Helsetilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen skal i 2013 undersøke den kommunale barneverntjenestens arbeid med barn som bor i kommunale fosterhjem. Barneverntjenesten skal nøye og jevnlig følge utviklingen til barn som er plassert i fosterhjem. Formålet med tilsynet er å undersøke om norske kommuner gjennom sine styringstiltak sikrer at deres oppfølging og kontroll av barnets situasjon i kommunale fosterhjem utføres i tråd med myndighetskrav, jf. lov 17. juli 1992 nr.!00 om barnevern1jenester. Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

Kommunenes arbeid med oppfølging av barn i fosterhjem, herunder:

  • Oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet
  • Barnets medvirkning
  • Råd og veiledning til fosterforeldre

Resultat av tilsynet:

Det ble avdekket to avvik ved dette tilsynet. De aktuelle myndighetskrav fremkommer senere i rapporten.

Avvik 1:

Sørreisa kommune sikrer ikke oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet

Avvik 2:

Sørreisa kommune sikrer ikke barns rett til medvirkning ved oppfølging av barn i fosterhjem.

 

Dato: 13.05.13

Silja Eriksen
revisjonsleder

Eva Angell og Janne Pedersen
revisorer

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Dyrøy og Sørreisa barneverntjeneste i perioden 08.03.2013 - 13.05.2013. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av et landsomfattende tilsyn med kommunale barneverntjenester i 2013, initiert av Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med den kommunale barneverntjenesten jf. Lov om barneverntjenester § 2-3 fjerde ledd bokstav a.

Det er Statens helsetilsyn som har gitt føringer om tema og tilsynsmetode for fylkesmannens tilsyn jf. Lov om barneverntjenester § 2-3 b.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved gjennomgang av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Sørreisa kommune er en kommune med ca. 3.400 innbyggere. Kommunen er innenfor barneverntjenesten organisert i et vertskommunesamarbeid med Dyrøy kommune, som har ca. 1200 innbyggere. Det interkommunale samarbeidet innenfor barneverntjenesten ble etablert 1. januar 2008, og avtalen ble reforhandlet den 13.12.12. Hovedkontoret for barneverntjenesten er i Sørreisa, og alle som jobber i tjenesten er ansatt i Sørreisa kommune.

Kommunen har tidligere vært organise1t etter en ren 2-nivå modell, men har nå nylig vært gjennom en omorganisering hvor barneverntjenesten er egen avdeling sammen med boligtjenesten, dagsenter og avlastning, psykisk helse og helsestasjonen og tilhorer enhet 2, som har fått navnet Forebygging, oppfølging og mestring. Enheten har enhetsleder som et mellomledd mellom barnevernleder og rådmann.

Barneverntjenesten har pr. 31.12.12 opplyst å ha 3,4 fagstillinger knyttet til barnevern. Kommunen har i forbindelse med satsingen på kommunalt barnevern fått tildelt 0,5 stilling i 2011, 0,5 stilling i 2012 og ytterligere 1 stilling i 2013.

Barneverntjenesten har totalt 12 barn under omsorg, hvorav 10 er plassert i fosterhjem.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 08.03.13.

Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 16.04.13.

Intervjuer

5 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 18.04.13.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet å avdekke hvorvidt kommunen gjennom sine styringstiltak sikrer at deres oppfølging og kontroll av barnets situasjon i kommunale fosterhjem utføres i tråd med myndighetskrav i barnevernloven. Tilsynet omfattet temaene:

  • Oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet
  • Barnets medvirkning
  • Råd og veiledning til fosterforeldre

Lovkrav for området:

  • Barnevernlovens § 4-22 med tilhørende forskrift om fosterhjem
  • Barnevernlovens § 4-5 og § 4-16 om planer for oppfølging av tiltak
  • Barnevernlovens § 6-3 FNs barnekonvensjon art. 12 om barns medvirkning
  • Barnevernlovens § 2-1 om kommunens oppgaver

5. Funn

Det ble gitt til sammen to avvik.

