Helsetilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen skal i 2013 undersøke den kommunale barneverntjenestens arbeid med barn som bor i kommunale fosterhjem. Barneverntjenesten skal nøye og jevnlig følge utviklingen til barn som er plassert i fosterhjem Formålet med tilsynet er å undersøke om norske kommuner gjennom sine styringstiltak sikrer at deres oppfølging og kontroll av barnets situasjon i kommunale fosterhjem utføres i tråd med myndighetskrav, jf. lov 17. juli 1992 nr.100 om barneverntjenester. Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

Kommunenes arbeid med oppfølging av barn i fosterhjem, herunder

  • Oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet
  • Barnets medvirkning
  • Råd og veiledning til fosterforeldre

Resultat av tilsynet:

Det ble avdekket to avvik ved dette tilsynet. De aktuelle myndighetskrav fremkommer senere i rapporten.

Avvik 1:

Tromsø kommune sikrer ikke oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet

Avvik 2:

 

Tromsø kommune sikrer ikke barns rett til medvirkning ved oppfølging av barn i fosterhjem.

Dato: 02.05.13

Silja Eriksen
revisjonsleder
Eva Angell og Janne Pedersen
revisorer

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved barneverntjenesten i Tromsø kommune i perioden 01.03.2013 – 02.05.13. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av et landsomfattende tilsyn med kommunale barneverntjenester i 2013, initiert av Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med den kommunale barneverntjenesten jf. Lov om barneverntjenester § 2-3 fjerde ledd bokstav a.

Det er Statens helsetilsyn som har gitt føringer om tema og tilsynsmetode for Fylkesmannens tilsyn jf. Lov om barneverntjenester § 2-3 b.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved gjennomgang av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Tromsø kommune har et folketall på ca 70.000 innbyggere. Kommunen er organisert etter to-nivåmodellen. Etter innføringen av parlamentarisme er alle resultatenheter og støtteenheter underlagt byrådsavdelinger. De enkelte fagbyrådene er øverste ansvarlig for sin byrådsavdeling. Hver byrådsavdeling med unntak av finans har en kommunaldirektør som har det administrative ansvaret for byrådsavdelingen og enhetene som ligger under den. Kommunaldirektøren har personalansvar for enhetslederne underlagt sin avdeling. Barneverntjenesten er organisert inn under byrådsavdelingen utdanning.

Barneverntjenesten i Tromsø kommune har 70 fagstillinger knyttet til saksbehandling, i tillegg til enhetsleder og 5 merkantile stillinger. Barneverntjenesten er organisert i ulike avdelinger, herunder mottaks- og oppfølgingsavdelingen, tiltaksavdelingen og omsorgsavdelingen, som hver har avdelingsleder og fagansvarlige som veileder sine team. I tillegg kommer barnevernvakta.

Kommunen overtok omsorgsansvaret for 18 nye barn i 2012. Det er den største økningen kommunen har hatt de senere år. Totalt har kommunen 129 barn under omsorg, hvor 118 av disse er plassert i fosterhjem og 11 på institusjon.

 

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 01.03.13.

Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 03.04.13.

Intervjuer

7 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 05.04.13.

 

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet å avdekke hvorvidt kommunen gjennom sine styringstiltak sikrer at deres oppfølging og kontroll av barnets situasjon i kommunale fosterhjem utføres i tråd med myndighetskrav i barnevernloven. Tilsynet omfattet temaene:

  • Oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet
  • Barnets medvirkning
  • Råd og veiledning til fosterforeldre

Lovkrav for området:

  • Barnevernlovens § 4-22 med tilhørende forskrift om fosterhjem
  • Barnevernlovens § 4-5 og § 4-16 om planer for oppfølging av tiltak
  • Barnevernlovens § 6-3 FNs barnekonvensjon art. 12 om barns medvirkning
  • Barnevernlovens § 2-1 om kommunens oppgaver

5. Funn

Det ble gitt til sammen to avvik.

Avvik 1:

Tromsø kommune sikrer ikke oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Forskrift om fosterhjem §§ 6 og 7, barnevernloven §§ 4-5 og 4-15, barnevernloven § 4-19, Internkontrollforskriften § 4.

