Helsetilsynet

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Sandefjord kommune og besøkte i den forbindelse barneverntjenesten og Nav-kontoret fra 27. mai til 4. juni 2019. Vi undersøkte om kommunen sørger for at ettervern og samarbeid mellom barneverntjenesten og sosiale tjenester i Nav blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at tjenestemottakerne får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Det ble ikke avdekket lovbrudd under tilsynet. Tilsynet er derfor avsluttet.

1. Tilsynets tema og omfang

Fylkesmannen har undersøkt og vurdert om kommunen sikrer at unge som trenger det får et forsvarlig ettervern fra barneverntjenesten og forsvarlige sosiale tjenester fra Nav, med vekt på brukermedvirkning, samarbeid og koordinering.

I barneverntjenesten er det ført tilsyn med tilbud om ettervern fra 18 år, inkludert informasjon og veiledning om overgangen til voksenlivet i god tid før fylte 18 år. I Nav-kontoret er det undersøkt om unge som har eller har hatt barneverntiltak blir tilstrekkelig ivaretatt og får de tjenestene de har behov for. I begge tjenestene er det fasen med informasjon, kartlegging/utredning og vurderinger om tiltak og tjenester som har vært tema.

Fylkesmannen har undersøkt om kommunen legger til rette for og følger opp at ungdommene mottar individuelt tilpassede, koordinerte og forsvarlige barneverntjenester og sosiale tjenester, ved at barneverntjenesten og sosiale tjenester i Nav:

  • innhenter informasjon om ungdommens helhetlige situasjon og mulige behov for tjenester
  • legger til rette for og gjennomfører løpende samarbeid mellom kommunale enheter som yter barneverntjenester og sosiale tjenester, og andre kommuner
  • koordinerer tjenestene ungdommen mottar fra kommunale enheter
  • tilbyr og yter individuelt tilpassede og forsvarlige barneverntjenester og sosiale tjenester i overgangen til voksenlivet
  • tilrettelegger for og følger opp at brukermedvirkning blir ivaretatt ved alle temaene som skal undersøkes

Fylkesmannens tilsyn er gjennomført som systemrevisjon. Det innebærer at fylkesmannen har ført tilsyn med hvordan kommunen styrer og leder arbeidet med barneverntjenester og sosiale tjenester i Nav og oppfyller de aktuelle lovkravene.

Ungdommenes meninger om og erfaringer med tjenestetilbudet i kommunen er viktig informasjon for tilsynsmyndigheten, både når det gjelder kvaliteten på tjenestene og kommunens praksis når det gjelder brukermedvirkning. Fylkesmannen hadde i forkant av tilsynet samtale med 4 ungdommer som hadde, eller hadde hatt tiltak fra barneverntjenesten. Hensikten med samtalene var å få innsikt i ungdommenes erfaringer og opplevelser av barnevernets arbeid med ettervern og eventuelt samarbeid med Nav. Informasjon fra ungdommene ble brukt i samtalene med ledere og ansatte, og er tatt med i vår vurdering av tjenestene.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Barnevernloven og sosialtjenesteloven regulerer kravene til kommunens arbeid med unge i dette tilsynet. I tillegg gjelder forvaltningsloven.

Fylkesmannens tilsynsansvar følger av barnevernloven § 2-3 b og sosialtjenesteloven § 10.

Rett til tiltak og tjenester
Barnevernloven

Tiltak etter barnevernloven kan treffes overfor barn under 18 år etter § 1-3 første ledd. Bestemmelsens andre ledd regulerer adgang til å videreføre tiltak også etter at barnet har fylt 18 år og inntil barnet har fylt 23 år.Barn har rett til tiltak etter loven når vilkårene for tiltaket er oppfylt, jf. § 1-5.

Prinsippet om barnets beste er nedfelt i § 4-1; det skal legges avgjørende vekt på å finne tiltak som er til det beste for barnet. Prinsippet følger også av Grunnlovens § 104 andre ledd og FNs barnekonvensjon artikkel 3, jf. menneskerettighetsloven § 3.

Hva som er barnets beste må sees i sammenheng med ungdommens rett til å bli hørt og medvirke, jf. § 1-6 om brukermedvirkning, § 1-7 om barnevernets plikt til å samarbeide med barn og foreldre, § 6-3 om barns rettigheter under saksbehandlingen og § 6-3 a. om krav til begrunnelse.

Sosialtjenesteloven
Tjenesten opplysning, råd og veiledning følger av § 17 og skal tilpasses den enkeltes behov og baseres på aktiv involvering og deltakelse. For unge voksne med barnevernserfaring er overgangsfasen fra barn til voksen, bolig, utdanning, arbeid, helse, økonomihåndtering og støttepersoner og nettverk aktuelle temaer for veiledningen.

Rett til stønad til livsopphold reguleres av § 18. Et forsvarlig livsopphold skal gis etter en individuell behovsprøving. Hvis stønad innvilges i samsvar med en sats, må det begrunnes individuelt.

Stønad i særlige tilfeller etter § 19 kan innvilges etter en konkret og individuell vurdering for å fange opp ulike behov som ikke dekkes gjennom § 18. For unge med barnevernserfaring kan det være aktuelt å dekke særskilte utgifter i en overgangsfase før annen inntekt er på plass.

Vilkår om aktivitet skal stilles med mindre tungtveiende grunner taler mot det, jf. § 20a. Nav-kontoret må foreta en konkret, individuell vurdering av hvilke aktiviteter som er hensiktsmessig for den enkelte. Den unges behov, synspunkter og ønsker skal tas med i vurderinger.

Brukermedvirkning er en forutsetning for individuelle vurderinger, jf. § 42.

Forsvarlighetskravet
Barnevernloven § 1-4 og sosialtjenesteloven § 4 slår fast at kommunen er forpliktet til å sørge for at tiltak og tjenester er forsvarlige. Tjenestene må ha tilfredsstillende kvalitet, ytes i tide og i et tilstrekkelig omfang.