Avvik 1:

Sørreisa kommune sikrer ikke oppfølging og kontroll av barnets situasjon i Fosterhjemmet

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Forskrift om fosterhjem §§ 6 og 7, barnevernloven § 4-5 og 4-15, barnevernloven § 4-19, Internkontrollforskriften § 4.

Internkontroll:

  • Kommunen sørger ikke for at det er klart hvilke oppgaver som ligger i å følge opp og kontrollere barns situasjon i fosterhjem generelt, ved felles rutiner, retningslinjer, sjekklister eller lignende.
  • Det er laget et internkontrollsystem, men dette er ikke oppdatert eller implementert i tjenesten.
  • Kommunen kontrollerer ikke at arbeid med barn i fosterhjem alltid gjennomføres i henhold til gjeldende regelverk.
  • Kommunen har ikke system for å innhente erfaringer fra brukerne til eget forbedringsarbeid.
  • Kommunen har ikke gjennomført vurdering av sårbare områder kny1tet til oppfølging av barn i fosterhjem.
  • Kommunen følger ikke med på om prosedyrer og retningslinjer er iverksatt og at de virker etter sin hensikt, for eksempel ved gjennomgang av barnevernfaglige vurderinger, rapportering fra medarbeidere, avviksskjemaer eller personalmøter.
  • Kommunen har ikke rutiner eller etablert praksis for informasjonsflyt fra barnevernleder til rådmannsnivå, utover regnskapsrapporter.

Planer:

  • Kommunen har en rutine for utarbeidelse av omsorgsplan/tiltaksplan i forbindelse med oppfølging av fosterhjem. Rutinene er ikke oppdatert og implementert i tjenesten, avviket er ikke fanget opp og korrigert.
  • Ved gjennomgang av 11 saker manglet det omsorgsplan i l av sakene.
  • I Dyrøy og Sørreisa barneverntjenestes halvårsrapport til BLD pr. 31.12.12 fremkommer det av rapporten for Dyrøy kommune at det mangler omsorgsplan i l av1 sak.
  • Kommunen bruker ikke planene aktivt og er ikke alltid oppdatert i forhold til innholdet i planene.
  • Kommunen har ikke etablert et system for melding og håndtering av avvik som kan fange opp lovbrudd angående utarbeidelse av omsorgsplaner/tiltaksplaner.

Fosterhjemsavtaler:

  • Det fremgår ikke av kommunens skriftlige rutine at det skal inngås fosterhjemsavtale ved frivillige plasseringer.
  • Kommunen har ikke rutiner for årlig gjennomgang av fosterhjemsavtalen.
  • Kommunen har ikke fosterhjemsavtaler i alle saker. Ved gjennomgang av 11 saker hvor det er krav om fosterhjemsavtale mangler dette i l av sakene. I ytterligere 1 sak om frivillig plassering er det inngått fosterhjemsavtale uten å tilpasse denne plasseringshjemmel.
  • Kommunen gjennomfører ikke årlig gjennomgang av fosterhjemsavtalen med fosterforeldrene.
  • Kommunen har ikke etablert system for melding og håndtering av avvik som kan fange opp lovbrudd angående inngåelse av, og årlig gjennomgang av fosterhjemsavtalen.

Tilsynsrapporter:

  • Kommunen har ikke et system eller en rutine som sikrer at kommunen gjennomgår tilsendte tilsynsrapporter.
  • Kommunen dokumenterer ikke bruk av tilsendte tilsynsrapporter.

Samværsavtaler/samværsplaner:

  • Kommunen har skriftlig rutine for utarbeidelse av samværsplaner, men denne blir ikke fulgt.
  • Kommunen utarbeider ikke samværsplaner i alle saker. Ved gjennomgang av 11 saker manglet det gyldig samværsplan i 8 av sakene.
  • Kommunen har ikke etablert et system for melding og håndtering av avvik som kan fange opp lovbrudd angående inngåelse av, og evaluering av samværsavtaler.

