Helsetilsynet

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Tromsø kommune og besøkte i den forbindelse kommunen fra 15.10.2019 til 17.10.2019. Vi undersøkte om kommunen sørger for at tjenester til ungdom som har eller har hatt tiltak fra barneverntjenesten, blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at brukerne får trygge og gode tjenester. I vår undersøkelse hadde vi fokus på kommunens ivaretakelse av brukermedvirkning, samarbeid og koordinering av tjenestene. Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn. Utkast til rapport ble sendt Tromsø kommune 15.11.2019, med svarfrist til 29.11.2019 for å komme med eventuelle kommentarer eller innsigelser til faktadelen. Fylkesmannen har vært i kontakt med Tromsø kommune og det er opplyst at verken barneverntjenesten eller NAV Tromsø har kommentarer eller innsigelser til det som fremgår.

Fylkesmannens konklusjon:

  • Tromsø kommune sikrer ikke forsvarlig avslutning av ettervernstiltak.
    Dette er brudd på: Barnevernloven § 1-3 jf. § 1-4.

Tilsynsmyndigheten ber Tromsø kommune om å utarbeide en plan for hvordan lovbruddet skal rettes. Planen må inneholde beskrivelse av tiltak for å rette lovbruddet og opplysninger om når kommunen forventer at lovbruddet skal være rettet. Videre må planen inneholde en beskrivelse av hvordan ledelsen skal følge med på, og kontrollere at tiltakene fører til forventet endring. Planen må oversendes oss innen 16.1.2020.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

I dette tilsynet har Fylkesmannen undersøkt og vurdert om Tromsø kommune sikrer at unge som trenger det får et forsvarlig ettervern fra barneverntjenesten og forsvarlige tjenester fra NAV, med vekt på brukermedvirkning, samarbeid og koordinering. Tilsynet har vært rettet mot ungdom som har eller har hatt tjenester fra barneverntjenesten og som har eller kan ha behov for sosiale tjenester fra NAV. Tilsynet har vært avgrenset til å gjelde unge til og med fylte 24 år.

Overgangen fra ung til voksen er en viktig periode og svikt i hjelpetilbudet kan få store konsekvenser for den det gjelder. I barneverntjenesten handler det om sluttfasen i kontakten, mens det i NAV handler om startfasen. I barneverntjenesten har vi ført tilsyn med tilbud om ettervern fra fylte 18 år, inkludert informasjon og veiledning om overgangen til voksenlivet i god tid før fylte 18 år. Ved NAV-kontoret er det undersøkt om unge som har eller har hatt barneverntiltak blir tilstrekkelig ivaretatt og får de tjenestene de har behov for. I begge tjenestene er det fasene med informasjon, kartlegging/utredning og vurderinger om tiltak og tjenester som har vært tema.

Fylkesmannen har undersøkt om kommunen innhenter informasjon om ungdommens helhetlige situasjon og behov for tjenester. Vi har undersøkt om kommunen legger til rette for og gjennomfører løpende samarbeid mellom kommunale enheter som yter barneverntjenester og sosiale tjenester, og andre kommuner. Videre er det undersøkt om kommunen koordinerer tjenestene ungdommen mottar fra kommunale enheter og om kommunen tilbyr og yter individuelt tilpassede og forsvarlige barneverntjenester og sosiale tjenester i overgangen til voksenlivet. Ved alle nevnte temaene har vi undersøkt om kommunen tilrettelegger for og følger opp at brukermedvirkning blir ivaretatt.

Ungdommens meninger og erfaringer med tjenestetilbudet i kommunen er viktig informasjon for tilsynsmyndigheten. Dette gjelder både kvaliteten på tjenestene og kommunens praksis når det gjelder brukermedvirkning. Fylkesmannen fikk en oversikt over aktuelle ungdommer, og har snakket med dem som etter vår henvendelse takket ja til samtale med tilsynsmyndigheten.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunal barneverntjeneste, etter barnevernloven § 2-3 b, og sosiale tjenester i NAV etter sosialtjenesteloven § 9. Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Det er lov om barneverntjenester (bvl.) og lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sotjl.), som regulerer kravene til kommunens arbeid med tiltak som ettervern og sosiale tjenester i NAV, som er aktuelle for unge som har eller har hatt barneverntiltak.

Forsvarlige tjenester:
Både bvl. og sotjl. slår fast at kommunen er forpliktet til å sørge for forsvarlige tjenester. Det følger av regelverket at:

  • Kommunen skal sørge for at alle tjenester og tiltak etter barnevernloven er forsvarlige, jf. bvl. § 1-4.
  • Kommunen er ansvarlig for at alle tjenester som ytes etter sosialtjenesteloven er forsvarlige, jf. sotjl. § 4.

Kravet til forsvarlighet er en rettslig standard hvor innholdet i vesentlig grad vil bli bestemt av normer utenfor selve loven og utvikles over tid med utgangspunkt i anerkjent faglig praksis, fagkunnskap, faglige retningslinjer og generelle samfunnsetiske normer. Forsvarlighetskravet har et helhetlig utgangspunkt og innholdet må tolkes i sammenheng med de øvrige bestemmelsene i barnevernloven og sosialtjenesteloven. Normene er et utgangspunkt for å fastlegge hvor grensen mot det uforsvarlige går.

