Helsetilsynet

Bakgrunn

Etter § 12- 3 i lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m., skal Fylkesmannen føre tilsyn med lovligheten av kommunens oppfyllelse av plikter pålagt blant annet i kapitlene 3 til 10.

Vi besluttet at det i 2012 skulle gjennomføres tilsyn med kommunens saksbehandling ved utredning og tildeling av omsorgstjenester. Tilsynet gjennomføres i 4 kommuner i Vestfold, herunder Holmestrand kommune.

Metode

Tilsynet ble gjennomført som et såkalt dokumenttilsyn. Dette innebærer at vårt informasjonsgrunnlag er avgrenset til vedtak og saksdokumentasjon som følger med i saksmappene. Konklusjonene bygger på hvordan saksbehandlingen har vært i de aktuelle sakene. Vi har gjennomgått dokumentasjon innhentet på forhånd, og i kommunen under tilsynsbesøket.

Tema for tilsynet

Temaer for tilsynet var om kommunen sikrer at søknader om tjenester etter lov om kommunale helse – og omsorgstjenester behandles i samsvar med lov- og forskriftskrav, med særlig vekt på:

  • Håndtering av henvendelser/søknader
  • Utredning/kartlegging
  • Individuell vurdering
  • Vedtak, begrunnelse, innhold og klage

Med tjenester menes i denne sammenhengen omsorgstjenester, jf. lov om kommunale helse- og omsorgstjenester § 3-2 første ledd nr.6 bokstav b (personlig assistanse, herunder praktisk bistand og opplæring og støttekontakt) og d (avlastningstiltak) og § 3-6 omsorgslønn og § 3-8 brukerstyrt personlig assistanse. Bestemmelsene tilsvarer tidligere (før 1. januar 2012) sosialtjenesteloven §§ 4-2 bokstav a-e, jf. § 4-3. Med behandling av søknader siktes det her til prosessen knyttet til henvendelse/søknad, kartlegging og individuelle vurderinger som ledd i beslutning om det skal innvilges tjenester og i hvilken form og omfang, jf. reglene om saksbehandling og vedtak i forvaltningsloven, kap. III, IV, V og VI.

Fylkesmannen har ikke tatt stilling til om tjenestetilbudet i den enkelte sak har vært forsvarlig og tilstrekkelig.

Gjennomføringen

Fylkesmannen varslet om tilsynet i brev av 14. februar 2012. Vi ba samtidig om oversendelse av dokumentasjon i form av:

  • Organisasjonskart for virksomheten som er oppdatert på det tidspunkt tilsynet skal gjennomføres
  • Skriftlige rutiner/prosedyrer/retningslinjer for saksbehandling, dersom dette finnes.
  • Kopi av de siste 5 vedtakene som gjelder innvilgelse av personlig assistanse (praktisk bistand og opplæring), hvorav to av disse skal være brukerstyrt personlig assistanse (BPA)
  • Kopi av de siste 5 vedtakene som gjelder innvilgelse av støttekontakt.
  • Kopi av de siste 5 vedtakene som gjelder innvilgelse av omsorgslønn.
  • Kopi av de siste 5 vedtakene som gjelder innvilgelse av avlastning.
  • Kopi av de siste 5 vedtakene som gjelder avslag (uansett tjeneste).
  • Kopi av de siste 5 vedtakene som gjelder endring/ opphevelse av tjeneste (omgjøring).
  • Andre dokumenter som kan være av interesse for tilsynet og som vi ikke har etter spurt ovenfor

Vi mottok dokumentasjonen den 8. mars 2012.

Den 17. april 2012 var vi på tilsynsbesøk i kommunen hvor vi gjennomførte følgende:

Informasjonsmøte – fra kommunen deltokvirksomhetsleder Mona Pettersen, tjenesteleder Helle Tronstad Larssen, saksbehandler Oddrun Klausen, saksbehandler Hilde Farnes Lia, saksbehandler Tone Nordby og saksbehandler Marianne Gulbrandsøy.

Gjennomgang av dokumenter - Tilsynslaget gikk igjennom 22 journaler/saksmapper som vi på forhånd hadde bedt om. Enkelte personer mottar flere tjenester.

  • 3 støttekontakt voksne
  • 1 støttekontakt barn
  • 8 praktisk bistand personer under 70 år
  • 3 avlastning eldre
  • 2 avlastning barn
  • 2 omsorgslønn barn
  • 1 omsorgslønn voksen
  • 2 BPA

Oppsummeringsmøte - fra kommunen deltokvirksomhetsleder Mona Pettersen, tjenesteleder Helle Tronstad Larssen, saksbehandler Oddrun Klausen, saksbehandler Hilde Farnes Lia, saksbehandler Tone Nordby og saksbehandler Marianne Gulbrandsøy.