Fosterhjemsbesøk:

  • Kommunen har ikke rutiner, retningslinjer eller lignende, når det gjelder innholdet i og gjennomføringen av besøk i fosterhjemmet.
  • Kommunen oppfyller ikke kravet til lovpålagte besøk i fosterhjemmet. Ved gjennomgang av 11 saker var det ikke gjennomført tilstrekkelig antall besøk noen av sakene.
  • Av Sørreisa kommunes halvårsrapport til BLD pr. 31.12.12 fremgår det at det ikke er gjennomført tilstrekkelige besøk i 9 av 9 saker hvor barnet hadde vært plassert i mer enn ett år.
  • Av Dyrøy kommunes halvårsrapport til BLD pr. 31.12.12 fremgår det at det ikke er gjennomført tilstrekkelige besøk i l av l sak hvor barnet hadde vært plassert i mer enn ett år.
  • Kommunen har ikke etablert et system for melding og håndtering av avvik som kan fange opp lovbrudd angående lovpålagte krav til fosterhjemsbesøk.

Dokumentasjon:

  • Kommunen dokumenterer ikke fortløpende nødvendige og relevante opplysninger og vurderinger angående barnet i arbeidet med barn i fosterhjem.
  • Kommunen skriver ikke fortløpende referat fra besøk i fosterhjemmet, møter og samtaler med barn.
  • Ved gjennomgang av 11 saker, er det ikke skrevet referat fra fosterhjemsbesøk i løpet av det siste året i 9 av sakene. I 2 saker fremkommer det referat i journalnotat. I ytterligere to saker fikk vi fremlagt håndskrevne notater for hele 2012 og frem til mars 2013.
  • Kommunen dokumenterer ikke faglige vurderinger som ligger til grunn for barneverntjenestens beslutninger.
  • Kommunen har ikke etablert et system for melding og håndtering av avvik som kan fange opp lovbrudd angående dokumentasjon av fosterhjemsbesøk, samtaler med barn og barnevernfaglige vurderinger.

Kommentar: Når et barn flytter i fosterhjem etter vedtak av barneverntjenesten (§ 4-4, 5. ledd) eller fylkesnemnda(§ 4-12), inntrer flere forpliktelser for den kommunale barneverntjenesten. Herunder nevnes: Kommunen skal ha internkontroll for å sikre at kommunen utfører oppgavene sine i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov.

Ved vedtak om frivillige hjelpetiltak skal det utarbeides tidsavgrenset tiltaksplan, som skal evalueres regelmessig. Ved omsorgsovertakelse skal det utarbeides foreløpig omsorgsplan, og senest to år etter fylkesnemndas vedtak skal det vedtas en endelig plan for barnets fremtidige omsorgssituasjon. Barneverntjenesten må derfor bruke planene aktivt og være oppdatert i forhold til innholdet i planene.

Når barnet flytter i fosterhjem skal barneverntjenesten og fosterforeldrene inngå skriftlig avtale som regulerer forholdet mellom dem. Barneverntjenesten skal gjennomgå fosterhjemsavtalen minst en gang i året, for å sikre at det foretas en jevnlig vurdering av behovet for nye tiltak i fosterhjemmet.

Ved frivillige plasseringer kan foreldrene selv bestemme omfanget av samvær, barneverntjenesten har ikke anledning til å overprøve dette. Når barneverntjenesten har overtatt omsorgen til barnet og fylkesnemnda har tatt stilling til omfanget av samværet, skal barneverntjenesten opprette en samværsavtale om den praktiske gjennomføringen og tilretteleggingen av samværet.

En annen viktig forutsetning for å kunne følge opp barnet, er at barneverntjenesten besøker fosterhjemmet jevnlig. Det er fastsatt et minimumskrav i fosterhjemsforskriften om fire besøk i året. Dersom barnet har vært plassert i det samme fosterhjemmet i mer enn to år og barnets situasjon i fosterhjemmet vurderes som god, kan det fattes en beslutning om å redusere antallet besøk til to. Besøkshyppigheten må sikre en forsvarlig oppfølging og kontroll. Hyppigheten vil således kunne variere fra sak til sak, alt etter som hvor godt plasseringen fungerer eller hvor stort behov barnet og fosterforeldrene har for oppfølging og veiledning.

