring av undersøking (oppdatert versjon motteke 01.02.2012)
  • Samtykkeskjema: innhenting av opplysningar i undersøking
  • Mal for undersøkingsrapport (Kvello)
  • Rettleiar for bruk av undersøkingsrapport (Kvello)
  • Mal for utredning av barn og unge (Kvello)
  • Rutine: hjelpetiltak
  • Samtykkeskjema: iverksetting av tilsyn i hjemmet
  • Rutine: tiltaksplan
  • Mal for tiltaksplan – hjelpetiltak (Kvello)
  • Mal for evaluering av tiltak (Kvello)
  • Mal for tiltaksplan – barn under omsorg
  • Rutine: brukermedvirkning
  • Liste med oversikt over hjelpetiltak

Dokumentasjon som blei gjennomgått/utlevert under revisjonsbesøket:

  • Ni undersøkingssaker som blei henlagt utan tiltak
  • 11 undersøkingssaker som førte til hjelpetiltak i heimen
  • 17 saker der det er sett i verk ulike hjelpetiltak i heimen
  • Mal: avgjerd om iverksetting av undersøking på grunnlag av melding
  • Mal: innkalling til fyrstegongssamtale i samband med melding
  • Skjema: Informasjon til foreldre ved undersøkelsessak

Korrespondanse mellom kommunen og Fylkesmannen:

  • Revisjonsvarsel sendt ut 03.01.2012
  • Dokumentasjon frå kommunen motteke 16.01.2012
  • Telefon om undersøkingssaker som skal gjennomgåast under tilsynet, jf notat frå samtale 24.01.2012
  • Program og oversikt over hjelpetiltak som skal gjennomgåast under tilsynet sendt ut elektronisk 16.02.2012
  • Diverse telefonsamtalar og e-postar
  • Førebels rapport sendt ut 10.04.2012
  • Møte etter førebels rapport 15.05.2012
  • Endeleg rapport sendt ut 12.04.2013

 

8. Deltakarar ved tilsynet

Tabellen under gir eit oversyn over deltakarane på opningsmøte og sluttmøte, og over kva personar som blei intervjua.

Deltakere ved tilsynet
NamnFunksjon / stillingOpningsmøteIntervjuSluttmøte

Vidar Nytun

barnevernsleiar

x

x

x

Monica Fauske Loen

barnevernskonsulent

x

x

x

Sigrid Nedkvitne

seksjonsleiar/Nav-leiar

x

x

 

Kjell Skaflestad

rådgjevar helse og sosial

 

x

x

Øyvind Bang-Olsen

rådmann

 

x

 

Frå Fylkesmannen deltok:
rådgjevar Line P. Døsen
rådgjevar Elisabeth Lund-Iversen
rådgjevar Siv Bianca Kjosås (revisjonsleiar)
rådgjevar Hanne S. Veum (observatør)