Rett til tiltak og tjenester etter barnevernloven
Tiltak etter barnevernloven kan treffes overfor barn som er under 18 år, etter bvl. § 1-3 første ledd. Det er bvl. § 1-3 andre ledd som regulerer barneverntjenestens adgang til å videreføre tiltak etter barnevernloven også etter at barnet har fylt 18 år. Ifølge bestemmelsen kan tiltak som er iverksatt før barnet har fylt 18 år, opprettholdes eller erstattes av andre tiltak etter barnevernloven inntil barnet har fylt 23 år. Det er dette som betegnes som ettervern eller ettervernstiltak. Barnevernloven § 1-5 slår fast at barn har rett til tiltak etter loven når vilkårene for tiltak er oppfylt.

Tiltak etter fylte 18 år skal gis etter en skjønnsmessig, individuell og konkret vurdering av ungdommens behov og situasjon. Ved vurderingen skal det legges avgjørende vekt på hva som er barnets beste, jf. bvl. § 4-1, Grunnloven § 104 andre ledd og barnekonvensjonen art. 3 jf. menneskerettighetsloven § 3. Barnets beste har betydning både for spørsmålet om det skal settes inn tiltak og hvilket tiltak som skal velges. Videre følger det av bvl. § 4-1 at det i vurderingen av barnets beste skal legges vekt på å gi stabil og god voksenkontakt og kontinuitet i omsorgen. Hva som er barnets beste må også sees i sammenheng med ungdommens rett til å bli hørt og dennes mening, jf. bvl. § 1-6.

Når det vedtas hjelpetiltak etter barnevernloven § 4-4, skal det utarbeides en avgrenset tiltaksplan etter samme lovs § 4-5. Tiltaksplanen skal evalueres regelmessig.

Rett til tiltak og tjenester etter sosialtjenesteloven
Sosialtjenesteloven kapittel 4 regulerer de individuelle tjenestene etter loven. Opplysning, råd og veiledning følger av § 17, og er en kjerneoppgavene i NAV-kontoret og har nær sammenheng med lovens formål, jf. sotjl. § 1. Etter § 17 plikter kommunen å gi opplysning, råd og veiledning som kan bidra til å løse eller forebygge sosiale problemer. Kan kommunen ikke selv gi slik hjelp, skal den så vidt mulig sørge for at andre gjør det.Tjenesten opplysning, råd og veiledning skal tilpasses den enkeltes behov for veiledning og baseres på aktiv involvering og deltakelse, jf. rundskrivet til loven punkt 4.17.1. Hjelp til selvhjelp er et grunnleggende prinsipp for tjenesten. For unge voksne med barnevernserfaring er overgangsfasen fra barn til voksen, utdanning, arbeid, bolig, helse, økonomihåndtering og støttepersoner og nettverk aktuelle temaer for veiledningen.

Retten til stønad til livsopphold reguleres av § 18. Det er de som ikke kan sørge for sitt livsopphold gjennom arbeid eller ved å gjøre gjeldende økonomiske rettigheter, som har krav på økonomisk stønad etter denne bestemmelsen. Bestemmelsen slår videre fast at stønaden bør ta sikte på å gjøre vedkommende selvhjulpen og at departementet kan gi veiledende retningslinjer om stønadsnivået.Et forsvarlig livsopphold skal gis etter en individuell behovsprøving hvor det skal tas hensyn til den unges helhetlige situasjon og personlige forhold, konkrete inntekter og inntektsmuligheter og utgifter som er nødvendige for den enkelte. Såkalte ungdomssatser eller andre satser for livsopphold kan ikke gis sjablongmessig til alle unge utfra alder. Hvis stønad innvilges i samsvar med en sats, må det begrunnes individuelt.

Selv om kravene i § 18 ikke er oppfylt, kan kommunen i særlige tilfeller yte økonomisk hjelp til personer som trenger det for å kunne overvinne eller tilpasse seg en vanskelig livssituasjon, jf. § 19.Stønad i særlige tilfeller er ikke en pliktmessig ytelse, men kan innvilges etter en konkret og individuell vurdering for å fange opp ulike behov for økonomisk hjelp som ikke dekkes gjennom § 18. For unge med barnevernserfaring kan det være aktuelt å dekke særskilte utgifter i en overgangsfase før annen inntekt er på plass.

Vilkår om aktivitet skal stilles med mindre tungtveiende grunner taler mot det, jf. § 20 a. NAV-kontoret må foreta en konkret, individuell vurdering av hvilke aktiviteter som er hensiktsmessig for den enkelte. Den unges behov, synspunkter og ønsker skal tas med i vurderinger, jf. rundskrivet til loven punkt 4.20a.2.1.

Brukermedvirkning er en forutsetning for individuelle vurderinger, jf. § 42.

Krav til skriftlighet og kravet til enkeltvedtak
Barneverntjenesten og NAV-kontoret skal dokumentere sentrale og relevante opplysninger om ungdommen i den løpende tjenesteytingen. Det skal være synlig hva tjenesten har gjort for den enkelte og hvorfor det er gjort. Det hører til god forvaltningsskikk å sørge for tilstrekkelig dokumentasjon. Dokumentasjonsplikten er en naturlig følge av forsvarlighetskravet og plikten til internkontroll. Forvaltningsloven (fvl.) har regler om at muntlige opplysninger av betydning for saken skal nedtegnes, jf. fvl. § 11 d. Videre forutsetter fvl. §§ 17 og 18 indirekte et krav om skriftlighet ved at partene skal kunne gjøre seg kjent med sakens opplysninger og dokumenter.

Avgjørelser som gjelder tiltak og tjenester etter barnevernloven skal regnes som enkeltvedtak etter forvaltningsloven, jf. bvl. § 6-1 andre ledd. Alle tildelinger, avslag og endringer av sosiale tjenester og fastsetting, endring og konsekvenser av vilkår regnes for enkeltvedtak, jf. sotjl. § 41 andre ledd. I bvl. § 1-3 er det videre presisert at barneverntjenesten plikter å begrunne opphør av tiltak etter fylte 18 år eller avslag på søknad om tiltak etter fylte 18 år ut fra hensynet til barnets beste.