Tjenester etter barnevernloven skal være forsvarlige. For å sikre at tjenester som ytes er forsvarlige, må barneverntjenesten fortløpende dokumentere hvilke faglige vurderinger som ligger til grunn for større og mindre beslutninger som tas. Det er viktig at barneverntjenesten har nedfelt det som kan ha betydning for videre utredning og tiltak. Skriftlig dokumentasjon vil også bidra til at partene kan ivareta sine rettigheter i saken. Kravet til god forvaltningsskikk tilsier at det skal være mulig å se i saksdokumentene hvilke faglige vurderinger som ligger til grunn for barneverntjenestens beslutninger. Barneverntjenesten skal også skrive referat fra besøk i fosterhjemmet, møter, samtaler med barnet mv. Den har dessuten plikt til å skaffe seg kunnskap om hvordan tjenestene virker for å kunne drive forbedringsarbeid, jf. internkontrollforskriften. For å ha mulighet til å skaffe informasjon om hvordan tjenestene virker, eventuelt hvor det svikter, må barneverntjenesten i praksis dokumentere arbeidet sitt.

Avvik 2:

Sørreisa kommune sikrer ikke barns rett til medvirkning ved oppfølging av barn i fosterhjem.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Lov om barneverntjenester § 6-3, FNs barnekonvensjon art. 12, forvaltningslovens § 17 og internkontrollforskriften § 4.

Avviket bygger på følgende observasjoner, herunder intervju:

  • Kommunen har ikke rutiner/retningslinjer for hvordan barn skal medvirke i egen sak.
  • Kommunens rutiner knyttet til samværsplaner omtaler ikke barnet.
  • Kommunen har ikke retningslinjer for når/på hvilket grunnlag det skal gjennomføres samtaler med barn alene.
  • Kommunen sørger ikke for at alle barn som har fylt 7 år og yngre barn som er i stand til å danne egne synspunkter, blir informert og gis anledning til å uttale seg før det tas avgjørelser som angår ham eller henne.
  • Kommunen sørger ikke for å informere og høre alle barn når det gjelder planer for barnets fremtid.
  • Ved gjennomgang av 11 saksmapper, var det i 6 saker barn over 7 år. Det var kun dokumentert at det var snakket med 2 av disse barna det siste året.
  • Kommunen dokumenterer ikke hvorvidt det er vurdert om barn under 7 år skal bli informert og gis anledning til å uttale seg.
  • Kommunen har ikke etablert et system for melding og håndtering av avvik som kan fange opp lovbrudd angående barns rett til medvirkning.

Kommentar: Barns rett til å bli hørt er et grunnleggende prinsipp nedfelt i FNs barnekonvensjon, som ble en del av norsk rett i 1999, og gjenspeiles i barnevernlovens § 6-3. Etter barnekonvensjonens artikkel 12 skal barnets synspunkter tillegges behørig vekt i samsvar med dets alder og modenhet. Barn som har fylt 7 år har rett til å bli hørt i alle forhold som det direkte berøres av, og det forutsetter at barneverntjenesten tilrettelegger for samtaler med barnet hvor barnet skal gis informasjon og kan uttale seg før beslutninger tas. Det er viktig at barnevernets samtaler har fokus rettet mot barnets medvirkning i beslutningsprosessen.

I mal for fosterhjemsavtalen fremgår det i pkt. 4.4.2 at barn som er fylt 7 år og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter skal gis rett til å uttale om samværsavtalen.

6. Virksomhetens styringssystem

Fylkesmannen fikk i forbindelse med tilsynet fremlagt utskrift av noen rutiner som ikke var oppdatert. Vi opplevde at de heller ikke var implementert i tjenesten. Rutinene manglet viktige elementer i forhold til oppfølging av fosterhjem og barns medvirkning. Det fremgår ikke hva et hjemmebesøk skal inneholde eller når og på hvilket grunnlag det skal gjennomføres enesamtaler med barn. Det var i stor grad overlatt til saksbehandlernes eget skjønn hvordan rutinene skulle forstås. Det gjennomføres imidlertid ukentlige postmøter hvor saksbehandlerne kan ta opp og diskutere saker, dette er med på å kvalitetssikre arbeidet og gir en lik praksis.