Kravet er rettet mot både tjenester og tiltak, og innebærer krav til ledelse, organisering og styring. Det er en nær sammenheng mellom kravet til forsvarlighet og kravet om internkontroll for å sikre at oppgavene blir utført i samsvar med krav fastsatt i medhold av lov, jf. barnevernloven § 2-3 tredje ledd og sosialtjenesteloven § 5. Forsvarlighetskravet har et helhetlig utgangspunkt og innholdet må tolkes i sammenheng med de øvrige bestemmelsene i barnevernloven og sosialtjenesteloven.

Kommunen kan innenfor lovens rammer organisere virksomhetene og tjenestene ut fra lokale forutsetninger og behov, så lenge kravet til faglig forsvarlighet overholdes.

Samarbeid og koordinering
Barneverntjenesten og sosiale tjenester i Nav er forpliktet til å samarbeide med andre tjenesteenheter og sektorer. Samarbeid og koordinering av tjenester er avgjørende for at unge i målgruppa skal få et forsvarlige tjenestetilbud. Kommunens generelle plikt til å samarbeide er presisert i barnevernloven § 3-2 og sosialtjenesteloven § 13. Plikten til å samarbeide på individnivå følger av bestemmelsene om tiltak og tjenester, som i reglene om individuell plan i barnevernloven § 3-2 a. og sosialtjenesteloven § 28.

Taushetsplikten er i utgangspunktet til hinder for at opplysninger om en ungdom som ansatte i barneverntjenesten eller på Nav-kontoret får kjennskap til gjennom sitt arbeid, gis videre eller gjøres tilgjengelig for uvedkommende. Bestemmelsene som regulerer samarbeid gir ikke hjemmel til å fravike taushetspliktsreglene i barnevernloven § 6-7 og sosialtjenesteloven § § 43 og 44, jf. forvaltningsloven § 13 til § 13 e. Samtykke fra den unge er derfor nødvendig for at tjenestene skal kunne utveksle informasjon i enkeltsaker.

Krav til skriftlighet
Etter forvaltningsloven § 11 d skal muntlige opplysninger av betydning for saken så vidt mulig nedtegnes eller protokolleres. Videre forutsetter §§ 17 og 18 indirekte skriftlighet ved at partene skal kunne gjøre seg kjent med sakens opplysninger og sakens dokumenter. Barneverntjenesten og Nav-kontoret skal dokumentere sentrale og relevante opplysninger om ungdommen i den løpende tjenesteytingen. Det skal være synlig hva tjenestene har gjort for den enkelte og hvorfor det er gjort. Dokumentasjonsplikten er en naturlig følge av forsvarlighetskravet og plikten til internkontroll.

Krav til enkeltvedtak
Avgjørelser som gjelder tiltak og tjenester etter barnevernloven skal regnes som enkeltvedtak etter forvaltningsloven, jf. barnevernloven § 6-1 andre ledd. Alle tildelinger, avslag og endringer av sosiale tjenester og fastsetting, endringer og konsekvenser av vilkår regnes for enkeltvedtak, jf. sosialtjenesteloven § 41 andre ledd.I barnevernloven § 1-3 er det presisert at barneverntjenesten plikter å begrunne opphør av tiltak etter fylte 18 år eller avslag på søknad om tiltak etter fylte 18 år ut fra hensynet til barnets beste.

Styring og ledelse
Krav til ledelse, organisering og styring er viktige elementer i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. Kommunens plikt til å føre internkontroll følger av barnevernloven § 2-1 andre ledd, med forskrift om internkontroll etter barnevernloven, og sosialtjenesteloven § 5, med forskrift om internkontroll i kommunalt Nav.

Internkontrollplikten innebærer at kommunen skal ha systematiske tiltak som sikrer at aktiviteter knyttet til å tilby og yte tiltak og tjenester til unge planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med de lov- og forskriftskrav som regulerer aktivitetene. Styringssystemet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold og ha det omfang som er nødvendig.

Det følger av barnevernloven § 2-1 syvende ledd og sosialtjenesteloven § 6 at kommunen skal sørge for at ansatte som yter tjenester etter loven har tilstrekkelig kompetanse til å utføre arbeidet på en forsvarlig måte. Kommunen har ansvaret for å gi nødvendig opplæring ved behov.

Kontaktpersoner/veiledere som jobber med ungdom må ha kunnskap om de særlige utfordringene unge som har ettervern eller har hatt barneverntiltak kan ha. De ansatte vil også ha behov for kunnskap om det øvrige hjelpeapparatet som det vil være naturlig å samarbeide med ved bistand og oppfølging av unge.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Sandefjord kommune
I 2017 ble kommunene Sandefjord, Stokke og Andebu slått sammen til Sandefjord kommune.

Sandefjord har cirka 63 600 innbyggere og er Vestfolds mest folkerike kommune.

Rådmann er øverste administrative leder. Kommunen er organisert med sentrale stabsfunksjoner og fem kommunalområder: helse, sosial og omsorg, oppvekst og kunnskap, næring og eiendomsforvaltning, miljø og plansaker, kultur idrett og fritid. Hver av kommunalområdene ledes av en kommunalsjef.

Barneverntjenesten og den kommunale delen av Nav er organisert under kommunalområde for helse, sosial og omsorg. Kommunalområdet består av 7 seksjoner med egne seksjonsledere. Barnevernleder er seksjonsleder for seksjon barneverntjenesten. Nav-leder er seksjonsleder for seksjon Nav.

Barnevernleder og Nav-leder har felles ledermøter med kommunalsjefen for helse, sosial og omsorg hver 14. dag. Kommunalsjefen deltar på ukentlige møter i rådmannens ledergruppe. Kommunalsjefen var nyansatt på tilsynstidspunktet, og kom fra stillingen som Nav-leder. Det var på dette tidspunktet ikke ansatt ny Nav-leder. Fungerende Nav-leder ivaretok Nav-leders oppgaver.