Kommunens plikt til å samarbeide
Barneverntjenesten og sosiale tjenester i NAV er forpliktet til å samarbeide med andre tjenesteenheter og sektorer, jf. bvl. § 3-2, samt sotjl. §§ 13 og 17. Plikten til å samarbeide gjelder både på individnivå og på systemnivå. Imidlertid er det ikke hjemmel for Fylkesmannen til å føre tilsyn etter sotjl. § 13, dvs. at sosialtjenesten i NAV sin plikt til å samarbeid på systemnivå ikke er undersøkt i dette tilsynet.

Styring og ledelse
Kravet til ledelse, organisering og styring er viktige elementer i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. Kommunen skal styre og lede (ha internkontroll) for å sikre at den utfører oppgavene sine i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Dette følger av bvl. § 2-1 andre ledd, jf. forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester og sotjl. § 5, jf. forskrift om internkontroll for de kommunale tjenestene i NAV § 4. Internkontrollplikten innebærer at kommunen skal ha systematiske tiltak som sikrer at aktiviteter knyttet til å tilby og yte tiltak og tjenester til unge, planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med de lov- og forskriftskrav som regulerer aktiviteten. Styringssystemet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold og ha det omfang som er nødvendig.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Styring og ledelse
Tromsø kommune hadde 76601 innbyggere per 2. kvartal 2019.

Kommunen fikk 18.3.2017 en ny organisering. Kommunedirektøren er øverste ansvarlig for administrasjonen, og har følgende i sin ledergruppe: avdelingsdirektører, stabssjefer og kommunikasjonssjefen. Det er fire ledernivå i kommunen: kommunedirektør, avdelinger med avdelingsdirektører, seksjoner med seksjonsledere, samt enheter med enhetsledere.

Den kommunale delen av NAV er en enhet i avdeling for helse- og omsorg, og ledes av NAV-leder. NAV-leder rapporterer til seksjonsleder for velferd-, arbeid og inkludering, som igjen rapporterer til avdelingsdirektør for Helse- og omsorg. NAV Tromsø har ledelse på to nivåer, med NAV-leder og seks avdelingsledere. NAV-leder har det overordnede ansvaret, mens avdelingslederne har personal- og driftsansvar i hver sin avdeling. I alle seks avdelinger er veiledere inndelt i ulike team som håndterer oppgaver knyttet både til det statlige og til det kommunale oppdraget. Det er utpekt veiledere som særskilt jobber med ungdom. Når det gjelder myndighet til å treffe vedtak, gis det delegasjon fra NAV-leder til veileder når vedkommende har opparbeidet seg tilstrekkelig erfaring til å treffe vedtak. Før dette skal vedtak godkjennes av fagansvarlig sosial eller av en av avdelingslederne. Det gjennomføres fagmøter flere ganger per uke, hvor veileder har mulighet til å diskutere og få veiledning i sakene. I tillegg kan veileder fortløpende kontakte fagansvarlig, ved behov for å diskutere saker etter sosialtjenesteloven. Når det gjelder kompetanse, får nyansatte en opplæringsplan som strekker seg over 4-6 uker hvor det inngår opplæring både om den statlige og den kommunale delen i NAV. I tillegg gis det veiledning knyttet til sosialtjenesteloven i NAV, der nyansatte har obligatorisk fremmøte.

Barneverntjenesten er en enhet i avdeling for oppvekst og utdanning, og ledes av enhetsleder barnevern. Enhetsleder rapporterer til seksjonsleder for familie og barn, som igjen rapporterer til avdelingsdirektør for oppvekst og utdanning. Administrasjonen rapporterer fast to ganger i året til politisk ledelse i kommunen om status i tjenesten. Barneverntjenesten har ledelse på tre nivåer, med enhetsleder barnevern, fire avdelingsledere og teamledere. Arbeid med ettervern foregår i omsorgsavdelingen og i undersøkelses- og tiltaksavdelingen. I hver av disse avdelingene er saksbehandlerne plassert i team som ledes av teamledere. Alle saksbehandlere deltar i ukentlig veiledning i teamet sammen med sin teamleder. I tillegg har hver saksbehandler ukentlig veiledning. Etterverntiltak blir drøftet og saksbehandler får avklaring om tiltak som ligger utenfor saksbehandlers myndighetsområde. Ekstra kostnadskrevende tiltak som går ut over rammene som er nedfelt i økonomisk håndbok, besluttes av avdelingsleder. Når det gjelder myndighet til å treffe vedtak, gis det delegasjon fra barnevernleder til saksbehandler når vedkommende har opparbeidet seg tilstrekkelig erfaring til å treffe vedtak. Før dette skal alle vedtak godkjennes av teamleder. Det er også en intern kontrollfunksjon i saksbehandlingssystemet Familia, som innebærer at teamleder alltid må godkjenne vedtak. Barneverntjenesten har en kompetanseplan, hvor det blant annet inngår aktiviteter særskilt for nyansatte.

Avvikssystem og risikovurdering
Kommunen har et avvikssystem, Compilo, for å melde praksis som ikke er i tråd med regelverk og/eller rutiner knyttet til det enkelte fagområde. Det fremkom i intervju at systemet er i bruk både i barneverntjenesten og i NAV, men at det ikke er meldt mye avvik.

