Helsetilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen har undersøkt om Skien kommune ved Nav Skien sørger for forsvarlig tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogrammet. Det vil si om kvalifiserings­programmet er tilgjengelig for potensielle deltakere, herunder om det eksisterer forsvarlige identifiseringsprosesser, om mulige deltakere informeres om retten til kvalifiseringsprogram, og om kommunen sikrer at kartleggings, vurderings- og beslutningsprosessene ved behandling av søknader er forsvarlige. Fylkesmannen har videre undersøkt om kommunen sikrer forsvarlig gjennomføring av kvalifiseringsprogram ved at tidsfrist for iverksetting overholdes, innholdet i, og omfanget av programmet er i samsvar med krav i lov og forskrift, og om det gis forsvarlig oppfølging.

Tilsynet ga grunnlag for å konstatere 2 avvik:

Avvik 1:

Skien kommune, NAV Skien sørger ikke for at det i alle saker blir foretatt nødvendig kartlegging, vurdering og beslutning.

Avvik 2:

Skien kommune, NAV Skien styrer ikke slik at kvalifiseringsprogrammet i alle saker blir gjennomført i samsvar med krav i lov og forskrift.

Inger Tveit Espeland
revisjonsleder

Mona Bjønnes
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved NAV Skien, Skien kommune, i perioden 07.02.2013 – 02.11.2013. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Lov om sosiale tjenester i NAV ( heretter STL) § 9 er lovgrunnlaget for Fylkesmannens plikt og rett til å føre tilsyn med om kommunen overholder sine plikter ved forvaltningen av KVP.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

NAV Skien har 118 ansatte (hvorav 57 er kommunalt ansatte). NAV leder er direkte underlagt rådmann, og er en del av rådmannens ledergruppe. Kontoret er organisert i 2 avdelinger, avdeling for Velferd og service, og avdeling for Arbeid og aktivitet. Avdeling for Velferd og service er igjen delt i 2 team, Serviceteam og Velferdsteam. I avdeling for Arbeid og aktivitet er det 4 team; Kortvarig bistandsteam, Langvarig bistandsteam, Markedsteam og Flyktningeteam. Teamene ledes av teamledere som også har personalansvar. Arbeidet med KVP er i all hovedsak lagt til Langvarig bistandsteam. I tillegg til de lovpålagte oppgavene, forvalter NAV bostøtte og startlån (fra 01.10.13).

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 07.02.2013. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 27.06.2013.

Åpningsmøte ble avholdt 04.09.2013.

Intervjuer

13 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Det ble ikke gjennomført befaring.

Sluttmøte ble avholdt 10.09.2013 .

4. Hva tilsynet omfattet

Tema for tilsynet var om kommunen sørger for at kvalifiseringsprogrammet blir tildelt og gjennomført i samsvar med krav i lov og forskrift. Under tilsynet undersøkte Fylkesmannen derfor om kvalifiseringsprogrammet er tilgjengelig for aktuelle deltakere, om kartleggingen av sakene er tilstrekkelig, og om vurderinger og vedtak som blir gjort er forsvarlige. Videre undersøkte vi om de som får innvilget deltakelse i kvalifiseringsprogrammet får program som tilfredsstiller lovens krav. Det vil si at programmet skal være individuelt tilpasset, helårig og på full tid, samt at programmet blir iverksatt innen fristen som framgår av loven. Vi undersøkte også kommunens oppfølging av den enkelte deltaker.

Formålet med tilsynet er i første rekke å styrke tjenesten og rettssikkerheten for brukerne. Under tilsynet undersøkte vi om det fantes rutiner på de områdene tilsynet omfattet. Vi sjekket også om disse er tilgjengelig og kjent for de ansatte. Tilsynsmyndigheten skal deretter vurdere om rutinene som eventuelt er utarbeidet, er i overensstemmelse med regelverket på området. Vi kontrollerte derfor hva som praktiseres på det aktuelle området, om dette er i overensstemmelse med interne rutiner, samt om regelverket og praksis er godt nok dokumentert i det materialet som ble framlagt.

Lovfestet plikt til å etablere et styringssystem ble innført 1.januar 2010, jf § 5 i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen ble gitt 19.november 2010.

5. Funn

Avvik 1:

  • Skien kommune, NAV Skien sørger ikke for at det i alle saker blir foretatt nødvendig kartlegging, vurdering og beslutning.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

STL §§ 4, 5, 29, 42 og 43, FVL §§ 17 og 24 og forskrift om internkontroll i kommunalt NAV §§ 4 og 5.