Cirka 30 unge mellom 18 og 23 år mottok ettervern fra barneverntjenesten på tilsynstidspunktet. I gjennomsnitt mottar cirka 280 unge (definert av Nav-kontoret som under 30 år) sosiale tjenester fra Nav hver måned.

Ettervern fra barneverntjenesten

Organisering, styring og ledelse
Barneverntjenesten har 65 ansatte og er organisert i en stabsfunksjon og fire enheter; enhet for småbarn, enhet for barn, enhet for ungdom og enhet for omsorg. Enhetene ledes av en enhetsleder som har personal- og fagansvar. Barnevernleder har det økonomiske ansvaret for alle enhetene/hele tjenesteområdet. Barneverntjenesten har et tydelig ansvars- og delegasjonsreglement som beskriver fordelingen av myndighet mellom barnevernleder, enhetsledere, kontaktpersoner og øvrige ansatte.

I hver enhet arbeider de ansatte som generalister innenfor enhetens ansvarsområde. Enhet for ungdom og enhet for omsorg har ansvar for ettervern. Disse to enhetene har til sammen 21 ansatte og ledes av hver sin enhetsleder. Arbeidet med ettervern er nedfelt i skriftlige rutiner for ettervern, sjekkliste for ettervern og rutine for oppfølging av ungdom som takker nei til ettervern fra barneverntjenesten.

Kontaktpersonene i enhet for ungdom jobber i grupper på tre personer og har felles ansvar for saker. Gruppene har møte minimum en gang i uken. Saker som gjelder ettervern drøftes i disse møtene. Enhetene har enhetsmøte hver uke, hvor saker drøftes etter behov. Møtene brukes også til å invitere aktuelle samarbeidspartnere.

Enhetslederne har saksgjennomgang med kontaktpersonene i enhetene hver tredje uke. Ved behov for drøfting av saker utenom fastsatt tidspunkt avtales dette individuelt mellom den enkelte kontaktperson og enhetsleder, og eventuelt andre medarbeidere som har kontakt med ungdommen.

Barnevernleder har ledermøter med enhetslederne hver 14. dag. Møtet har en fast agenda der blant annet status i enhetene, fristbrudd og fagutvikling blir drøftet. Barnevernleder har i tillegg jevnlige oppfølgingsmøter med hver enkelt enhetsleder der saker gjennomgås og drøftes.

Det ble bekreftet i intervjuer at de ulike nivåene i tjenesten blir fulgt opp og kontrollert i tråd med ovenfor nevnte struktur, og at ettervernarbeidet er en del av oppfølgingen.

Barneverntjenesten benytter kommunens kvalitetssystem Compilio. Barneverntjenestens skriftlige rutiner for ettervern er en del av kvalitetssystemet.

Kompetanse- og opplæringsplanen for perioden 2017–2020 inneholder generelle punkter om opplæring for ulike grupper ansatte etter en plan. Det utarbeides i tillegg årlige kompetanseplaner og en kartlegging av den enkeltes opplæringsbehov.

Som en del av opplæringen benyttes et nettbasert opplærings- og oppslagsverk kalt Veilederen. Verktøyet inneholder blant annet e-læringsmoduler, relevante lover, retningslinjer, forskrifter, veiledere og tolkningsuttalelser fra direktoratet. Veilederen brukes både til opplæring av nyansatte og andre ansatte etter en oppsatt plan. I tillegg blir den benyttet som oppslagsverk i det daglige arbeidet.

Avvik i tjenesten registreres og følges opp i Compilio. Ansatte er kjent med kvalitetssystemet og hvordan avvik skal registreres og følges opp. Det forelå på tilsynstidspunktet ingen registrerte meldte avvik som omhandlet ettervern.

Barneverntjenesten samarbeider med Forandringsfabrikken og barnevernproffene i prosjektet «Mitt Liv» for å øke medvirkningen til barn og unge i egen sak.

Barneverntjenesten gjennomfører brukerundersøkelser hvert år for barn over 15 år og for foreldre. Ettervern har ikke vært tema i brukerundersøkelsene, men barneverntjenesten har en innarbeidet praksis for å innhente ungdommenes syn på tjenesten gjennom bruk av evalueringsskjema. Evalueringsskjemaet omhandler opplevelsen av å bli hørt, forstått og respektert, samt medbestemmelse i tiltaksplanen.

Forberedelse av ettervern
Barneverntjenesten har skriftlig «Rutine for ettervern – tiltak etter fylte 18 år» og «Sjekkliste for oppfølging av ungdom og ettervern». Ifølge sjekklisten skal barneverntjenesten gjennomføre en samtale med ungdommen om ettervern ved fylte 17 år. I tillegg sier sjekklisten at det skal gjennomføres minimum ytterligere to samtaler om ettervern før ungdommen fyller 18 år. Det er utarbeidet et eget informasjonshefte om ettervern, «Å stå på egne ben», som ungdommen mottar i den første samtalen om ettervern. Brosjyren omhandler informasjon om bolig, økonomi, utdanning, jobb og helse. Det er utarbeidet et eget skjema for samtykke til videre tiltak fra barneverntjenesten.

Ansatte er kjent med rutinen og sjekklisten, og barnevernlovens bestemmelse om at det skal informeres om ettervern i god tid før fylte 18 år. Forberedelsene til ettervern starter som hovedregel ved 17 år, som bestemt i rutinen. Informasjon om ettervern gis på et tidspunkt som blir ansett som naturlig ut fra ungdommens situasjon og hvilke tiltak ungdommen har fra barneverntjenesten. Det ble i intervjuer gitt uttrykk for at det er viktig å starte samtaler om ettervern på et tidlig tidspunkt (før fylte 17 år) for ungdommer som bor i fosterhjem eller på institusjon. Ungdom med hjelpetiltak kan etter en individuell vurdering få informasjon om ettervern på et tidspunkt nærmere fylte 18 år.