Samarbeid, samtykke og brukervirkning
Samarbeid
Det ble inngått samarbeidsavtale mellom barneverntjenesten og den kommunale delen av NAV den 8.3.2018. Det står i avtalen at det skal gjennomføres to samarbeidsmøter per år for å vedlikeholde avtalen. Det ble gjennomført samarbeidsmøte i mai 2018, men etter dette har det ikke vært møter.

Det fremkom i intervju at NAV er kjent med avtalen. Det varierer i hvilken grad den enkelte har kjennskap til innholdet i avtalen. Det ble opplyst at avtalen kan være til hjelp i saker hvor det oppstår uenighet. Det fremkom i intervju at barneverntjenesten er kjent med avtalen, men at innholdet er lite kjent. Det ble opplyst at avtalen ikke er i bruk i enkeltsaker.

Det fremkom i intervju at barneverntjenesten synes det er vanskelig å komme i kontakt med veiledere i NAV. I noen tilfeller har de blitt satt videre i systemet uten å få kontakt med riktig person.

Det fremgår av dokumentinnsyn hos barneverntjenesten at ungdom som har behov for hjelp hos NAV, enten i Tromsø kommune eller i andre kommuner, kan bli henvist til selv å ta kontakt med NAV-kontoret. Dette gjelder også ungdommer som har bedt om hjelp til dette.

Saksbehandlere i barneverntjenesten og veiledere i NAV opplyste i intervju at de vet for lite om hverandres tjenester. De ønsker mer kunnskap om hva som kan gis av hjelp til ungdommene.

Samtykke
NAV innhenter muntlig samtykke fra ungdommen når det er aktuelt å kontakte barneverntjenesten. Samtykket dokumenteres i journalnotat.

Barneverntjenesten har utarbeidet et skjema «samtykkeerklæring». Ungdommen må skrive under på dette skjemaet for å få ettervern. På samme skjema står det: «samtykket betyr også at barneverntjenesten kan ta kontakt med mine foresatte, privat og offentlig nettverk etter samtykke fra meg, eller dersom det er nødvendig for å kunne sikre at mitt liv og helse blir forsvarlig ivaretatt». Samtykkeskjemaet er ikke tidsavgrenset. Ved gjennomgang av dokumentasjon har tilsynet sett at skjemaet er i bruk.

Brukermedvirkning – barnevern
Ungdommene gis informasjon, jf. eget informasjonsskriv «Informasjon om ettervern». Det fremkom i intervju og av dokumentasjonen at ungdommenes synspunkter innhentes og dokumenteres. Det fremgår ikke alltid i dokumentasjonen hvordan ungdommens synspunkter er vektlagt i vurderingene som gjøres i saken.

Det fremgår i dokumentasjonen at det kan være vanskelig for ungdommene å få kontakt med barneverntjenesten.

Brukermedvirkning – NAV-kontoret sosiale tjenester
Det fremkom i intervju og av dokumentasjonen at ungdommene gis mulighet for medvirkning gjennom utfylling av søknader og i samtaler med veileder.

Videre fremkom det i intervju at ungdommenes synspunkter blir tatt med i vurderingene som gjøres i saken. Av dokumentasjonen fremgår det ikke alltid hvordan ungdommens synspunkter er vektlagt i vurderingene som gjøres i saken.

Barneverntjenesten
Informasjon og forberedelse ettervern
Det fremgår av intervju og dokumentasjon at ungdom får informasjon både skriftlig og muntlig om ettervern. Det ble opplyst at «i god tid» er definert til å være minst 6 måneder før fylte 18 år. Informasjon om ettervern gis gjennom et 3 sider standardisert skriv hvor det står: «Det er ikke en lovfestet rett til ettervernstiltak og barneverntjenesten kan gi deg avslag på etterverns oppfølging». Informasjonen beskriver blant annet ulike krav som stilles for at ungdommene kan få ettervern, for eksempel er det krav til dagtilbud eller aktivitet.

Utredning og behov for ettervern
Barneverntjenesten har sjekklisten «veien mot selvstendighet-sjekkliste», som brukes i arbeidet med ettervern. Barneverntjenesten har informasjon om ungdommene gjennom oppfølging av ungdom i fosterhjem/fosterhjemsbesøk og gjennom oppfølging av ungdom på institusjon.

Det fremgår av intervju at barneverntjenesten samtaler med ungdommen og fosterforeldrene, eventuelt andre som kjenner ungdommen for å få kartlagt behovet for ettervern.

Evaluering av ettervernstiltak
Det fremgår av dokumentasjonen at alle ungdommene som har ettervern også har tiltaksplan.

Det fremkom i intervju at tiltaksplanene evalueres jevnlig og omtrent hver tredje måned. Evaluering skjer gjennom møter og telefonsamtaler med ungdommene. Ved gjennomgang av dokumentasjonen fant vi ikke at evalueringene var dokumentert i alle sakene.

Avslutning av ettervernstiltak
Det fremkom i intervju at det var kjent at ettervernstiltak skal avsluttes ved at det treffes vedtak hvor det opplyses om klageadgang. Ved gjennomgang av dokumentasjonen fremkom at det ikke alltid treffes vedtak ved avslutning av ettervernstiltak. Eksempel på dette var at ettervernstiltaket var avsluttet med brev uten at det var opplyst om klageadgang. Det fremkom i intervju og i dokumentasjonen at begrunnelse for avslutning kan være at ungdom har brutt vilkår for rett til ettervern. Eksempel på dette var at ungdommen ikke hadde overholdt vilkår om å følge opp skoletilbud og ikke avgitt rusprøver for å bevise rusfrihet. Ved dokumentgjennomgangen så vi også eksempler på at ettervernstiltak var avsluttet uten at det fremkom hvordan barneverntjenesten hadde vektlagt ungdommens synspunkter på avslutningen av vedtaket.