Avviket bygger på følgende observasjoner, herunder intervju:

Planer:

  • Kommunen har rutiner for planarbeid i forbindelse med oppfølging av fosterhjem. Rutinene blir ikke fulgt, avviket er ikke fanget opp og korrigert.
  • Ved gjennomgang av 17 saker manglet det gyldig omsorgsplan i 2 av sakene.
  • I Tromsø kommunes halvårsrapport til BLD pr. 31.12.12 fremkommer det at det mangler omsorgsplan i 6 saker.
  • Ved gjennomgang av 3 saker etter § 4-4, 5. ledd manglet det gyldig tiltaksplan i 1 sak.
  • Kommunen bruker ikke planene aktivt og er ikke alltid oppdatert i forhold til innholdet i planene.

Fosterhjemsavtaler:

  • Kommunen har rutiner for inngåelse av fosterhjemsavtaler både ved omsorgsplasseringer og frivillige plasseringer. Denne blir ikke fulgt, avviket er ikke fanget opp og korrigert.
  • Kommunen har mangelfulle rutiner for årlig gjennomgang av fosterhjemsavtalen, avviket er ikke fanget opp og korrigert.
  • Kommunen har ikke fosterhjemsavtaler i alle saker. Ved gjennomgang av 17 saker (§ 4-12) hvor det er krav om fosterhjemsavtale mangler dette i 2 av sakene. I ytterlige 2 saker ble ikke fosterhjemsavtalen fremlagt da disse befant seg i fjernarkiv.
  • Det er ikke inngått fosterhjemsavtaler i noen av de 3 fremlagte sakene ved frivillige plasseringer (etter § 4-4, 5. ledd). Avviket er ikke fanget opp og korrigert.
  • Kommunen gjennomfører ikke årlig gjennomgang av fosterhjemsavtalen med fosterforeldrene.  Ved gjennomgang av 15 saker fremkommer det ikke gjennomgang siste år i 10 av sakene.
  • Kommunen har ikke etablert et system for melding og håndtering av avvik som kan fange opp lovbrudd angående årlig gjennomgang av fosterhjemsavtalen.

Samværsavtaler/samværsplaner:

  • Kommunen har rutiner for samværsplaner, men denne blir ikke fulgt. Avviket er fanget opp, men ikke korrigert.
  • Kommunen utarbeider ikke samværsplaner i alle saker. Ved gjennomgang av 17 saker manglet det gyldig samværsplan i 11 av sakene.
  • I 2 av 17 saker er det fosterforeldrene og ikke barneverntjenesten som fastsetter omfanget, samt tilrettelegger den praktiske gjennomføringen og tilretteleggingen av samværet.

Fosterhjemsbesøk:

  • Tromsø kommune har utarbeidet skriftlige rutiner for antall besøk i fosterhjemmet, men disse blir ikke fulgt. Avviket er fanget opp, men ikke korrigert.
  • Kommunen oppfyller ikke kravet til lovpålagte besøk i fosterhjemmet. Ved gjennomgang av 17 saker i medhold av § 4-12 var det ikke gjennomført tilstrekkelig antall besøk i 10 av sakene. Ved gjennomgang av 3 saker i medhold av § 4-4, 5. ledd var det ikke gjennomført noen besøk i 2 av sakene.
  • Av Tromsø kommunes halvårsrapport til BLD pr. 31.12.12 fremgår det at det ikke er gjennomført tilstrekkelige besøk i 50 saker.

Kommentar: Når et barn flytter i fosterhjem etter vedtak av barneverntjenesten (§ 4-4, 5. ledd) eller fylkesnemnda (§ 4-12), inntrer flere forpliktelser for den kommunale barneverntjenesten.

Planer: Ved vedtak om frivillige hjelpetiltak skal det utarbeides tidsavgrenset tiltaksplan som skal evalueres regelmessig. Ved omsorgsovertakelse skal det utarbeides foreløpig omsorgsplan, og senest to år etter fylkesnemndas vedtak skal det vedtas en endelig plan for barnets fremtidige omsorgssituasjon. Omsorgsplanens funksjon er overordnet og langsiktig, supplerende arbeidsplaner kan derfor bidra til å tydeliggjøre hvordan barnets særlige behov skal ivaretas. Planer er en viktig forutsetning for at kommunen skal kunne ivareta partenes rettssikkerhet og bidra til et planlagt og styrt oppfølgingsarbeid i etterkant av plasseringen. Barneverntjenesten må derfor bruke planene aktivt og være oppdatert i forhold til innholdet i planene.