Det ble videre opplyst at behov for tolk i samtaler om ettervern blir vurdert. Det innhentes samtykke fra ungdommene til videre tiltak, jf. barnevernloven § 1-3 andre ledd og samtykke til å samarbeide med andre instanser.

Ungdommer som Fylkesmannen hadde samtale med i forkant av tilsynet var delt i sitt syn på om de hadde fått nødvendig og relevant informasjon om ettervern. I forbindelse med tilsynet ble det gjennomgått saksmapper for 14 ungdommer som på tilsynstidspunktet hadde, hadde hatt, eller kunne ha rett til, etterverntiltak. Mappegjennomgangen viste at det kun i et fåtall av sakene var nedtegnet i journal at ungdommen hadde fått informasjon om retten til å opprettholde eller iverksette nye tiltak etter fylte 18 år. Det framkom imidlertid implisitt av tiltaksplaner og vedtak om ettervern at ungdommene hadde fått informasjon. Det forelå signert samtykke til videre tiltak for alle ungdommene som på tilsynstidspunktet mottok eller hadde mottatt ettervern.

Utredning og vurdering av behovet for ettervern
Barneverntjenestens skriftlige rutiner omfatter ikke rutine/skjema for kartlegging av ungdommenes behov for ettervern.

Det ble opplyst i intervjuer at alle unge med tiltak før fylte 18 år vurderes for ettervern, og at ungdommenes ønsker og meninger blir hensyntatt ved vurderingen av behovet for videre oppfølging og ved valg av tiltak. Videre oppfølging blir planlagt sammen med den enkelte ungdom. Ungdommene får informasjon om dette i brosjyren som deles ut i første samtale om ettervern.

Leder for enhet ungdom og leder for enhet omsorg kontrollerer at tiltakene blir utformet etter den unges behov og medvirkning ved å sjekke at dette framkommer i vedtakene om ettervern. Enhetslederne godkjenner ikke vedtak om ettervern uten at vedtaket inneholder en vurdering av ungdommens behov med vektlegging av ungdommens synspunkter, og en vurdering av hva som anses å være til ungdommens beste. I tillegg skal det utarbeides en tiltaksplan sammen med ungdommen, som skal legges ved vedtaket.

Ungdommene Fylkesmannen snakket med var delte i sine meninger om deres behov hadde blitt ivaretatt i vurderingen av etterverntiltaket. Mappegjennomgangen viste at ungdommenes ønsker og meninger blir dokumentert og hensyntatt i vurderingene som legges til grunn for å opprettholde eller iverksette nye tiltak etter fylte 18 år.

Barneverntjenesten fatter vedtak om ettervern jf. barnevernloven § 1-3. I vedtakene fremgår de barnevernfaglige vurderinger som er lagt til grunn for beslutningen om videre tiltak. Det fremgår også hvordan ungdommens ønsker er vektlagt ved valg av tiltak.

Evaluering og avslutning av tiltak
Sjekkliste for ettervern sier at det skal utarbeides en tiltaksplan og at tiltaket skal evalueres hver tredje måned.

Det ble i intervjuer opplyst at tiltaksplanene utarbeides sammen med ungdommene og at tiltakene følges opp i tråd med de skriftlige rutinene. Tiltakene blir jevnlig evaluert og ungdommene skal medvirke i evalueringene. Tidspunktet for evalueringene skal som hovedregel fremgå av vedtaket om ettervern.

Mappegjennomgangen viste at det foreligger tiltaksplaner for ettervern i alle sakene. Tiltaksplanene er evaluert og ungdommene har medvirket i evalueringene. I de tilfellene ungdommen ikke har medvirket, er dette begrunnet. Det kan for eksempel være tilfeller der barneverntjenesten ikke har fått kontakt med ungdommen, eller at ungdommen ikke har møtt til oppsatt avtale. Barneverntjenestens forsøk på kontakt er i disse tilfellene dokumentert i journal.

Det framgår av sjekkliste for ettervern at det skal fattes vedtak om avslutning av ettervern. Det ble bekreftet i intervjuer at dette gjøres. Mappegjennomgang viste at det fattes avslutningsvedtak og at ungdommens synspunkter framkommer. Det er i vedtakene også vist til en vurdering av hva som anses å være til ungdommens beste.

Oppfølging av unge som takker nei til ettervern
Det framgår av sjekklisten for ettervern at ungdommer som takker nei til ettervern skal kontaktes etter seks måneder for å undersøke om de likevel ønsker etterverntiltak. Ungdommen skal igjen kontaktes etter ett år for å undersøke om de ønsker etterverntiltak.

Det framkom i intervjuer at de ansatte er kjent med at ungdom som takker nei til ettervern skal informeres om at de har lov til å angre seg, og at ungdommene skal kontaktes for å høre om de likevel ønsker å motta tiltak (angrefristen). Det ble gitt uttrykk for at det i denne fasen av ettervernarbeidet er en risiko for at ikke alle ungdommer blir kontaktet etter seks måneder og etter ett år i tråd med sjekklisten. Kontaktpersonene følger opp angrefristen på ulike måter. Noen legger det inn i sin kalender som en påminnelse, andre har en egen «huskeliste». Enhetslederne har utarbeidet hvert sitt system for oppfølging av angrefristen. Det ble gitt uttrykk for at det er behov for å iverksette tiltak som sikrer en felles praksis for å følge opp at unge som takker nei til ettervern kan ombestemme seg.

Sosiale tjenester i Nav

Organisering, styring og ledelse
Nav Sandefjord har 150 ansatte, og er organisert i en stabsavdeling og ni fagavdelinger under Nav-leder. Arbeidet med unge i målgruppen for tilsynet utføres hovedsakelig i avdeling oppfølging ung. Avdelingen gir opplysning råd og veiledning etter sosialtjenesteloven § 17, tildeler økonomisk stønad etter §§ 18 og 19 og stiller vilkår om aktivitet etter § 20a. Avdeling oppfølging ung består av avdelingsleder og 18 medarbeidere som jobber i team på fire personer. Teamene har ansvar for tildeling av alle ytelser, både statlige og kommunale. I hvert team er det minimum én veileder med sosialfaglig kompetanse.