Oppfølgingen av ungdommer som takker nei til ettervern
Det ble opplyst i intervju at barneverntjenesten er kjent med at ungdommene har rett til å ombestemme seg dersom de takker nei til ettervern. I de siste to årene har alle ungdommer takket ja til ettervern. Det ble opplyst i intervju at barneverntjenesten har hatt en rutine om at avdelingsleder tar kontakt med ungdom som takker nei til ettervern, innen ett år fra det ble gitt tilbud om ettervern første gang. Denne rutinen er ikke nedfelt skriftlig.

NAV-kontoret – sosiale tjenester
Informasjon og kartlegging
På Tromsø kommunes hjemmeside er det informasjon om tjenester etter sosialtjenesteloven. Søknadsskjema for tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad finnes på hjemmesiden og finnes også i papirutgave i mottaket på NAV-kontoret. Det ble opplyst i intervju at i mottaket på NAV-kontoret vil ungdom som henvender seg få tilpasset informasjon, og de kan tilbys samtale med veileder i samtalerom.

Det fremkom i intervju at veileder vurderer om ungdommen har behov for å benytte tolk i samtaler. Veileder har myndighet til å bestille tolk.

Kartlegging foregår gjennom utfylling av søknadsskjema og i samtaler i mottak og med veileder. I utredning knyttet til arbeid kan kartlegging som gjøres i forbindelse med arbeidsrettet oppfølging og arbeidsevnevurderinger, også få betydning for kartlegging av behov for sosiale tjenester.

Det fremkom i intervju at alle ungdommer i utgangspunktet skal tilbys samtaler ved første kontakt. Dette tar veileder som er tildelt saken initiativ til etter at søknad og øvrig registrering som søker har gjort, er gjennomgått. Samtaler foregår ved telefonkontakt eller ved at det er avtalt møte med veileder på NAV-kontoret.

Det fremkom i intervju at ungdom ikke rutinemessig blir spurt om de har eller har hatt tiltak fra barneverntjenesten. Av den samlede tilsynsdokumentasjonen fremgår det at noen ungdommer har hatt kontakt med barneverntjenesten uten at dette er dokumentert i saken.

Opplysning, råd og veiledning
Det fremkom i intervju at NAV-kontoret gir opplysning, råd og veiledning til alle ungdommer som henvender seg. Videre ble det opplyst at ungdommer kan bli spurt om de har eller har hatt ettervern fra barneverntjenesten, men at det ikke gis informasjon om retten til å ombestemme seg dersom de har takket nei til ettervern.

Det fremkom også at NAV gir opplysning, råd og veiledning til ungdom som har eller har hatt ettervern fra barneverntjenesten i andre kommuner.

Økonomisk stønad med vilkår
NAV-kontoret har informasjonsskrivet «Informasjon om Utvei». Utvei er et tiltak som blant annet benyttes i forbindelse med at det stilles vilkår om aktivitet for de som er under 30 år og som mottar økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven. Videre har NAV-kontoret skriftlig «Rutine for vurdering av ungdomssats».

Det fremkom i intervju og av dokumentasjonen at det treffes enkeltvedtak når det søkes om økonomisk stønad. Videre ble det opplyst at det kan gis avslag dersom skriftlig dokumentasjonskrav ikke besvares, men i tilfeller der veileder vurderer at dokumentasjonskravet ikke er forstått, tas det kontakt med ungdommen.

I dokumentasjonen fremkom det at søknader om økonomisk stønad er blitt avslått fordi dokumentasjonskrav ikke var oppfylt. I disse sakene var det ikke dokumentert vurderinger av om dokumentasjonskravet var forstått av ungdommen eller at ungdommen var forsøkt kontaktet.

Det fremkom i intervju at søknader om økonomisk stønad behandles etter en konkret og individuell vurdering. Videre ble det opplyst at vilkår om aktivitet blir stilt etter at det har vært gjennomført samtale med ungdommene.

Det fremkom i saker som gjelder unge som har eller har hatt tiltak fra barneverntjenesten, at det gjøres konkrete og individuelle vurderinger ved tildeling av økonomisk stønad. Vilkår om aktivitet ble behandlet på samme måte.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Styring og ledelse
Det er Fylkesmannens vurdering at den nye organiseringen fremstår som oversiktlig og at styringslinjene er klar for de ansatte både i NAV og i barneverntjenesten. Begge tjenestene har rutiner for hvordan saker skal drøftes og hvordan det skal fattes avgjørelse i den enkelte sak. Det er kjent for de ansatte i NAV og i barneverntjenesten at praksis som ikke er i tråd med regelverk knyttet til det enkelte fagområdet, skal meldes i avvikssystemet Compilo. Vi anbefaler at avvikssystemet benyttes når det avdekkes avvik, herunder at ledelsen sikrer at det gis opplæring i systemet og at systemet er kjent for alle ansatte.

Samarbeid, samtykke og brukervirkning
Samarbeid
Fylkesmannen finner det positivt at barneverntjenesten og NAV-kontoret inngikk en samarbeidsavtale 8.3.2018. Vi vurderer imidlertid at avtalen ikke er tatt i bruk etter intensjonen ved at samarbeidsmøter ikke er gjennomført som planlagt. Innholdet i avtalen er ikke kjent og tatt i bruk.

Selv om avtalen ikke er i bruk, legger Fylkesmannen til grunn at saksbehandlere i barneverntjenesten og veiledere ved NAV-kontoret samarbeider i enkeltsaker. Fylkesmannen finner at kommunen likevel har et forbedringspotensial når det gjelder samarbeid. Vi vil anbefale at avtalen tas i bruk, slik at samarbeid både i enkeltsaker og på overordnet nivå blir ivaretatt.

