Helsetilsynet

Sammendrag

Fylkesmennene skal i 2012 gjennomføre landsomfattende tilsyn med barneverntjenester i kommunene. Formålet med tilsynet er å undersøke om norske kommuner gjennom sine styringstiltak sikrer at undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak til barn som bor hjemme gjøres på en slik måte at barn og unge på disse områdene får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, jf. barnevernloven.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende 2 hovedområder:

  • Område 1: Sikrer kommunen at undersøkelsen gjennomføres i tråd med lov og forskriftskrav?
  • Område 2: Sikrer kommunen at hjelpetiltak til hjemmeboende barn evalueres i tråd med lov og forskriftskrav?

Det ble avdekket 2 avvik ved dette tilsynet. De aktuelle myndighetskrav fremkommer senere i rapporten.

Avvik 1:

Gáivuona suokhan/Kåfjord kommune sikrer ikke barnets rett til medvirkning i undersøkelsesfasen og ved evaluering av hjelpetiltak.

Avvik 2:

Gáivuona suokhan/Kåfjord kommune sikrer ikke at barnevernfaglige vurderinger i undersøkelsesfasen og ved evaluering av hjelpetiltak dokumenteres.

Dato: 04.06.12

Sølvi Melum
fagansvarlig

Silja Eriksen
rådgiver

 

Eva Angell
rådgiver

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Gáivuona suokhan/Kåfjord kommune i perioden 28.02.12 – 04.06.12. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med barneverntjenesten etter lov om barneverntjenester § 2-3 fjerde ledd, jf. § 2-3b andre ledd.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak kommunen har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved gjennomgang av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Gáivuona suokhan/Kåfjord kommune har 2185 innbyggere pr. 31.12.10.

Kommunen er organisert etter en trenivåmodell med rådmannen som øverste ansvarlige for oppgaver på barnevernområdet. Barneverntjenesten er 1 av 5 avdelinger/tjenester som er underlagt etatsleder oppvekst. I tillegg til barneverntjenesten inngår grunnskole, barnehage, kulturskole og voksenopplæring i oppvekstetaten. Barnevernleder er faglig ansvarlig for barneverntjenesten, og rapporterer administrativt til etatsleder oppvekst.

I barneverntjenesten er det i dag 2 faste fagstillinger hvorav èn er tillagt barnevernlederfunksjonen. I tillegg har en person vært engasjert i 50 % stilling i forbindelse med at kommunen har fått tildelt midler fra Fylkesmannen gjennom satsingen på kommunalt barnevern i 2011 og 2012. Med så vidt få ansatte er tjenesten sårbar ved endringer som oppstår. Det har tidligere vært diskutert interkommunalt samarbeid med andre kommuner, eksempelvis gjennom vertskommunsamarbeid, men pr. i dag er det ikke konkrete planer om dette.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 28.02.12. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble ikke avholdt.

Åpningsmøte ble avholdt 19.04.12.

Intervjuer

5 personer ble intervjuet.

Dokumentasjon

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt ved telematikk den 23.04.12.

4. Hva tilsynet omfattet

Det landsomfattende tilsynet omfatter kommunale barneverntjenester etter lov om barneverntjenester (heretter barnevernloven).

Tilsynet er avgrenset til følgende to hovedområder:

Hovedområde 1: Gjennomføring av undersøkelser, herunder 3 undertema

  • Sikrer kommunen at det gjennomføres en tilstrekkelig undersøkelse?
  • Sikrer kommunen barns rett til medvirkning i undersøkelsesfasen ?
  • Sikrer kommunen at det foretas en forsvarlig vurdering før undersøkelsen konkluderes?

Hovedområde 2: Evaluering av hjelpetiltak til hjemmeboende barn, herunder 3 undertema

  • Sikrer kommunen at det gjennomføres en tilstrekkelig evaluering?
  • Sikrer kommunen barns rett til medvirkning i evalueringsfasen?
  • Sikrer kommunen at det foretas en faglig forsvarlig vurdering før evalueringen avsluttes?

5. Funn

Under område 1 og 2 ble det gitt til sammen 2 avvik.

Avvik 1:

Gáivuona suokhan/Kåfjord kommune sikrer ikke barnets rett til medvirkning i undersøkelsesfasen og ved evaluering av hjelpetiltak

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Lov om barneverntjenester § 6-3, FNs barnekonvensjon artikkel 12, Forvaltningsloven § 17, Internkontrollforskriften § 4.