Avdeling oppfølging ung samarbeider tett med avdeling for sosiale tjenester, som har ansvar for tildeling av sosiale tjenester til personer over 30 år. Unge er en prioritert gruppe i Nav. Hver enkelt veileder i avdeling oppfølging ung har ansvar for færre tjenestemottakere enn veilederne som jobber med sosiale tjenester til voksne over 30 år.

En av veilederne i avdeling ung har en spesielt utadrettet stilling, omtalt som «Nav på hjul». Veilederen møter tjenestemottakere hjemme eller andre steder utenfor Nav-kontoret der det er behov for det. Flere unge som veilederen følger opp utenfor Nav-kontoret, er ungdom som har eller har hatt tiltak fra barneverntjenesten.

Ved kontakt med Nav-kontoret får ungdommene én veileder å forholde seg til. Veilederen innhenter kompetanse fra andre veiledere i sitt team og/eller på tvers av teamene i avdelingen. I tillegg avholdes det ukentlige møter i avdelingen med saksveiledning. Her drøftes saker på tvers av kommunale og statlige Nav-tjenester. Veilederne, avdelingsleder, rådgivende lege og representanter fra arbeidslivssenteret deltar i saksveiledningen.

Nav-kontoret har en fagansvarlig for de sosiale tjenestene. Fagansvarlig hører til i stabsavdelingen, som er overordnet fagavdelingene. Fagansvarlig kvalitetssikrer og godkjenner vedtak etter sosialtjenesteloven i avdeling oppfølging ung. Fagansvarlig har også ansvar for opplæring av nyansatte og andre veiledere ved behov. Nyansatte får en opplæringsplan og en fadder i tillegg til oppfølging fra fagansvarlig og avdelingsleder. Fagansvarlig følges opp av leder for stabsavdelingen. Stabsavdelingen har det overordnede ansvaret for opplæring.

Det er utarbeidet skriftlige rutiner for Nav-kontorets arbeid etter sosialtjenesteloven. Ansvar for oppdatering av rutiner er opplyst å ligge til avdelingsleder for sosiale tjenester i samarbeid med fagansvarlig. Rutinene legges inn i kvalitetssystemet Compilio.

Det gjennomføres ukentlige avdelingsmøter, som blant annet kan inneholde informasjon fra eksterne samarbeidspartnere, korte opplæringer og gjennomgang av fagrutiner. Avdeling oppfølging ung har fagmøter hver tredje uke. Møtene brukes til fagutvikling ved eksterne eller interne forelesere. Nav-leder har ukentlige ledermøter med avdelingslederne. Avdelingslederne rapporterer på status i sin avdeling.

Avvik i tjenesteytingen blir som hovedregel rapportert til avdelingsleder for oppfølging. Det framkom i intervjuer at det er få ansatte som kjenner til at avvik skal meldes i kommunens kvalitetssystem Compilio.

Nav-kontoret har et brukerutvalg sammensatt av representanter for landsdekkende og lokale brukerorganisasjoner. Brukerutvalget skal bidra til økt brukermedvirkning og utvikling av de sosiale tjenestene.

Informasjon og kartlegging
Nav-kontoret har praksis for å gjennomføre førstegangssamtaler med alle nye søkere og senere ved behov. Det ble opplyst at det skal skrives journalnotater fra samtalene.

Det framgår av «Rutine for vurdering av aktuell situasjon/kartlegging av søknad om sosialhjelp» at bolig, barns situasjon (herunder barnevern), arbeid og helse skal kartlegges i tillegg til den økonomiske situasjonen. Kartleggingsrutinen inneholder et eget punkt om medvirkning. Opplysning, råd og veiledning er satt opp som et punkt på huskelisten «Behandling av søknad om sosialhjelp – husk».

Det ble bekreftet i intervjuer at det gjennomføres kartleggingssamtaler, at punktene i rutinene gjennomgås og at det skrives journalnotater fra samtalene. Personene som det er vanskelig å komme i dialog med, kontaktes av veilederen omtalt som «Nav på hjul» for informasjon og kartlegging ved eventuelt hjemmebesøk.

Søknadsskjema for økonomisk stønad inneholder et punkt der det spørres om vedkommende har oppfølging fra andre instanser, herunder barneverntjenesten. Det ble oppgitt i intervjuer at dersom det blir krysset av for dette i søknaden, så danner dette grunnlag for videre spørsmål om situasjonen.

Det ble opplyst i intervjuer at ungdommene blir informert om deres rett til økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven § 18, om hva som er vanlig å få innvilget i boutgifter og hvor stort beløp ungdommen kan forvente å få dekket til løpende livsoppholdsutgifter.

Tilsynet hadde en gjennomgang av 15 saksmapper. Det ble bekreftet i mappegjennomgangen at det blir foretatt førstegangssamtaler og at det skrives journalnotater fra disse samtalene, senere samtaler og andre kontaktpunkter.

Opplysning, råd og veiledning
Nav-kontorets søknadsskjema for sosiale tjenester har et eget punkt der det spørres om søkeren har behov for opplysning, råd og veiledning. Spørsmålet omfatter både økonomi og andre forhold. Rutinen «Grensesnitt – opplysning, råd og veiledning» sier noe om hvordan veilederne skal håndtere søknader om råd og veiledning. Rutinen sier at veileder skal kontakte søker for å kartlegge behovet for tjenesten og vurdere om det er behov for oppfølging av gjeldsrådgiver. Rutinen legger opp til en fordeling av ansvar mellom den enkelte veileder og gjeldsrådgiver ut fra søkerens behov.