Fosterhjemsavtalen: Når barnet flytter i fosterhjem skal barneverntjenesten og fosterforeldrene inngå skriftlig avtale som regulerer forholdet mellom dem. Barneverntjenesten skal gjennomgå fosterhjemsavtalen minst en gang i året, for å sikre at det foretas en jevnlig vurdering av behovet for nye tiltak i fosterhjemmet. Barneverntjenesten må legge fosterhjemsavtalen til grunn i oppfølgingsarbeidet og må derfor være oppdatert i forhold til avtalens innhold. KS og norsk fosterhjemsforening har utarbeidet mal for fosterhjemsavtale som skal benyttes. Ny mal ble utarbeidet i 2010 og alle kommuner er anbefalt å benytte denne. I mal for fosterhjemsavtalen pkt. 4.4.2 fremgår det at barn som er fylt 7 år og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter skal gis rett til å uttale om samværsavtalen.

Samværsavtaler/samværsplaner: Utgangspunktet er at barn og foreldre har rett til samvær med hverandre. Ved frivillige plasseringer kan foreldrene selv bestemme omfanget av samvær. Når barneverntjenesten har overtatt omsorgen til barnet og fylkesnemnda har tatt stilling til omfanget av samværet, skal barneverntjenesten opprette en samværsavtale om den praktiske gjennomføringen og tilretteleggingen av samværet. Fosterforeldrene og foreldrene kan ikke på egen hånd praktisere en annen samværsordning enn det som er vedtatt av fylkesnemnda eller bestemt av barneverntjenesten.

Fosterhjemsbesøk: En annen viktig forutsetning for å kunne følge opp barnet, er at barneverntjenesten besøker fosterhjemmet jevnlig. Det er fastsatt et minimumskrav i fosterhjemsforskriften om fire besøk i året. Dersom barnet har vært plassert i det samme fosterhjemmet i mer enn to år og barnets situasjon i fosterhjemmet  vurderes som god, kan det fattes beslutning om å redusere antallet besøk til to. Besøkshyppigheten må sikre en forsvarlig oppfølging og kontroll. Hyppigheten vil således kunne variere fra sak til sak, alt etter som hvor godt plasseringen fungerer eller hvor stort behov barnet og fosterforeldrene har for oppfølging og veiledning. Generelt vil det uansett være behov for en noe tettere kontakt og oppfølging i den første fasen etter plassering, men det kan også senere oppstå faser hvor det vil kunne være behov for tettere oppfølging, for eksempel ved start på ny skole, i ungdomstiden eller i perioder hvor det oppstår spesielle problemer.

Avvik 2:

Tromsø kommune sikrer ikke barns rett til medvirkning ved oppfølging av barn i fosterhjem.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Lov om barneverntjenester § 6-3, FNs barnekonvensjon art. 12, forvaltningslovens § 17 og internkontrollforskriften § 4.

Avviket bygger på følgende observasjoner, herunder intervju:

  • Kommunen har ikke rutiner/retningslinjer for hvordan barn skal medvirke i egen sak.
  • Kommunens rutiner knyttet til samværsplaner inkluderer ikke barn verken over eller under 15 år som mottaker av planen.
  • Kommunen har ikke retningslinjer for når/på hvilket grunnlag det skal gjennomføres samtaler med barn alene.
  • Kommunen sørger ikke for at alle barn som har fylt 7 år og yngre barn som er i stand til å danne egne synspunkter, blir informert og gis anledning til å uttale seg før det tas avgjørelser som angår ham eller henne.
  • Kommunen sørger ikke for å informere og høre alle barn når det gjelder planer for barnets fremtid.
  • Ved gjennomgang av 20 saksmapper, var det i 15 saker barn over 7 år. Det var snakket med 14 av disse barna.
  • Kommunen gjennomfører ikke rutinemessig samtaler med barn som har fylt 7 år i forbindelse med planarbeid.
  • Kommunen dokumenterer ikke hvorvidt det er vurdert om barn under 7 år skal bli informert og gis anledning til å uttale seg.
  • Kommunen har ikke etablert et system for melding og håndtering av avvik som kan fange opp lovbrudd angående barns rett til medvirkning.