Fylkesmannens tilsynsteam besto av seniorrådgiver Lisbeth Øverjordet (revisjonsleder) og fagkoordinator Anne Mette Aralt (revisor).

Regelverk

  • Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m.
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker

Tilsynstema med resultater

(der det ikke er referert til konkrete omsorgtjenester, gjelder våre observasjoner alle saker):

  • Om håndtering av henvendelser/søknader

Generelt om reglene:Dette er starten på saksbehandlingen. På dette tidspunktet er det nødvendig å avklare om det er en søknad eller en mer generell henvendelse som skal besvares eller henvises videre. Det må avklares om saken haster eller om det skal gis beskjed om at søknaden er mottatt og hvor lang saksbehandlingstid som kan forventes. Er søknaden kommet inn muntlig, må denne nedtegnes, om nødvendig med bistand fra kommunen. Hvem som er part i saken, må klargjøres fordi det har betydning for alle deler av saksbehandlingen. Søkeren/omsorgsmottaker vil alltid være part i saken. I saker som gjelder avlastning og omsorgslønn vil også omsorgsyter ha partsrettigheter. Samtykkekompetanse må vurderes der dette er relevant.

Resultater: Kommunen avklarer henvendelser og søknader tilfredsstillende. I enkelte saker er det imidlertid relevant å avklare søkerens samtykkekompetanse. Dette blir ikke alltid gjort.

  • Utredning og kartlegging

Generelt om reglene: Når det er klart at søknaden skal behandles, må det vurderes om det foreligger tilstrekkelige opplysninger i saken til å treffe en avgjørelse. Opplysningene skal være tilstrekkelige til å vurdere om søkeren fyller vilkårene for å motta nødvendige omsorgstjenester og hvilke tjenester som vil være hensiktsmessige. Opplysningene skal gjelde både omsorgsmottaker og omsorgsyters situasjon. Aktuelle opplysninger kan være: personalia, hjelpeverge/fullmektig/pårørende, boligforhold, helseforhold, sosiale forhold, funksjonsnivå, omsorgsbyrde, hjelpemidler og hjelpetiltak. Det finnes flere måter å få en oversikt over dette, blant annet egne kartleggingsskjemaer og IPLOS. Søkerens egen vurdering (brukermedvirkning) av sin situasjon og hvilke tjenester han/hun mener er best egnet er viktig å få med i denne fasen av saksbehandlingen.

Resultater:

Kommunen utreder og kartlegger sakene tilstrekkelig til å kunne vurdere opplysningene opp mot lovens bestemmelser (Dette kommer klart fram i saksframstillingen). Både den omsorgstrengende og omsorgsyters situasjon kartlegges, og det innhentes informasjon fra andre instanser når det er nødvendig. I saker der fullmektiger og/eller hjelpeverger søker om tjenester på vegne av andre familiemedlemmer (psykisk utviklingshemmede og psykisk syke), blir det imidlertid ikke alltid avklart hva tjenestemottakeren selv søker om og ønsker.

  • Individuell vurdering

Generelt om reglene: På dette stadiet i saksbehandlingen er innhenting av de faktiske opplysningene ferdig. Søkers situasjon skal nå holdes opp i mot lovens bestemmelser for å vurdere, og beslutte om søkeren oppfyller lovens vilkår for rett til hjelp. Dersom svaret på dette spørsmålet er ja, må det vurderes hvilke tiltak og tjenester som bør gis, samt omfanget på disse. Hvis nei, må det vurderes om det allikevel skal tilbys tjenester, eller forberede avslag på omsorgstjenester. Utgangspunktet for vurderingen er søkerens behov sett opp mot forsvarlig omsorgsnivå. Også her er det viktig å ivareta søkeren/brukeren, slik at dennes egne synspunkter blir tatt hensyn til. Vurderingen som foretas skal være individuell.

Resultater: Etter gjennomgang av dokumentene, er det vårt inntrykk at kommunens vurderinger ikke er standardiserte og sjablongmessige. Kommunen foretar en individuell vurdering i saker som gjelder praktisk bistand til eldre, avlastning i institusjon (eldre) og BPA. I andre saker som gjelder omsorgslønn, støttekontakt, og praktisk bistand til psykisk utviklingshemmede og psykisk syke i bofellesskap, viser kommunen i liten grad hvordan den har holdt søkers situasjon (faktiske opplysninger i kartleggingen) opp mot lovens bestemmelser. Særlig gjelder dette i vurderingen av om søkeren oppfyller retten til nødvendige omsorgstjenester, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1a og i vurderingen av hvilke tjenester og tiltak som bør gis og omfanget på disse, jf. helse og omsorgstjenesteloven §§ 3-2 og 3-6 og 3-8. Tjenestene blir ikke sett i sammenheng, med hensyn til vedtaksperiode og ved bortfall av tjenester og evaluering av tjenester. I tillegg har vi følgende kommentarer:

Omsorgslønn

- det framkommer ikke at rundskriv I- 42/98 er benyttet i praksis.