Avviket bygger på følgende observasjoner, herunder intervju:

  • Kåfjord kommune har ikke utarbeidet rutiner/prosedyrer vedrørende barns rett til medvirkning i undersøkelsesfasen og ved evaluering av hjelpetiltak, herunder retningslinjer for hvordan, samt når og på hvilket grunnlag det skal gjennomføres enesamtaler med barnet.
  • Gjennomgangen av 16 saksmapper viste at i 12 av sakene var barnet over 7 år og hadde rett til å uttale seg. Av de 12 sakene har kommunen bare snakket med 7 av barna. I 2 av de 7 sakene har kommunen hatt samtale med det enkelte barn alene.
  • Kommunen gjennomfører ikke rutinemessig samtaler med alle barn som har fylt 7 år i forbindelse med evaluering av hjelpetiltak.
  • Kommunen la 19.04.2012 frem «arbeidsdokument for arbeid med barnevernssak fra melding til evaluering av tiltaksplan». Det er lagt opp til at skjemaet skal brukes i alle saker, og at det skal gjennomgås på fagmøter i barneverntjenesten. Avhengig av hvordan skjemaet brukes, kan lovbrudd angående barns rett til medvirkning fanges opp internt i barneverntjenesten. Kommunen har imidlertid ikke etablert rutiner for systematisk rapportering oppover til ledelsen, og har heller ikke rutiner for hvordan avvik skal håndteres.
  • Kommunen har en perm med internkontrollrutiner. Deler av denne er ikke blitt revidert og er heller ikke i bruk.

Kommentar: Barnets rett til å bli hørt er et grunnleggende prinsipp som er nedfelt i FNs barnekonvensjon. Konvensjonen gjelder som norsk lov. Barns rett til å bli hørt vil således være den samme i undersøkelsesfasen som ved evaluering av hjelpetiltak. I begge fasene vil det være kommunen som må legge til rette for barnets deltakelse.

Barnevernloven § 6-3 første ledd presiserer at barn som har fylt 7 år og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal informeres og gis anledning til å uttale seg før det tas avgjørelser i sak som berører han eller henne. Barnet skal få mulighet til å si hva det mener om situasjonen. Barnet skal likevel ikke føle seg presset til å uttale seg. Dette er det viktig å informere barnet om.

Avvik 1:

Gáivuona suokhan/Kåfjord kommune sikrer ikke at barnevernfaglige vurderinger i undersøkelsesfasen og ved evaluering av hjelpetiltak dokumenteres.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Lov om barneverntjenester §§ 1-1, 4-3, 4-5, 6-1, Forvaltningsloven §§ 17, 18 og 11d, Internkontrollforskriften § 4.

Avviket bygger på følgende observasjoner, herunder intervju:

  • Kommunen har ikke utarbeidet rutiner/prosedyrer for hvordan barnevernfaglige vurderinger ved gjennomføring av undersøkelser og ved evaluering av hjelpetiltak skal dokumenteres.
  • Kommunen dokumenterer ikke i alle saker en plan for undersøkelsene. I 7 av 12 saksmapper var det ikke benyttet undersøkelsesplaner.
  • Kommunen dokumenterer ikke i alle saker de fortløpende barnevernfaglige vurderingene i arbeidet med undersøkelser og evalueringer av hjelpetiltak.
  • Kommunen oppsummerer ikke alltid vurderingsgrunnlaget (rapport, møte med referat eller lignende) før konklusjon i undersøkelsessak eller sak om evaluering av hjelpetiltak. I 4 av 16 saksmapper er det mangelfull dokumentasjon av barnevernfaglige vurderinger.
  • Kommunen la 19.04.2012 frem «arbeidsdokument for arbeid med barnevernssak fra melding til evaluering av tiltaksplan». Det er lagt opp til at skjemaet skal brukes i alle saker, og at det skal gjennomgås på fagmøter i barneverntjenesten. Avhengig av hvordan skjemaet brukes, kan lovbrudd angående manglende dokumentasjon fanges opp internt i barneverntjenesten. Kommunen har imidlertid ikke etablert rutiner for systematisk rapportering oppover til ledelsen, og har heller ikke rutiner for hvordan avvik skal håndteres.
  • Kommunen har en perm med internkontrollrutiner. Deler av denne er ikke blitt revidert og er heller ikke i bruk.

Kommentar: Barnevernlovens formål er å sikre at barn og unge som lever under skadelige forhold får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, jf. § 1-1. I arbeidet med undersøkelser og ved evaluering av hjelpetiltak må det legges til grunn at de ansatte i barneverntjenesten sørger for nødvendig dokumentasjon av sitt arbeid. Forvaltningsloven gjelder med de særregler som er fastsatt i barnevernloven, jf. § 6-1 første ledd. Etter forvaltningsloven § 11 d skal muntlige opplysninger av betydning for saken så vidt mulig nedtegnes eller protokolleres. Videre forutsetter §§ 17 og 18 indirekte skriftlighet for at partene skal kunne gjøre seg kjent med sakens opplysninger og sakens dokumenter. Det hører med til god forvaltningsskikk å sørge for tilstrekkelig journalføring og arkivering så man kan gjøre rede for hva man har gjort i saken.