Under tilsynet har vi avdekket brudd på lov- og forskriftskrav. Kommunen har opplyst at den har en sårbar situasjon i barnevern1jenesten pga. langtidssykemeldinger og høyt arbeidspress, og at det har skjedd overtredelser av barnevernlovgivningen ved at lovpålagte oppgaver ikke er utført. Avvikene knyttet til manglende fosterhjemsbesøk var kjent av virksomhetsleder og enhetsleder, men kommunen har ikke systemer for avvikshåndtering og avvik har ikke blitt korrigert. Videre var det ikke etablert rutiner for systematisk rapportering oppover til ledelsen i kommunen. Det ble opplyst at det tidligere har vært laget et internkontrollsystem for barneverntjenesten, men dette var ikke i bruk. Kommunen har en plikt, til å sette inn tiltak for å rette opp brudd på lov og forskrifter. De overnevnte funn viser at kommunens systemer for å forebygge, avdekke og rette opp svikt, ikke har vært gode nok.

Barnevernloven § 2-1 annet ledd pålegger kommunen en internkontrollplikt. Internkontroll er systematiske tiltak som skal sikre at kommunen, herunder barnverntjenesten, utfører oppgavene sine i samsvar med lovpålagte krav. I dette tilsynet innbærer det at barnverntjenesten må sikre at oppfølging av barn i fosterhjem blir kontinuerlig planlagt, utført, kontrollert og korrige1i. Det ble opplyst under tilsynet at kommunen er i gang med å lage seg et felles internkontrollsystem med avvikshåndtering. Kommunen skulle i gang med en rosanalyse som skulle gi dem nærmere svar på hva det var behov for. Fylkesmannen forutsetter at tjenesten prioriterer dette arbeidet.

Fylkesmannen vil understreke at kommunen i utgangspunktet selv bestemmer hvilke prosedyrer og andre administrative tiltak som skal innarbeides i internkontrollen, men kommunen må konkret vurdere hva som er nødvendig og må i fremtiden ha et internkontrollsystem som fanger opp situasjoner/praksis som ikke er i samsvar med de myndighetskrav som gjelder, og bruke denne erfaringen til å regelmessig gjennomgå og forbedre tjenestene.

7. Regelverk

  • Lov om barneverntjenester
  • Forskrift om fosterhjem
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker
  • FNs barnekonvensjon om barnets rettigheter
  • Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Organisasjonskart for Sørreisa kommune
  • Organisasjonskart for enhet 2
  • Møteplan Sørreisa kommune
  • Avdelingsledermøte 07.02.13 med målsettinger for barneverntjenesten 20!3
  • Årsmelding fra Dyrøy og Sørreisa barneverntjeneste
  • Brev av 25.03.13 med oversikt over møtestruktur og oversikt over ansatte i barneverntjenesten
  • Rutine 4.7.2. «plassering av barn i fosterhjem»
  • Rutine 4.4.5. «iverksetting og oppfølging av hjelpetiltak etter § 4-4, 5. ledd))
  • Utvalgte dokumenter i 11 saksmapper

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Verifikasjon i 4 saksmapper
  • Håndskrevne notater
  • Planstrategi for Sørreisa kommune 2012-2015

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Varsel om tilsyn datert 08.03.13
  • Liste over bam i fosterhjem pr. 07.03.13
  • Oversendelse av dokumentasjon fra barneverntjenesten datert 25.03.13
  • Detaljert program for tilsynsbesøk datert 10.04.13
  • Ettersendt dokumentasjon pr. e-post 15.04.13.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet
NavnFunksjon / stillingÅpningsmøteIntervjuSluttmøte

Wigdis N. Andersen

Rådmann

X

X

X

Anne Lise Skadal

Barnevernleder

X

X

X

Helene Asphaug

Enhetsleder

 

X

 

Lena-Kristin Hansen

Barnevernkurator

X

X

X

Tone Gjernes Lockert

Barnevernkurator

X

X

X

Lucie Johansen

Barnevernkurator

X

 

X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Revisjonsleder: fagansvarlig Silja Eriksen
Revisor: seniorrådgiver Janne Pedersen og seniorrådgiver Eva Angell