Ansatte opplyste i intervjuer at det gis opplysning, råd og veiledning etter sosialtjenesteloven § 17, som beskrevet i rutinen, men at det ikke alltid fattes vedtak om dette. I tillegg gis det råd og veiledning av boveileder og veilederen omtalt som «Nav på hjul».

Mappegjennomgangen viste at blir gitt råd og veiledning etter sosialtjenesteloven, og at det i enkelte tilfeller blir fattet vedtak om tjenesten.

Økonomisk stønad med vilkår
Nav-kontoret har skriftlige rutiner for vurdering og behandling av søknader om økonomisk sosialhjelp. Det er utarbeidet en overordnet rutine og flere rutiner for ulike stønadsområder og temaer.

I «Hovedrutine for vurdering og behandling av søknad om sosialhjelp» er det et avsnitt om vedtak og begrunnelse. I dette avsnittet er det vist til at det skal foretas konkrete og individuelle vurderinger av hjelpebehovet, passe på at alt det søkes om blir vurdert, at vedtaket er tydelig begrunnet, og at det er gjort en vurdering av konsekvenser ved avslag.

Det foretas en kartlegging av ungdommens behov før det fattes vedtak om økonomisk stønad. Det ble opplyst i intervjuer at Nav-kontoret tar utgangspunkt i de statlig veiledende livsoppholdssatsene ved utmåling av økonomisk stønad, men at det gjøres fratrekk for utgifter som ungdommen enten ikke har, eller som ungdommen får dekket på annet vis.

Mappegjennomgangen viste innvilgelse av stønad med varierende livsoppholdsbeløp, de fleste lavere enn statens veiledende sats. Innvilgelse av stønadsbeløp lavere enn veiledende sats er begrunnet i vedtakene. Det blir for eksempel gjort fratrekk for utgifter til TV og internett der dette er inkludert i husleien. Mappegjennomgangen viste ikke eksempler på innvilgelse av høyere stønadsbeløp enn statlig veiledende satser.

Nav-kontoret benytter i stor grad kommunens eget tiltak, Xit, ved oppfølging av aktivitetsplikten etter sosialtjenesteloven § 20 a. Andre arbeidsrettede tiltak, for eksempel i bedrift, blir også benyttet. Det er utarbeidet en rutine for aktivitetsplikten og samhandling med Xit. I rutinen er det vist til at brukeren skal kartlegges tilstrekkelig gjennom samtale, slik at det blir stilt riktig vilkår om aktivitet for den enkelte.

Det ble opplyst i intervjuer at Xit ofte blir benyttet der det blir stilt vilkår om aktivitet for unge, men at det gjøres en individuell vurdering før det blir satt vilkår. Mappegjennomgangen viste at ungdommenes ønsker blir tatt med i vurderingen ved valg av type aktivitet. I én av de gjennomgåtte sakene var det ikke stilt vilkår om aktivitet. Saken var utredet og beslutningen begrunnet.

Samarbeid mellom barneverntjenesten og Nav
Det ble utarbeidet en samarbeidsavtale mellom barneverntjenesten og Nav i 2014. Avtalen er ikke implementert i tjenestene. Innholdet i avtalen er ikke kjent blant de ansatte. Det var på tilsynstidspunktet igangsatt et arbeid for å utarbeide en ny samarbeidsavtale.

Det har blitt avholdt møter mellom barneverntjenesten og Nav-kontoret for å bidra til et tettere samarbeid om unge. Det har blitt informert om hverandres tjenester på avdelingsnivå, og det har blitt avholdt enkelte møter på ledernivå. I intervjuer ble det gitt uttrykk for at samarbeidsmøter og informasjonsmøter har blitt avtalt som følge av tidligere utfordringer om samarbeid i enkeltsaker.

Det er ikke avtalt faste møter mellom barneverntjenesten og Nav-kontoret, verken på ledernivå eller på saksbehandlernivå. Det ble bekreftet i intervjuer at samarbeidet mellom tjenestene i hovedsak foregår i enkeltsaker, ikke på leder- og systemnivå. Kontaktpersonene i barneverntjenesten i enhet ungdom og Nav-veiledere i avdeling oppfølging ung har direkte telefonnummer og e-post til hverandre. Enhetsleder for avdeling oppfølging ung er Nav-kontorets kontaktperson for barneverntjenesten.

I oversendt dokumentasjon og intervjuer vises det til at barneverntjenesten og Nav-kontoret har noen retningslinjer for sitt samarbeid som blant annet omfatter innhenting av samtykke fra ungdommen, at kontaktpersoner i barneverntjenesten henviser unge til Nav der hvor de ser behov for dette og at kontaktpersoner/veiledere deltar i ansvarsgrupper. Det er også vist til en enighet mellom tjenestene om en økonomisk fordeling når unge med tiltak fra barneverntjenesten etableres i egen bolig.

Barneverntjenesten og Nav-kontoret samarbeider gjennom «Ungdomsutvalget». Ungdomsutvalget er et tverrfaglig kommunalt og fylkeskommunalt forum som har møte hver 14. dag. Nav og barneverntjenesten deltar sammen med representanter fra psykisk helsetjeneste, helsesøster, oppfølgingstjenesten, tjenestekontoret og elevtjenesten ved Sandefjord videregående skole. I utvalget drøftes saker som er meldt inn med samtykke fra den enkelte ungdom. Utvalget forsøker å finne løsninger for ungdommen, og avklarer om det er en eller flere instanser som skal følge opp ungdommen videre. Tjenester fra boveileder og/eller veileder fra «Nav på hjul» kan være en av tiltakene i den videre oppfølgingen. Saker kommer også inn til Ungdomsutvalget via boveileder og «Nav på hjul».

Barneverntjenesten og Nav-kontoret hadde på tilsynstidspunktet få felles saker som de samarbeidet om. Både barneverntjenesten og Nav-kontoret viste til flere saker om samarbeid med andre kommuner og andre instanser. I saksmappene som ble gjennomgått ved Nav-kontoret så vi flere eksempler på samarbeid med barneverntjenesten, både i Sandefjord og i andre kommuner.