- Det er vanskelig å forstå hvordan omsorgsarbeidet er beregnet (timetall), og om dette står i forhold til hjelpebehovet.

- Kommunens beregning av omsorgsarbeidet foretas ikke i tråd med anvisninger i rundskrivet.

- Det legges feil lovforståelse til grunn for foreldres plikt til å utføre omsorgsarbeid overfor voksne barn (bruker begrepet ” normalomsorg”).

- Beregningen av omsorgslønnen sees ikke i sammenheng med andre tjenester og hjelpestønad.

- Timebetalingen til omsorgslønnsmottakerne ligger på et nivå under lønnen til hjemmehjelpere (100,- per time).

Praktisk bistand

- I saker som gjelder personer i bofellesskap for psykisk utviklingshemmede og bofellesskap for personer med psykiske lidelser er det ikke mulig å forstå hva som er omfanget på bistanden som er innvilget, eller at hjelpen som er innvilget vil dekke hjelpebehovet.

- Det er vanskelig å forstå hvordan kommunen har beregnet vederlaget (betalingen) for tjenestene når omfanget på tjenestene ikke er klart.

  • Vedtak, begrunnelse og innhold

Generelt om reglene: Vedtaket er den formelle beslutningen som fattes når saken er tilstrekkelig opplyst. Hovedregelen er at vedtaket skal begrunnes, herunder vise til reglene som vedtaket bygger på, de faktiske forhold som vedtaket bygger på og hovedhensyn som har vært avgjørende ved vurderingen (utøving av skjønnet). Vedtaket bør være lettlest og kunne forstås raskt, inneholde alle nødvendige opplysninger, skille mellom fakta og vurderinger og ha en klar konklusjon. Rent praktisk bør vedtaket inneholde: hva det er søkt om, hva som er innvilget, delvis innvilget/avslått, tidspunkt for iverksetting/varighet, konkretisering av hva det er gitt hjelp til.

Resultater:

- Vedtak som er fattet i 2012 viser til feil lovhjemmel, det vil si kommunal helse- og omsorgstjenestelov § 3-1 og pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 første ledd.

- Det vises ikke til pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 a i vedtak fra 2012.

- I noen saker vises det til at opplysinger i saken er innhentet fra navngitte personer og fra journalnotat og hjemmebesøk m.v. De faktiske opplysningene som framkom under disse samtalene/møtene refereres ikke til.

- I vedtaket skilles det ikke på de faktiske forhold som vedtaket bygger på og hovedhensyn som har vært avgjørende ved vurderingen. Det framkommer heller ikke en klar konklusjon. Kommunens kartlegging/saksutredning gjenspeiler seg ikke i vedtaket til søkeren. Det som er fakta i saksutredningen står som vurdering i vedtaket. Videre framstår ikke vurderingen som en vurdering, men kun en henvisning til lovhjemmel.

- Kommunens vedtak har standardtekst i vedtaksmalen som ikke har relevans for saken ( LEON prinsippet og ” på bakgrunn av en faglig vurdering av de opplysninger som foreligger er det fattet følgende vedtak…”).

- Det vises sjelden til hva det er søkt om i vedtaket (kun i saksframstilling).

- Beslutning om egenbetaling framstår ikke som eget vedtak.

  • Klage

Generelt om reglene: Det må framkomme i vedtakene at søkeren har rett til å klage på vedtaket og hvem som er klageinstans. Kommunen må også ha retningslinjer for når saker skal behandles som en klage og hvordan klagen skal håndteres i kommunen.

Resultater: Kommunen har klare retningslinjer på klagebehandling.

Konklusjon

Vårt inntrykk er at det foretas hjemmebesøk og samtaler med søker, og at kommunen har god oversikt over den enkeltes situasjon. Dette er et bra utgangspunkt for saksbehandlingen. Det er imidlertid ikke godt nok når kommunen ikke kan dokumentere at det er gjort en god nok vurdering i henhold til lovens bestemmelser, og at vedtakene ikke tilfredsstiller lovens krav til begrunnelse og innhold. Gode vedtak vil vise søker og pårørende hva kommunen har lagt til grunn for, og lagt vekt på, i vurderingen av behov for og tildeling av tjenester. Det gir de som er part i saken en mulighet for å ivareta egne interesser, blant annet ved å fremme klage når de mener det er berettiget. Vi ber kommunen foreta en egen analyse og vurdering av kommunens saksbehandlingspraksis, slik at forholdene som fører til de påpekte resultatene kan rettes opp.

Dato: 23. april 2012

Lisbeth Øverjordet
revisjonsleder 

Anne Mette Aralt
revisor