Ut ifra informasjon som fremkom i intervju, fremstår det for Fylkesmannen som om både saksbehandlere i barneverntjenesten og veiledere i NAV-kontoret, ønsker mer kunnskap om hverandres tjenester og hva som kan gis av hjelp til ungdom i overgangsfasen til voksenlivet. Manglende kunnskap kan bidra til at det ikke er helt klart hvilke muligheter og begrensninger som følger av de ulike lovverk. Det er vår vurdering at dersom samarbeidsavtalen følges opp, kan dette bidra til bedre samarbeid i utføring av tjenestene og kommunen vil bli styrket i å ivareta ungdommer i overgangsfasen til voksenlivet. Dette kan også gi en økt bevissthet om at ungdom kan motta tjenester fra både barneverntjenesten og NAV samtidig. Da dette er et lite, men viktig saksområde i kommunen, vurderer vi det som viktig å ha gode rutiner for samarbeid. Et godt samarbeid på ledernivå vil gjerne også påvirke saksbehandlerne i barneverntjenestene og veilederne på NAV-kontoret.

Det som er opplyst som problematisk med hensyn til å få kontakt med veiledere i NAV og at ungdom er blitt henvist til NAV uten at barneverntjenesten har bistått, vil også kunne endres gjennom oppfølging og bruk av avtalen, siden det der fremkommer navn og telefonnummer til de som er kontaktpersoner.

Samtykke
Når en tjeneste skal innhente samtykke til å dele taushetsbelagt informasjon med andre deler av forvaltningen, påhviler det et ansvar å sikre at et slikt samtykke er tilstrekkelig informert. Dette betyr at samtykke skal være frivillig, spesifikt, utvetydig, dokumenterbart og det skal være mulig å trekke det tilbake. Samtykket kan gis skriftlig eller muntlig. Muntlig samtykke skal nedtegnes.

Fylkesmannen vurderer at barneverntjenesten har et forbedringspotensial når det gjelder å innhente informert samtykke fra ungdommene. Dagens samtykkeskjema er egnet til å misforstås da det ikke klart fremkommer hva det samtykkes til. Vi anbefaler at barneverntjenesten utarbeider et eget skjema for innhenting av samtykke fra ungdom for samarbeid med andre instanser.

Fylkesmannen vurderer at krav til samtykke blir tilstrekkelig ivaretatt av NAV, ved at muntlig samtykke innhentes og dokumenteres i journalnotat når det er aktuelt å kontakte barneverntjenesten. Vi minner likevel om at kravene til informert samtykke er de samme, uavhengig av om samtykke gis muntlig eller skriftlig.

Brukermedvirkning – barnevern
Fylkesmannen vurderer at barneverntjenesten innhenter ungdommens synspunkter, og at disse dokumenteres i sakene. Vi vurderer likevel at barneverntjenesten har et forbedringspotensial når det gjelder å ivareta og sikre ungdommens rett til brukermedvirkning. Dette gjelder særlig at det må gis korrekt og tilstrekkelig informasjon. Det at ungdom får riktig informasjon om sine rettigheter, er en forutsetning for at de skal forstå hva ettervern innebærer og kunne uttrykke sin mening. Det står mer om dette i kapittel 4 i rapporten under overskriften «informasjon og forberedelse av ettervern».

Brukermedvirkning – NAV-kontoret sosiale tjenester
Fylkesmannen vurderer at NAV sikrer at ungdommens ønsker og meninger blir hensyntatt og vektlagt i den løpende saksbehandlingen. Dette blir imidlertid ikke alltid dokumentert i saken til den enkelte ungdom, noe som eksempelvis vil være uheldig ved bytte av saksbehandler. NAV har derfor et forbedringspotensial når det gjelder dokumentasjon av brukermedvirkning.

Barneverntjenesten
Informasjon og forberedelse av ettervern
Fylkesmannen vurderer at barneverntjenesten har gode rutiner for å gi informasjon til ungdom om ettervern. Informasjonen gis i god tid, altså minimum 6 måneder før de fyller 18 år. Det er også positivt at informasjonen gis både muntlig og skriftlig.

Fylkesmannen vurderer imidlertid at det er grunn til å se nærmere på form og innhold i informasjonsskrivet som gis til ungdom. For mange ungdommer vil det kunne være vanskelig å lese og forstå innholdet i informasjonsskrivet på vel tre sider selv om det er gjort oversiktlig med underoverskrifter. Det er særlig innholdet under overskriftene: Tilbud om ettervern, Samtykke/samtykkeerklæring, Ettervern og Avslutning av ettervernstiltak som vi vurderer det er grunn til å se nærmere på. Fylkesmannen vurderer at det fremkommer feilaktig informasjon og noe av informasjonen kan være egnet til å bli misforstått. Vår vurdering er at det eksplisitt bør opplyses om at ungdom har rett til ettervern når vilkårene i § 4-4 er oppfylt, jf. § 1-5. Fylkesmannen vurderer også at det er uheldig måten det er formulert krav om dagtilbud, samarbeidsvilje, deltagelse på møter og tilgjengelighet for å kunne motta ettervern. Vi vurderer at formuleringen kan forstås dithen, av både ungdom og saksbehandler, at barneverntjenesten har adgang til å sette vilkår for ungdom som skal motta ettervern og avslutte tiltaket med begrunnelse av at vilkår er brutt.Ungdom bør også informeres om at når tiltak skal avsluttes før de fyller 23 år, skal barneverntjenesten gjøre en barnets beste vurdering.