Ansatte, både i barneverntjenesten og ved Nav-kontoret er kjent med at det skal foreligge samtykke for samarbeid mellom tjenestene. Mappegjennomgangen viste eksempler på at samtykkeskjema for samarbeid benyttes.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

Ettervern fra barnverntjenesten
Formålet med å gi etterverntiltak etter barnevernloven § 1-3 for personer i aldersgruppen 18-23 år, er at ungdommene skal få nødvendig hjelp og støtte i overgangsfasen til selvstendige liv som voksne. Kommunen skal sikre at unge som trenger det får et forsvarlig ettervern fra barneverntjenesten. Dette innebærer at kommunen må organisere sitt arbeid med ettervern på en slik måte at kravene til forberedelse, utredning, vurdering, evaluering og avslutningen av etterverntiltak blir ivaretatt.

Barneverntjenesten har skriftlige rutiner for arbeidet med ettervern. De ansatte følger rutinene, og det er en omforent forståelse for hvordan arbeidet skal utføres. Fylkesmannen finner barneverntjenestens arbeid med ettervern godt dokumentert i ungdommenes saksmapper.

Ungdommene får informasjon i god tid før fylte 18 år.
Informasjonen blir gitt på ulike tidspunkt som er individuelt vurdert ut fra situasjonen og behovet til den enkelte ungdom.

Det er Fylkesmannens vurdering at barneverntjenesten sørger for at ettervernet blir individuelt tilpasset. Informasjonen som framkom under tilsynet viser at barnverntjenesten arbeider systematisk og målrettet med å kartlegge ungdommenes ønsker og behov for videre tiltak etter fylte 18 år, selv om det ikke foreligger skriftlige rutiner for arbeidet. Det kommer tydelig fram i saksmappene at ungdommene medvirker i hele prosessen, fra planlegging til avslutning av ettervern. Barneverntjenesten følger opp ungdommer som har ettervern på en systematisk måte til faste tidspunkter. Tiltakene blir evaluert, og justert dersom ungdommens situasjon og behov endres.

Barnverntjenesten har ikke en felles praksis eller kontrollrutiner for oppfølging av ungdom som har takket nei til ettervern. Barneverntjenesten ser selv at det kan være en risiko for at enkelte ikke blir kontaktet i tråd med rutinen (etter seks måneder og etter ett år) og vil derfor iverksette nødvendige tiltak for å sikre at ungdommene blir kontaktet. Interne rutiner og kontrolltiltak vil bidra til lik praksis blant de ansatte og sikre at alle unge som har takket nei til ettervern får mulighet til å ombestemme seg.

Ungdommene som Fylkesmannen hadde samtale med i forkant av tilsynet var delt i sitt syn på om de hadde fått tilstrekkelig oppfølging i ettervernfasen. Øvrig informasjon og dokumentasjon i tilsynet gir ikke grunnlag for å konkludere med at barneverntjenesten ikke tilbyr tilstrekkelige og nødvendige tjenester.

Det er Fylkesmannens vurdering at Sandefjord kommune har organisert sitt arbeid med ettervern på en slik måte at kravene til forberedelse, utredning, vurdering, evaluering og avslutningen av etterverntiltak blir ivaretatt. Det er sammenheng mellom rutinebeskrivelser, opplysninger i intervjuer og funn i saksmapper. Barneverntjenestens arbeid med ettervern er gjennomgående godt dokumentert og tjenestens barnevernfaglige vurderinger fremgår på en tydelig måte. Det er innført kontrollrutiner på flere nivåer i barneverntjenesten. Både enhetslederne og barnevernleder kontrollerer arbeidet med ettervern og påser blant annet at ungdommens rett til å medvirke gjennom hele prosessen blir ivaretatt. Avvik i tjenesten meldes og følges opp, og fører til at det blir igangsatt forbedringer i tjenesten.

Sosiale tjenester i Nav
Kommunen i Nav skal sikre at unge som har eller har hatt tiltak fra barneverntjenesten får tilpassede individuelle tjenester etter sosialtjenesteloven. Dette innebærer at kommunen i Nav må organisere sitt arbeid med sosiale tjenester på en slik måte at unge får sin situasjon og sine behov kartlagt, at de medvirker i denne kartleggingen, og at tjenestene tildeles skjønnsmessig etter en individuell vurdering.

Nav-kontoret har skriftlige rutiner om informasjon, kartlegging, opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad med vilkår om aktivitet. Rutinene inneholder punkter om brukermedvirkning og individuelle vurderinger. De ansatte følger rutinene, og det er en omforent forståelse for hvordan arbeidet skal utføres. Fylkesmannen finner Nav-kontorets arbeid godt dokumentert i ungdommenes saksmapper.

Arbeidet med de sosiale tjenestene i Nav er tydelig plassert, oppgaver og ansvar er kjent. Det er klare styringslinjer, hyppige møter med rapporteringer fra avdelingsleder til Nav-leder og fra Nav-leder til kommunalsjef. Det avholdes regelmessige møter med saksdrøftinger som legger til rette for en felles praksis. Nav-kontoret har rutiner for opplæring og en fagansvarlig med ansvar for opplæring og oppdateringer.

Nav-kontoret er tilknyttet kommunens kvalitetssystem, men systemet blir ikke brukt til avvikshåndtering. De ansatte kjenner i liten grad til at avvik skal meldes på annen måte enn direkte til leder eller via det statlige systemet. Implementering av avvikssystem i Nav-kontoret vil bidra til å sikre at det blir tydelig hva som skal meldes og hvordan avvikene skal meldes og følges opp. Dette er et verktøy som bidrar til forbedringer i tjenesten.

