Helsetilsynet

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Roan kommune og besøkte i den forbindelse kommunen fra 08.05.2019 til 09.05.2019. Vi undersøkte om kommunen sørger for at tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Fylkesmannens konklusjon:

Roan kommune har ikke tilstrekkelig oversikt over t ilsyn med miljørett et helsevern i barnehager og skoler. Roan kommune sikrer ikke at tilsynsorganet planlegge r, gjennomfører og har oversikt over sine tilsynsoppgaver.

Dette er brudd på:

Folkehelseloven § 9 og § 30.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Tilsynet var rettet mot kommunens arbeid med tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler. Tilsynet undersøkte om kommunen ivaretar sitt tilsynsansvar ved å sørge for:

  • Klar fordeling av myndighet og oppgaver, nødvend ig uavhengighet og kompetanse.
  • Oversikt over godkjenningspliktige skoler og barnehager.
  • At risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehage og skole følges opp og at kommunen fører regelmessig tilsyn med barnehager og skoler i kommunen.
  • At tilsyn systematisk følges opp der det er avdekket lovbrudd.

Fylkesmannen har også undersøkt om kommunen legger til rette for og følger opp at brukerinvolvering blir ivaretatt.

Fylkesmannens tilsyn innenfor miljørettet helsevern er etter folkehelseloven avgrenset til lovlighetskontroll av om kommunen oppfyller sine plikter som tilsynsmyndighet. Det innebærer at fylkesmannen etter folkehelseloven ikke kan føre tilsyn med om kommunen som eier oppfyller kravene til miljørettet helsevern.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens arbeid med tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler etter folkehelseloven § 31. Et tilsyn er en kontroll av om lov- og forskriftsbestemmelser overholdes. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Virkeområdet for kommunens tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler fremgår av folkehelseloven § 8 første ledd:

«Miljørettet helsevern omfatter de faktorer i miljøet som til enhver tid direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen. Disse omfatter blant annet biologiske, kjemiske, fysiske og sosiale miljøfaktorer.»

Kommunens oppgaver som tilsynsmyndighet fremgår av folkehelseloven § 9:

«Kommunen skal føre tilsyn med de faktorer og forhold i miljøet som til enhver tid direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen, jf § 8. Ansvar og oppgaver innen miljørettet helsevern som i denne lov er lagt til kommunen, kan i tillegg til å delegeres etter bestemmelsene i kommuneloven delegeres til et interkommunalt selskap.

Kommunens myndighet kan utøves av kommunelegen dersom dette på grunn av tidsnød er nødvendig for at kommunens oppgaver etter dette kapittel skal kunne utføres.»

Tilsynsansvaret som kommunen er pålagt i henhold til folkehelseloven § 9, innebærer at tilsynsvirksomheten skal baseres på en risikovurdering. Kommunen skal gjøre en prioritering med utgangspunkt i det som har størst betydning for å fremme barnehagebarns og elevers helse og forebygge sykdom og skade.

Kommunens plikt til internkontroll fremgår av folkehelseloven § 30:

«Kommunen og fylkeskommunen skal føre internkontroll for å sikre at krav fastsatt i eller i medhold av loven her overholdes.

Kommunenes tilsyn med virksomhet og eiendom i henhold til § 9 skal dokumenteres særskilt, herunder uavhengighet og likebehandling i tilsynet.

Kommunen må gjennom ledelse, styring og organisering av virksomheten jobbe kontinuerlig for forbedring og iverksette systematiske tiltak i form av rutiner og prosedyrer, samt sørge for faktisk etterlevelse av disse. Kommunen skal prioritere områdene og aktivitetene som har størst risiko for svikt og størst helsemessig konsekvens.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan kommunens tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler fungerer.

Roan kommune har ca. 950 innbyggere. Det er 3 barnehager og 2 skoler i Roan kommune. Ansvaret for tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler er delegert til enheten Oppvekst og kultur. Sektorleder for Oppvekst og kultur er direkte underlagt rådmann.

Organisering av tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler
Roan kommune bruker kvalitetssystemet Risk Manager. Det er imidlertid ikke etablert prosedyrer knyttet til arbeidet med miljørettet helsevern i barnehager og skoler i det kommunale kvalitetssystemet.