Fylkesmannen vurderer likevel at informasjonen som ungdommen har fått så langt ikke har fått betydning for om ungdom ønsker ettervern. Dette da det er opplyst at alle ungdommene som har fått tilbud om ettervern har takket ja. Det er imidlertid usikkert om informasjon som gis kan ha betydning for om ungdom vurderer det hensiktsmessig å klage til Fylkesmannen når barneverntjenesten avslutter ettervernstiltak før ungdom har fylt 23 år.

Fylkesmannen vurderer at barneverntjenesten har stort forbedringspotensial når det gjelder å sikre informasjonsarbeidet til ungdom, slik at ungdom får korrekt og forståelig informasjon.

Utredning og behov for ettervern
Fylkesmannen vurderer at barneverntjenesten sørger for at ungdommenes behov for ettervern blir klarlagt.

Evaluering og avslutning av ettervernstiltak
Barneverntjenesten utarbeider tidsavgrenset tiltaksplan for ungdommer som har ettervern.

Fylkesmannen vurderer imidlertid at barneverntjenesten har et forbedringspotensial i arbeidet med å dokumentere evaluering av tiltaksplan for ettervern.

Fylkesmannen vurderer at ansatte i barneverntjenesten er kjent med at ettervernstiltak skal avsluttes med vedtak der også informasjon om klageadgang skal fremkomme. Det er vår vurdering at barneverntjenesten likevel ikke alltid avslutter ettervern på en forsvarlig måte og i samsvar med lovkrav. Dette da ettervernstiltak har blitt avsluttet uten at det er fattet vedtak og opplyst om klageadgang. Vi har også sett vedtak om opphør av ettervernstiltak som har vært begrunnet i at ungdom har brutt vilkår som barneverntjenesten har satt for ettervernet, uten at det har vært gjort en vurdering av ungdommens helhetlige situasjon og om avslutning av tiltaket har vært til barnets beste. Fylkesmannen har også sett at barneverntjenesten har avsluttet ettervernstiltak der ungdom har vært uten inntekt før det har vært etablert kontakt med NAV, og hvor barneverntjenesten heller ikke har gjort en vurdering av om det har vært aktuelt å dekke noen utgifter som ikke dekkes av NAV.Dette er brudd på barnevernloven § 1-3 jf. § 1-4. Fylkesmannen vil minne om at overgangen til en selvstendig voksentilværelse kan være vanskelig for de fleste ungdommer, men særlig for barn som har vært under offentlig omsorg. Ettervern skal gi ungdom mulighet til prøving og feiling i en tid etter at de har ønsket å stå på egne bein.

Oppfølging av ungdom som takker nei til ettervern
Fylkesmannen vurderer at barneverntjenesten har et forbedringspotensial når det gjelder å skriftliggjøre rutine for oppfølging av ungdom som takker nei til ettervern. Det vurderes som særlig viktig da problemstillingen ikke har vært aktuell de siste to årene. For at en slik oppgave skal ivaretas må det være systematikk i oppfølgingen.

NAV-kontoret – sosiale tjenester
Informasjon og kartlegging
Fylkesmannen legger til grunn at generell informasjon om NAV-kontorets tjenester er tilgjengelig for innbyggerne på kommunens hjemmesider. NAV-kontoret har utarbeidet egne skjemaer for søknader om tjenester etter sosialtjenesteloven. Videre ser vi at NAV-kontoret gjennom sin organisering av mottak med samtalerom, samt at det er utpekte veiledere som jobber med ungdom, har lagt til rette for at denne gruppen får tilpasset informasjon.

NAV-kontoret benytter seg av NAV sine kartleggingsverktøy ved kartlegging av ungdoms behov for sosiale tjenester. Fylkesmannen vurderer at NAV-kontoret er bevisst på at kartlegging som gjøres på statlig side, også får betydning for ungdoms utfordringer og behov for sosiale tjenester.

Fylkesmannen vurderer likevel at NAV har et forbedringspotensial når det gjelder å sørge for å få frem opplysninger om ungdom har eller har hatt tiltak fra barnevern. Dette er viktig å få avdekket, fordi det har betydning for den videre kartleggingen av behov for sosiale tjenester. Som nevnt har Fylkesmannen i den samlede tilsynsdokumentasjonen sett at noen ungdommer har hatt kontakt med barneverntjenesten uten at dette fremgår i ungdommens sak på NAV. Et tiltak kan være å legge dette inn i en rutine/sjekkliste som alle veiledere skal følge.

Fylkesmannen vurderer også at NAV-kontoret har et forbedringspotensial når det gjelder samtaler med ungdom ved første kontakt. Det ble opplyst at alle ungdommer i utgangspunktet skal tilbys dette, men etter Fylkesmannens oppfatning bør alle ungdommer rutinemessig bli tilbudt samtale når de tar kontakt for første gang. Dette for blant annet å få frem hvorvidt ungdommen har eller har hatt tiltak fra barneverntjenesten.

Opplysning, råd og veiledning
Fylkesmannen vurderer at NAV-kontoret gir opplysning, råd og veiledning til unge som henvender seg til kontoret, og innvilger tjenesten opplysning, råd og veiledning, jf. sosialtjenesteloven § 17, etter søknad.

Fylkesmannen finner imidlertid at NAV har et forbedringspotensial med hensyn til å opplyse ungdom som har hatt tiltak fra barneverntjenesten, at de i utgangspunktet har rett til å ombestemme seg, selv om de har takket nei til ettervern fra barneverntjenesten.

Økonomisk stønad med vilkår
Fylkesmannen vurderer at NAV-kontoret treffer vedtak etter en konkret og individuell vurdering av den unges behov for tjenester etter sosialtjenesteloven.