Det er Fylkesmannens vurdering at Nav-kontoret har organisert sitt arbeid til unge i målgruppen for tilsynet på en slik måte at det legges til rette for å informere om retten til tjenester, kartlegge behovet for tjenester og ivareta kravene til tildeling av tjenester etter skjønnsmessige og individuelle vurderinger. Det er sammenheng mellom rutinebeskrivelser, opplysninger i intervjuer og funn i saksmappene. De individuelle vurderingene framgår på en tydelig måte.

Samarbeid mellom barneverntjenesten og Nav
Kommunen skal sikre at barneverntjenesten og sosialtjenesten i Nav samarbeider med hverandre, og eventuelt andre kommuner i den grad det er nødvendig, for å kunne gi de unge et forsvarlig tjenestetilbud. Videre skal kommunen sørge for at tiltak til unge blir koordinert i den grad det er behov for det.

Gjennom tilsynet har vi sett at det blir etablert samarbeid mellom barneverntjenesten og Nav-kontoret i enkeltsaker. Det er ikke etablert et samarbeid på systemnivå, men en avtale om samarbeid er under utarbeidelse og tjenestene har blitt enige om en strategi for fremtidig samarbeid.

Selv om det ikke er etablert rutiner på systemnivå for å sikre samarbeid i tjenestene, har vi ikke funnet grunnlag for å konkludere med lovbrudd på området. Vi har i vår vurdering lagt vekt på dokumentert samarbeid i enkeltsaker, og at tjenestene har en felles arena for samarbeid gjennom deltakelse i Ungdomsutvalget, der det også legges til rette for samarbeid og koordinering med andre instanser. Vi har i tillegg lagt vekt på informasjonen vi har fått om at en samarbeidsavtale er under utarbeidelse.

5. Fylkesmannens konklusjon

Det er vår vurdering av kommunens styringstiltak at det ikke er grunnlag for å konkludere med lovbrudd på det undersøkte området. Vår konklusjon bygger på en gjennomgang av dokumentasjon og samtaler med ungdom, ansatte og ledere.

Det ble ikke avdekket lovbrudd under tilsynet. Tilsynet er derfor avsluttet.

Med hilsen

Inger Tveit Espeland
assisterende direktør i helse- og omsorgsavdelingen

Merete Lohne
fagsjef

 

Dokumentet er elektronisk godkjent

Kopi til:

NAV Sandefjord, Postboks 344 SANDEFJORD

Barneverntjenesten i Sandefjord kommune, Postboks 2025 SANDEFJORD

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

Varsel om tilsynet ble sendt 29.03.2019.

Samtale med 4 ungdommer ble gjennomført 20.05.2019 og 21.05.2019.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved barneverntjenesten og Nav Sandefjord, og innledet med et kort informasjonsmøte 27.05.2019. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 04.06.2019.

En del dokumenter var tilsendt og ble gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

Fra barneverntjenesten:

  • Organisasjonskart og delegasjonsreglement for barneverntjenesten
  • Oversikt over ansatte og ledere som forbereder, informerer, utreder, vurderer og evaluerer etterverntiltak.
  • Beskrivelse av intern møtestruktur, eksterne møtepunkter og ansvarsgrupperutiner – som gjelder ungdom som tilsynet er rettet mot.
  • Samarbeidsavtale med Nav.
  • Rutiner og sjekklister for ettervern og oppfølging av ungdom som takker nei til ettervern
  • Evalueringsskjema til bruk for innhenting av ungdommens tilbakemelding
  • Informasjonsmateriell om ettervern som leveres til ungdommer
  • Opplæringsplaner
  • Strategisk plan og Kompetanseplan for 2017-2020
  • Diverse faglige verktøy knyttet til kompetanseutvikling i barneverntjenesten
  • Prosedyrer for å melde avvik og andre rutiner for rapportering
  • Informasjon om Mitt liv-prosjektet og samarbeid med Forandringsfabrikken
  • Oversikt fra de to siste årene over ungdom som har
    • mottatt etterverntiltak
    • fått tilbud om ettervern, men takket nei
    • søkt om ettervern, men som har fått avslag
    • blitt «overført» til sosiale tjenester i Nav, eller mottatt tjenester fra både barneverntjenesten og sosialtjenesten i Nav
  • Oversikt fra de to siste årene over ungdom som var i et barneverntiltak det året ungdommen fylte 18 år.

Fra sosiale tjenester i Nav

  • Organisasjonskart og delegasjonsreglement for sosiale tjenester i Nav
  • Navn på ansatte og ledere som forbereder, informerer, utreder, vurderer og evaluerer søknader fra unge, samt navn på ansatt som har særlig ansvar for samarbeid med barneverntjenesten
  • Beskrivelse av intern møtestruktur for avdeling oppfølging ung
  • Rutiner for samarbeid med barneverntjenesten
  • Rutiner for
    • kartlegging
    • opplysning, råd og veiledning
    • behandling av søknader om økonomisk stønad
    • aktivitetsplikt
  • Samtykkeskjema og skriftlige rutiner tilknyttet bruk av dette
  • Informasjon om opplæring
  • Rutine for avvik
  • Mandat for brukerutvalg ved Nav Sandefjord
  • Oversikt over personer under 25 år som de siste to årene har mottatt eller mottar økonomisk stønad eller tjenesten opplysning, råd og veiledning.

Det ble valgt ut 31 mapper for gjennomgang; 14 mapper fra barneverntjenesten og 15 mapper fra Nav-kontoret.

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

I forbindelse med tilsynet ble 4 ungdommer intervjuet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

  • seniorrådgiver Ingrid Lundin, Fylkesmannen i Vestfold og Telemark, revisor
  • seniorrådgiver Merete Haugen, Fylkesmannen i Vestfold og Telemark, revisor
  • seniorrådgiver Ellen Roberg, Fylkesmannen i Vestfold og Telemark, revisor
  • fagsjef Merete Lohne, Fylkesmannen i Vestfold og Telemark, revisjonsleder