Det er opprettet internkontrollrutiner for barnehagene og skolene etter forskrift for miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

Det kommunale tilsynsorganet - Folkehelse Fosen
Roan kommunen har i kommunestyremøte av 27.09.2012 delegert arbeidet med tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler til Folkehelse Fosen. Følgende delegasjon fremgår av vedtaket:

«Innen miljørettet helsevern kan alle oppgaver legges til Folkehelse Fosen, inklusiv vedtak om godkjenninger der det er aktuelt.»

Folkehelse Fosen er et tiltak organisert under Fosen Distriktsmedisinske senter IKS. Folkehelse Fosen ble etablert i 2010. Roan kommune er en av eierkommunene av Folkehelse Fosen sammen med 5 øvrige kommuner i distriktet.

Folkehelse Fosen er gitt øvrige oppgaver. Dette gjelder utarbeidelse av ulike planer, som helseberedskapsplan, kommuneplan og smittevernplan, infeksjonskontrollprogram og tuberkulosekontrollprogram m.v, samt rådgivning basert på folkehelseprofiler.

Folkehelse Fosen har følgende beskrivelse av sin aktivitet innen miljørettet helsevern på sin hjemmeside:

  • • «Jobbe helsefremmende og forebyggende gjennom miljørettet helsevern
  • Være en tilgjengelig ressurs for kommunen i deres arbeid med miljørettet helsevern
  • Sikre forsvarlig drift av tjenester og offentlige bygg gjennom tilsyn og veiledning fra miljøhygieniker og samfunnsmedisiner»

Det fremgår av saksfremlegg til ovennevnte vedtak av 27.09.2012, at Folkehelse Fosen hadde følgende bemanning ved oppstarten av tiltaket:

«Enheten er bemannet med 100 % stilling for folkehelsekoordinator som leder virksomheten, samfunnsmedisiner i 50 % stilling og miljøhygieniker i 80 % stilling.»

Det fremgikk under tilsynet at det pr. i dag er en miljøhygieniker i Folkehelse Fosen som planlegger og utfører tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

Folkehelse Fosen har en stilling for interkommunal samfunnsmedisiner, der en kommuneoverlege nå er konstituert i stillingen. Kommuneoverlegen tilkalles ved behov, og har ingen fast stillingsprosent knyttet til arbeidet som samfunnsmedisiner ved Folkehelse Fosen.

Kommuneoverlegen skriver under vedtak knyttet til tilsynsrapporter og godkjenninger av barnehager og skoler.

Kommuneoverlege i Roan kommune
Roan kommune og Åfjord kommune har felles kommuneoverlege. Kommuneoverlegen har en stillingsprosent på 7,5 % som skal ivareta kommunelegerollen i begge kommuner.

Kommuneoverlegen har ikke et samarbeid eller kontakt med Folkehelse Fosen knyttet til arbeid med miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

Kommuneoverlege for Roan kommune og Åfjord kommune er delegert hastekompetanse i henhold til folkehelseloven § 9 andre ledd, jf. følgende utdrag fra delegasjonsvedtak:

«Kommuneoverlegen ivaretar kommunenes hastekompetanse innen smittevern, miljørettet helsevern og helsemessig beredskap.»

Tilsyn med lekeapparater
Det er et eget tilsyn annethvert år som utføres på lekeapparater i barnehagene og skolene i kommunen. Dette tilsynet utføres av en person ansatt i Åfjord kommune.

Praksis knyttet til gjennomføring av tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler

Planlegging og gjennomføring av tilsyn
Tilsyn planlegges av Folkehelse Fosen uten at kommunen deltar i planleggingsarbeidet. Det utarbeides ingen tilsynsplan som oversendes til kommunen. Folkehelse Fosen kontakter styrer og rektor ved barnehagene og skolene for å avtale dato for gjennomføring av tilsyn.

Det gjennomføres tilsyn med barnehagene og skolene i kommunen ca. hvert femte år. Tilsynene utføres som meldte tilsyn der miljøhygieniker fra Folkehelse Fosen utfører tilsynene. Folkehelse Fosen har med styrer eller rektor sammen med vaktmester i forbindelse med tilsynsbesøkene.

Risikovurderinger
Det gikk frem under tilsynet at det ikke er risikovurderinger som ligger til grunn for tilsynene, utover planen om å gjennomføre tilsyn hvert femte år.