Når det gjelder avslag på søknader om økonomisk stønad i tilfeller skriftlig dokumentasjonskrav ikke besvares, finner Fylkesmannen at NAV-kontoret har et forbedringspotensial. Det opplyses i intervju at når veileder vurderer at dokumentasjonskravet ikke er forstått, tas det kontakt med ungdommen, men dette var ikke dokumentert i alle saker hvor det var gitt avslag. På grunn av at dokumentasjonskrav generelt kan være vanskelig for de som søker sosiale tjenester, bør NAV-kontoret være imøtekommende og gi hjelp med å sørge for at ungdom forstår dette, særlig overfor de som har eller har hatt tiltak fra barneverntjenesten.

Vi finner videre at NAV-kontoret, etter en konkret og individuell vurdering, tar stilling til om det skal settes vilkår om aktivitet i den enkelte sak.

Når det gjelder informasjonsskrivet «Informasjon om Utvei» som gis til ungdommene, legger imidlertid Fylkesmannen til grunn at NAV-kontoret har et forbedringspotensial. Vi registrerer at UTVEI er en aktivitet for ulike grupper, siden det står at deltakelse på UTVEI kan være et vilkår for å få, sitat: «kommunal stønad, dagpenger eller annen ytelse.» Det er en viktig forskjell i regelverket med hensyn til om NAV har adgang til å redusere utbetalingen ved fravær, avhengig av om ytelsen er økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven eller er en annen ytelse. I informasjonsskrivet står det, sitat: «Fravær fra UTVEI vil føre til redusert utbetaling av ytelser fra NAV.» Når det gjelder økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven, er det imidlertid ikke noen automatikk i dette. Dersom økonomisk stønad som er innvilget etter sosialtjenesteloven, eventuelt skal reduseres som følge av fravær fra UTVEI, må det først treffes enkeltvedtak hvor det foretas en konkret og individuell vurdering i den enkelte sak. Informasjonsskrivet om UTVEI er derfor misvisende og bør endres på dette punkt, slik at dette ikke blir misforstått av ungdom og veiledere på NAV-kontoret.

5. Fylkesmannens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Fylkesmannens konklusjon:

  • Tromsø kommune sikrer ikke forsvarlig avslutning av ettervernstiltak.
    Dette er brudd på: Barnevernloven § 1-3 jf. § 1-4.

Fylkesmannen ber om en plan for lukking av lovbruddet, se side 1 i rapporten.

Med hilsen

Hilde Bremnes (e.f.)
oppvekst- og barneverndirektør

Anne Grethe Olsen
helse- og sosialdirektør

 

Dokumentet er elektronisk godkjent

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 05.07.2019.

Det ble ikke gjennomført forberedende møte med virksomheten. Nødvendige avklaringer ble gjort med avdelingsleder ved NAV Tromsø, samt enhetsleder barnevern som også var kontaktperson for tilsynet.

I forkant av tilsynsbesøket inviterte Fylkesmannen 18 ungdommer, som har eller har hatt tiltak fra barneverntjenesten til samtale. Vi hadde samtale med 4 av disse.

Tilsynsbesøket ble gjennomført i Tromsø kommune ved enheten barneverntjenesten, og ble innledet med et informasjonsmøte 15.10.2019. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt i Tromsø kommune, rådhuset 01.11.2019.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

Fra overordnet nivå:

  • Årsmelding 2018
  • Organisasjonskart Tromsø kommune
  • Strategisk oppvekstplan

Fra barneverntjenesten:

  • Orientering i brev av 29.8.2019
  • Organisasjonskart
  • Myndighetskart som viser delegasjonsramme for ansatte
  • Oversikt over ansatte
  • Kompetanseplan med tilhørende tiltaksplan for 2019
  • Virksomhetsplan
  • Samarbeidsavtale med NAV
  • Informasjonsskriv om ettervern
  • Samtykkeerklæring
  • Sjekkliste «Veien til selvstendighet-sjekkliste»

Fra NAV-kontoret:

  • Orientering i brev av 11.9.2019
  • Organisasjonskart
  • Delegasjon av myndighet
  • Samarbeidsavtale mellom NAV Tromsø og barneverntjenesten i Tromsø kommune
  • Utdrag for retningslinjer for samarbeid mellom NAV og barneverntjenesten
  • Rutine for vurdering av ungdomssats
  • Informasjon om UTVEI
  • Oversikt over ansatte som utfører tjenester etter lov om sosiale tjenester i NAV

Det ble valgt 17 mapper fra NAV etter følgende kriterier

  • ungdommer under 25 år som mottar/ eller har mottatt sosiale tjenester fra NAV pr. 1.8.2018 og frem til 1.8.2019

Det ble valgt ut 12 mapper fra barneverntjenesten etter følgende kriterier

  • ungdommer født 2002 eller tidligere og som hadde hjelpetiltak eller omsorgstiltak fra barneverntjenesten i perioden fra 15.9.2017 og frem til 1.8.2019.

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

  • seniorrådgiver, Tori Greni, Fylkesmannen i Troms og Finnmark, revisor
  • seniorrådgiver, Janne Pedersen, Fylkesmannen i Troms og Finnmark, revisor
  • seniorrådgiver, Eva Angell, Fylkesmannen i Troms og Finnmark, revisor
  • seniorrådgiver, Janne Iren Slemmen, Fylkesmannen i Troms og Finnmark, revisor
  • seniorrådgiver, Sølvi Melum, Fylkesmannen i Troms og Finnmark, revisjonsleder

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2019 Barneverntjenestens tilbud om ettervern og samhandling med sosiale tjenester i Nav

Søk