Kommentar: Barns rett til å bli hørt er et grunnleggende prinsipp nedfelt i FNs barnekonvensjon, som ble en del av norsk rett i 1999, og gjenspeiles i barnevernlovens § 6-3. Etter barnekonvensjonens artikkel 12 skal barnets synspunkter tillegges behørig vekt i samsvar med dets alder og modenhet. Barn som har fylt 7 år har rett til å bli hørt i alle forhold som det direkte berøres av, og det forutsetter at barneverntjenesten tilrettelegger for samtaler med barnet hvor barnet skal gis informasjon og kan uttale seg før beslutninger tas.

Det er viktig at barnevernets samtaler har fokus rettet mot barnets medvirkning i beslutningsprosessen.

I mal for fosterhjemsavtalen fremgår det i pkt. 4.4.2. at barn som er fylt 7 år og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter skal gis rett til å uttale om samværsavtalen.

 

6. Virksomhetens styringssystem

Barneverntjenesten i Tromsø kommune har skriftlige mål for 2013. Dette er interne mål i tjenesten, og fremgår ikke som en del av kommunens styringssystemer.

Kommunen benytter systemet ”Kvalitetslosen” på sitt intranett som overordnet kvalitetssystem og system for avviksrapporteringer. Implementering av Kvalitetslosen er nettopp kommet i gang for barneverntjenesten. Dette var derfor noe mangelfullt i forhold til behovet til tjenesten. Det fremkom imidlertid at avvik i barneverntjenesten ble fanget opp gjennom sjekklister til avdelingsleder. Det var derfor kjent i kommunen at det forelå avvik på fosterhjemsbesøk, tiltaksplaner og samværsplaner. Sjekklistene omfattet ikke forhold som det ikke ble rapportert på til Fylkesmannen og BLD.

Det er faste møtepunkter for avdelingsledere og enhetsleder. Det er ett felles årlig møte mellom enhetsledere og byråd, utover dette er det ikke faste møtepunkt mellom enhetsleder og den øvrige kommunale ledelsen. Dette arbeidet kommunen med å få på plass.

Barneverntjenesten har skriftlig prosedyre for plassering av barn i fosterhjem, og for samtale med barn på fosterhjemsbesøk. Det var nylig laget ny mal for referat til fosterhjemsbesøk. Denne benyttes også som sjekkliste for besøket. Denne tar imidlertid ikke for seg hva gjennomgangen av fosterhjemsavtalen består i, og heller ikke tema for samtaler med barn.

 

7. Regelverk

  • Lov om barneverntjenester
  • Forskrift om fosterhjem
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker
  • FNs barnekonvensjon om barnets rettigheter
  • Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Organisasjonskart med beskrivelse av ansvarsforhold og møtestruktur
  • Oversikt over ansatte
  • Rutinehåndbok, Barneverntjenesten i Tromsø, omsorgsavdelinga
  • Arbeidsprosedyre – oppfølging av fosterhjem
  • Tilsyn med barn i fosterhjem - tilsynsfører
  • Årsmelding barnverntjenesten – 2012
  • Mål for faglig utvikling og implementering 2013
  • Åpenhet og samhandling
  • Utvalgte dokumenter fra 20 saksmapper

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Ny mal for referat fosterhjemsbesøk
  • Kvalitetshåndbok, rutinebeskrivelse § 4-4, 5. ledd
  • Verifikasjoner i 4 hele saksmapper

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Varsel om tilsyn datert 01.03.13
  • E-post vedrørende liste over plasserte barn, datert 01.03.13
  • Dokumentasjon fra kommunen datert 18.03.13
  • Detaljert program for tilsynsbesøket datert 25.03.13

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet
NavnFunksjon / stillingÅpningsmøteIntervjuSluttmøte

Anna Amdal Fyhn

Byråd for utdanning

X

X

X

Kari Henriksen

Kommunaldirektør

X

X

X

Steffi Klein

Fung. enhetsleder

X

X

X

Ellen Hansen

Avdelingsleder omsorg

X

X

X

Benny Nyborg

Saksbehandler omsorg

X

X

X

Ann Karin Blindheim

Saksbehandler omsorg

X

X

X

Annik Falch

Saksbehandler mottak og oppfølging

X

X

X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Silja Eriksen
Eva Angell
Janne Pedersen