Informasjon om risikoforhold
Det er ikke etablert et system for at informasjon om risiko fo rhold gjøres kjent for tilsynsorganet, eks. klager, bekymringsmeldinger og annen informasjon som kommunen mottar fra ansatte, elevråd, FAU og SU. Det gikk imidlertid frem under tilsynet at styrere eller rektorer har kontaktet tilsynsorganet i spesielle tilfeller, f. eks. ved tilfeller med store forekomster av muggsopp.

Det fremgår følgende av internkontrollrutine for barnehagene og skolene, jf. forskrift om miljørettet helsevern § 5:

«Forhold som er av en slik art at de skal meldes til tilsynsmyndigheten, skal meldes skriftlig. Slike opplysninger skal gis til kommunestyret eller den kommunestyret bemyndiger.»

Det er ikke etablert et system for at informasjon om risikoforhold og vurderinger som oppdages av tilsynsorganet gjøres tilgjengelig for kommunen. Dvs. informasjon som ikke fremgår av tilsynsrapporter.

Oversikt over tilsynsvirksomheten
Det er ingen fastsatte møter mellom tilsynsorganet og kommunen. Det er heller ingen faste rapporteringer fra tilsynsorganet til kommunen. Det gikk imidlertid frem under tilsynet at det ved behov kan avtales møter mellom tilsynsorganet og kommunen. Den faste kontakten mellom tilsynsorganet og kommunen består av oversendelse av tilsynsrapporter og godkjenninger fra tilsynsorganet til kommunen.

Oversikt over godkjenninger
Folkehelse Fosen foretar godkjenninger i henhold til forskrift om miljørettet helsevern § 6. Det foreligger godkjenninger for alle barnehagene og skolene. Det foretas nye godkjenninger ved behov, eks. ved endring av bygninger.

Roan kommune har ingen egen oversikt over godkjente barnehager og skoler , idet tilsynsorganet er delegert dette arbeidet. Kommunen mottar kopi av godkjenninger fra tilsynsorganet.

Systematisk oppfølging der det avdekkes avvik etter tilsyn
Det er som nevnt ingen skrevne prosedyrer i kommunen knyttet til arbeidet med miljørettet helsevern i barnehager og skoler. Dette sett bort fra internkontrollrutiner for barnehagene og skolene i henhold til forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

Ved avvik gir tilsynsorganet pålegg om retting i tilsynsrapporter. Tilsyn avsluttes av tilsynsorganet etter at awik er rettet, eller at det gis en tilfredsstillende plan for retting av avvik.

Kommunen har en praksis for at sektorleder Oppvekst og kultur behandler avvik i samarbeid med aktuelle styrere og rektorer. Dette i forbindelse med faste månedlige møter mellom sektorleder og styrere og rektorer. Det er videre fast praksis at avvik i tilsynsrapporter blir lagt frem for politisk ledelse, der det tas stilling til eventuelle bevilgninger for å få lukket avvik.

Hastevedtak
Det fremgikk under tilsynet at det er noe uklart for tilsynsorganet hvem som innehar kompetanse til å fatte hastevedtak i henhold til folkehelseloven § 9 andre ledd. Dvs. Folkehelse Fosen eller kommuneoverlegen.

Avvik
Det gikk frem under tilsynet at kvalitetssystemet Risk Manager generelt brukes aktivt ved avvik, der avvik meldes i kvalitetssystemet og behandles av sektorleder.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Roan kommune har ikke oversikt over planleggingen og gjennomføringen av tilsynsvirksomheten. Dette følger av at det ikke er etablert fast kontakt mellom kommunen og tilsynsorganet, eks. ved faste møter eller rapporteringer. Kontakten mellom kommunen og tilsynsorganet består i hovedsak av oversendelse av godkjenninger og tilsynsrapporter.