Avviket bygger på følgende:

Ved gjennomgang av vedtak gikk det ikke fram de faktiske forhold som har vært avgjørende ved avslag eller innvilgelse av KVP. Begrunnelse fra arbeidsevnevurderingene fremgikk ikke av vedtakene. Avslag på KVP begrunnes i all hovedsak med at bruker ikke fyller vilkårene. Det kommer heller ikke tydelig fram de forhold det er lagt vekt på ved skjønnsutøvelsen.

I intervjuene kom det fram at det ble brukt standard vedtaksmaler, men at individuelle vurderinger ble nedfelt i journal.

Ledelsen foretar ikke kontroll av vedtak.

Gjennom intervjuene kom det fram at veilederne ikke kjente til at det var et system for å registrere feil i saksbehandling, slik at dette kunne fanges opp og bli korrigert.

Det er ikke foretatt risiko- og sårbarhetsanalyse knyttet til tildeling av kvalifiseringsprogrammet

Avvik 2:

Skien kommune / NAV Skien styrer ikke slik at kvalifiseringsprogrammet i alle saker blir gjennomført i samsvar med krav i lov og forskrift.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

STL §§ 4, 4, 30 og 31, jf. Forskrift om kvalifiseringsprogram og – stønad §§ 1 og 2, jf. Forskrift om internkontroll i kommunalt NAV §§ 4 og 5.

Avviket bygger på følgende:

Veileder er usikker på hvordan deres tilbakemeldinger til ledelsen angående status på KVP blir håndtert videre i systemet.

Ved gjennomgang av saksmapper kom det fram at program ikke alltid ble iverksatt innen fristen.

Det foreligger en oversikt over søknadsdatoer og oppstartdatoer, men det foreligger ikke rutiner for å følge opp disse. Det er opp til den enkelte saksbehandler å ha oversikt.

Det foreligger heller ikke et kjent system for å melde fristbrudd

Gjennom intervjuene kom det fram at evaluering av den enkelte deltakers program foregår kontinuerlig. Det fremgår derimot ikke i programmene når det skal foretas evalueringer av deltakerens program.

Ledelsen gjennomfører ingen systematisk kontroll på om det tilbys tilpasset program.

Ledelsen gjennomfører heller ingen systematisk kontroll på om krav til oppfølgingsarbeidet, herunder om frist for arbeidsrettet program og evaluering av program overholdes.

Det er utarbeidet tiltaksplan for kontoret, som KVP er en del av. Det fremkommer imidlertid ikke hvilken prioritet KVP arbeidet har. Vi kan heller ikke se at det er foretatt noen evaluering

KVP inngår som en del av målekortet, men kun deltagere i forhold til forventet antall, og andel overgang til arbeid eller utdanning etter fullført program.

Det er ikke foretatt noen risiko- og sårbarhetsanalyse knyttet til gjennomføringen av kvalifiseringsprogrammet.

Tilsendt dokumentasjon sier at det på bakgrunn av medarbeidersamtaler gjennomført innen 2011, skal foreligge en individuell opplæringsplan for hver enkelt ansatt. I intervjuene kom det imidlertid fram at saksbehandlere ikke har noen individuell opplæringsplan.

I den tilsendte dokumentasjonen kommer det ikke fram at vedtak om KVP er delegert til saksbehandler.

Tilsendt samarbeidsavtale er ikke i samsvar med dagens oppgaver som er tillagt NAV kontoret (det er imidlertid opplyst at denne nå er revidert)

Det er uklart hvorvidt deltakerne har fulltidsprogram. Det kom fram ved mappegjennomgang, og i intervjuene at enkelte KVP deltakere sto lenge på venteliste før de kom inn på tiltak.

Gjennom intervjuene kom det fram at det er opp til den enkelte veileder å følge opp brukere som står på venteliste til tiltak. Veileder gir beskjed til ledelsen om status, men det er ikke noe system for å fange opp de som har ventet lenge

Tilsynsmyndigheten har for øvrig merket seg:

NAV Skien etablerte i mai 2013 et prosjekt som bedre skal ivareta minoritetsspråklige KVP-deltakere. Prosjektet baserer seg på tett oppfølging, arbeidspraksis, og individuelt tilpasset språkopplæring. Tilsynsmyndigheten merker seg at kommunen dermed har fått et økt fokus på en viktig målgruppe for KVP.