Det fremgår ikke av loven hva som skal nedtegnes, dette må bero på en konkret vurdering i den enkelte sak, men de barnevernfaglige vurderingene må dokumenteres. Det er viktig at barneverntjenesten har nedfelt hva som kan ha betydning for videre utredning og tiltak og som bidrar til at partene kan ivareta sine rettigheter i saken. Ved planlegging og konklusjon i undersøkelsessaker, forutsettes det at barneverntjenesten foretar en nærmere utredning av barnets omsorgsituasjon og foreldrenes omsorgskompetanse. Ved avslutning av en undersøkelse må sakens faktum være klarlagt på en slik måte at det kan avgjøres om saken skal henlegges, om det skal iverksettes hjelpetiltak eller om begjæring om tiltak skal fremmes for fylkesnemnda. Ved evaluering av hjelpetiltak må barnets situasjon og behov på vedtakstidspunktet sammenholdes med hvordan barnets situasjon og behov er på evalueringstidspunktet.

6. Vurdering av enhetens styringssystem

Fylkesmannen fikk fremlagt en internkontrollperm med rutiner som ikke var oppdatert. Det ble vist til at det hadde vært ledighet og nyansettelser i begge de faste stillingene i barneverntjenesten i løpet av siste år. Den siste tiltrådte 01.10.11, og det ble opplyst at barneverntjenesten og ledelsen i kommunen hadde diskutert og blitt enige om at det som måtte prioriteres først var å sørge for bruk av saksbehandlingssystemet Familia, herunder at de ansatte har nødvendig kompetanse til å bruke det på de ulike områder. Det har gått raskere enn først antatt å få dette på plass, og arbeidet med å oppdatere internkontrollrutinene er derfor startet. Det ble opplyst at kommunen er enig i at det er behov for å ferdigstille det påbegynte arbeidet med å styrke internkontrollsystemet på barnevernområdet, herunder opprette rutiner for avviksrapportering og behandling.

Barnevernloven § 2-1 annet ledd pålegger kommunen en internkontrollplikt. Internkontroll er systematiske tiltak som skal sikre at kommunen, herunder barnverntjenesten, utfører oppgavene sine i samsvar med lovpålagte krav. I dette tilsynet innbærer det at barnverntjenesten må sikre at undersøkelser og evalueringer blir kontinuerlig planlagt, utført, kontrollert og korrigert. Fylkesmannen forutsetter at tjenesten prioriterer dette arbeidet.

Fylkesmannen vil understreke at kommunen i utgangspunktet selv bestemmer hvilke prosedyrer og andre administrative tiltak som skal innarbeides i internkontrollen. Kommunen må konkret vurdere hva som er nødvendig og må i fremtiden ha et internkontrollsystem som fanger opp situasjoner/praksis som ikke er i samsvar med de myndighetskrav som gjelder, og bruke denne erfaringen til regelmessig å gjennomgå og forbedre tjenestene.

Tilsynet avdekket avvik knyttet til barns medvirkning, samt dokumentasjon av barnevernfaglige vurderinger. Kommunen må iverksette tiltak for å rette opp dette, og gjennom sin internkontroll følge opp at iverksatte tiltak fungerer som forutsatt.

7. Regelverk

  • Lov om barneverntjenester (barnevernloven)
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)
  • FNs barnekonvensjon om barnets rettigheter (FNs barnekonvensjon)
  • Internkontrollforskriften

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Organisasjonskart
  • Oversikt over ansatte
  • Internkontrollperm Kåfjord kommune
  • Rutinehåndbok barneverntjenesten
  • Akuttberedskapsperm
  • Delegeringsreglement for Kåfjord kommune
  • 16 klientmapper (12 undersøkelsessaker og 10 hjelpetiltakssaker, hvorav 6 klientmapper inneholder både undersøkelse og hjelpetiltak)

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Oversikt over pågående undersøkelsessaker
  • Arbeidsdokument for arbeid med barnevernssak fra melding til evaluering av tiltaksplan
  • Møteplan og agenda for kontormøter/fagmøter
  • Nøkkeltall pr. 19.04.2012
  • Utskrift fra Familia – huskeliste evaluering av hjelpetiltak
  • 16 klientmapper (12 undersøkelsessaker og 10 hjelpetiltakssaker, hvorav 6 klientmapper inneholder både undersøkelse og hjelpetiltak)

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Varsel om systemrevisjon 28.02.2012
  • Brev fra Gáivuona suokhan/Kåfjord kommune 21.03.2012 med oversendelse av dokumentasjon
  • Faks fra Gáivuona suokhan/Kåfjord kommune av 13.04.2012 med tilleggsdokumentasjon
  • Fylkesmannens brev datert 10.04.2012 med detaljert plan for tilsynsbesøket

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet
NavnFunksjon / stillingÅpningsmøteIntervjuSluttmøte

Einar Pedersen

Rådmann

X

X

X

Etatsleder oppvekst

Anita Lervoll

X

X

 

Barnevernleder

Jani Albrigtsen

X

X

X

Barnevernkonsulent

Rosmari S. Pedersen

X

X

X

Kurator

Anja Olsen

X

X

 

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Fagansvarlig Sølvi Melum
Rådgiver Silja Eriksen

Rådgiver Eva Angell