Tilsynsorganet utarbeider ingen plan som er tilgjengelig for kommunen. Det kan i en tilsynsplan f. eks. fremgå hvilke barnehager og skoler det skal føres tilsyn med, aktuelt tema og risikovurderinger som er lagt til grunn. Kommunen har ingen plan for tilsynsvirksomheten, og holder seg derfor ikke oppdatert på hvordan tilsynsorganet planlegger, gjennomfører og har oversikt over sine tilsynsoppgaver. Kommunen har således ikke etablert en tilstrekkelig internkontroll for å sikre at krav fastsatt i eller i medhold av folkehelseloven overholdes, jf. folkehelseloven § 30. Det fremgår at det må utarbeides en tilsynsplan av helsedirektoratets veileder for kommunens tilsyn med miljørettet helsevern, IS-2288 s. 24:

«Det må utarbeides en tilsynsplan hvor det foretas en prioritering med utgangspunkt i det som har størst betydning for befolkningens live og helse. Prioriteringene bør blant annet bygge på oversikten etter folkehelseloven § 5.»

Det legges ikke risikovurderinger til grunn ved oppfølgingen av den enkelte barnehage og skole ved den regelmessige tilsynsvirksomheten, foruten at det foretas generelle tilsyn hvert femte år.

Det er ikke etablert et system i kommunen for at informasjon om risikoforhold gjøres kjent for tilsynsmyndigheten. Eks. klager, bekymringsmeldinger og annen informasjon som kommunen mottar fra ansatte, elevråd, FAU og SU. Tilsynsorganets informasjon om risikoforhold og vurderinger som ikke fremgår av tilsynsrapporter, er heller ikke tilgjengelig for kommunen.

Det er fastsatt i internkontrollrutine for barnehagene og skolene at «forhold som er av en slik art at de skal meldes til tilsynsmyndigheten, skal meldes skriftlig Videre fremgår det at slik informasjon skal gis fra styrere og rektorer til kommunen. Det er imidlertid ingen fastsatte prosedyrer der det fremgår hvilken informasjon som skal gis videre til tilsynsorganet, og hvordan dette skal gjøres. Nødvendig informasjon blir heller ikke videreformidlet til tilsynsorganet. Kommunen har således ikke et system for informasjonsflyt til tilsynsorganet. Kommunen har ikke lagt til rette for at tilsynsorganet kan gjennomføre nødvendige tiltak på bakgrunn av relevant informasjon, og gjennomføre tilsyn basert på konkrete risikovurderinger. Dette er ikke i henhold til folkehelseloven § 9 og§ 30.

Ansvaret for tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler tilligger kommunen, uavhengig av om selve tilsynsarbeidet er delegert til Folkehelse Fosen. Dette innebærer at kommunen må iverksette systematiske tiltak som sikrer at arbeidet med miljørettet helsevern ivaretas i henhold til lovverket.

Fylkesmannen ønsker å bemerke at det ikke er foretatt vurderinger i kommunen knyttet til en endret sammensetning i tilsynsorganet. Videre bemerkes at det bør gjøres klart hvem som har kompetanse til å iverksette hastevedtak. Kommunelegens myndighet følger direkte av folkehelseloven § 9 andre ledd, og det er derfor ikke behov for delegasjonsvedtak. Det bør imidlertid være klart hvem som skal ha kompetanse i hastesaker.

5. Fylkesmannens konklusjon

Roan kommune har ikke tilstrekkelig oversikt over tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler. Roan kommune sikrer ikke at tilsynsorganet planlegger, gjennomfører og har oversikt over sine tilsynsoppgaver.

Dette er brudd på:

Folkehelseloven § 9 og § 30.

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

I dette kapittelet redegjør vi for hva vi forventer virksomheten skal gjøre i prosessen med å rette påpekte lovbrudd. Vi ber Roan kommune om å gjøre en vurdering av hvilke tiltak som er nødvendige for å sikre at kommunen har tilstrekkelig oversikt over arbeid med miljørettet helsevern i barnehager og skoler, og innen 03.07.2019 utarbeide og oversende en plan for arbeidet. Planen skal inneholde:

  • Hvilke tiltak som skal gjennomføres.
  • Hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene blir iverksatt
  • Hvordan ledelsen vil gjennomgå om tiltakene har virket som planlagt etter at de har fått virke en stund.
  • Frister for iverksetting av tiltak og evaluering av om tiltakene virker som planlagt.

Med hilsen

Hilde Bøgseth (e.f.)
seksjonsleder
Helse- og omsorgsavdelingen

Sigbjørn Holst
revisjonsleder
Helse- og omsorgsavdelingen

 

Dokumentet er elektronisk godkjent

Kopi uten vedlegg til: Statens helsetilsyn

 


Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2019 Folkehelseloven. Kommunens tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler

Søk