6. Vurdering av enhetens styringssystem

Kommunen er forpliktet til å føre internkontroll med de kommunale tjenestene i NAV Skien. Det vil blant annet si at kommunen plikter å styre faglig, i form av planlegging av hvordan oppgavene skal løses i samsvar med lovens krav, kontroll av om tjenestene faktisk tilfredsstiller kravene, og om nødvendig sette inn korrigerende tiltak dersom det oppdages at praksis ikke er tilfredsstillende. Det nærmere innholdet i internkontrollplikten går fram av paragraf 4 i internkontrollforskriften, men refereres ikke nærmere her.

Ved landsomfattende tilsyn i 2010 ble det gitt 1 avvik til Skien kommune. I observasjonene som underbygget avviket ble det påpekt at det ikke var etablert og brukt avvikshåndteringssystem i virksomheten. I planen for lukking av avvik ble det beskrevet et system for dette, og hvordan dette skulle implementeres i NAV kontoret. På tilsynstidspunktet var det ikke etablert et kjent avviksmeldesystem på området. Det er heller ikke etablert et kjent system for kartlegging av risiko på området. Skien kommune har således ikke sørget for at NAV Skiens håndtering av kvalifiseringsprogrammet styres gjennom et dokumentert internkontrollsystem. Det er kommunens øverste ledelse som har ansvaret for at tjenesteytingen i kommunen er i henhold til lov- og forskriftskrav.

7. Regelverk

  • Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen av 18. desember 2009 §§ 1 og 4, og §§ 29 til 40.
  • Forskrift om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad av (FOR-2010-12-21 nr. 1471)
  • Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen (FOR-2010-11-19 nr. 1463).
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967.

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Mål og disponeringsbrev for 2013
  • Samarbeidsavtale
  • Informasjon til nytilsatte
  • Plan for helhetlig kompetanseutvikling i Skien kommune
  • Målekort for mai 2013
  • Organisering av NAV Skien
  • Virksomhetsplan 2012 – 2016, NAV Skien
  • Delegasjonsreglement og andre dokumenter som viser hvordan vedtaksfullmakt er delegert
  • Opplæringsplan
  • Organisasjonskart med oversikt over ansatte med tilhørighet til team og arbeidsoppgaver
  • Prosedyre vedr behandling av søknad om KVP
  • Informasjonsmateriell til brukere
  • Samarbeidsavtaler med tiltaksarrangører
  • Søknadsskjema om kvalifiseringsprogram
  • Tiltaksplan i målekortet
  • Liste over innvilgelser av KVP i 2012
  • Liste over alle avsluttede KVP saker i 2012
  • Liste over avslag på KVP i 2012
  • Liste over innvilgelser av KVP i 2013
  • Liste over alle KVP saker som ble avsluttet i 2013
  • Liste over alle avslag på KVP i 2013
  • Liste over alle langtidsbrukere av sosialhjelp:

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • 6 innvilgelser av KVP i 2012
  • 10 avslutninger av KVP i 2012
  • 5 avslag om KVP i 2012
  • 1 innvilgelse av KVP i 2012
  • 4 avslutninger av KVP i 2012
  • 2 avslag på KVP i 2013
  • 16 mottakere av langtidssosialhjelp
  • 14 langtidsledige med situasjonsbestemt innsats (ARENA )

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • 07.02.13 foreløpig varsel om tilsyn
  • 06.06.13 brev vedr formøte
  • 25.06.13 brev vedr tilsyn og dokumentasjon
  • 27.06.13 brev vedr ytterligere dokumentasjon
  • 21.06.13 oversendelse av dokumentasjon
  • 26.06.13 oversendelse av dokumentasjon
  • 27.08.13 oversendelse av dokumentasjon

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet
Navn Funksjon / stilling Åpningsmøte Intervju Sluttmøte

Per Stokstad

NAV leder

X

X

X

Elin Mandt

Teamleder

X

X

 

Sissel Berit Hoell

Avd. leder

X

 

X

Peter Støa

Veileder

X

X

 

Nina Aasland

Teamleder

X

X

 

Knut Wille

Rådmann

X

X

 

Rita Danielsen

Veileder

X

X

 

Liv Malek

Veileder

X

X

 

Kjersti Vågset Hansen

Teamleder

X

X

X

Rune Berstad

Veileder

X

   

Heidi Bynke

Norskveileder

X

X

 

Hanne Flåtin

Veileder

X

X

 

Grethe Gatevold

Veileder

X

X

 

Solveig Eikstad

Veileder

X

X

 

Line Solbakken

Veileder

X

   

Mariann Eriksen

Avd.leder

   

X

Gro Veholt

Veileder

 

X

 

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Inger Tveit Espeland
Mona Bjønnes
Merethe Bonsaksen

 


Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet

2013–14 Kvalifiseringsprogrammet

Søk