Helsetilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen skal med hjemmel i lov om sosiale tjenester i NAV § 9 føre tilsyn med at kommunen oppfyller sine plikter etter kapittel4. Tilsynet inngår i Fylkesmannens planlagte tilsyn for inneværende år og er en videreføring av tidligere landsomfattende tilsyn på dette området.

Formålet med tilsynet er å vurdere om kommunen gjennom sine styringsaktiviteter (internkontroll) sørger for at NAV-kontoret behandler søknader om økonomisk stønad i samsvar med lov- og forskriftskrav. Vi har lagt særlig vekt på å undersøke hvordan henvendelser om økonomisk stønad blir håndtert, herunder om reglene om taushetsplikt blir ivaretatt i brukersenteret, om det foretas en tilstrekkelig kartlegging av hjelpebehovet og om søknader blir avgjort etter en konkret og individuell vurdering.

Denne rapporten beskriver de 3 avvikene som ble påpekt innen de reviderte områdene.

Avvik 1:

Horten kommune, ved NAV Horten sikrer ikke ivaretakelse av taushetsplikten i brukersenteret

Avvik 2:

Horten kommune, ved NAV Horten sikrer ikke tilstrekkelig kartlegging og innhenting av opplysninger som er relevante for å behandle søknader om økonomisk stønad.

Avvik3:

Horten kommune, ved NAV Horten sikrer ikke at alle vedtak om økonomisk stønad bygger på en konkret og individuell vurdering av hjelpebehovet.

Lise Jebsen
revisjonsleder

Live Jetlund
revisor

 

Olav Øyasæter
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Horten kommune, ved NAV Horten i perioden 3. februar 2012-6. juli 2012. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn etter lov om sosiale tjenester i NAV § 2-6. Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfYllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Horten kommune har ca. 26 300 innbyggere. Kommune er organisert etter en to-nivå modell med fem kommunalsjefer. NAV-kontoret inngår i virksomhetsområdet Helse og velferd. NAV-kontoret i Horten ble etablert sommeren 2007. Kontoret har ca. 70 ansatte og er inndelt i fire enheter: brukersenter, oppfølging, fagservice og rusforebyggende senter (RUFS). Oppgaver ved behandling av søknader om økonomisk stønad blir i hovedsak ivaretatt av enhetene brukersenter og fagservice. I januar/februar 2012 ble det besluttet at oppgaver i fagservice knyttet til søknadsbehandling skal fordeles mellom teamene klargjøring og saksbehandling.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble sendt 3. februar 2012. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet framgår av revisjonsvarselet.

Formøte ble avholdt 5. mars 2012.

Åpningsmøte ble avholdt 26. mars 2012.

Intervjuer

15 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Det ble gjennomført befaring i brukersenteret etter åpningsmøtet 26. mars 2012.

Sluttmøte ble avholdt torsdag 29. mars 2012.

4. Hva tilsynet omfattet

Fylkesmannen har ved tilsyn undersøkt om Horten kommunen ved NAV Horten sørger for at søknader om økonomisk stønad behandles i samsvar med lov- og forskriftskrav. Vi har lagt særlig vekt på å undersøke hvordan henvendelser om økonomisk stønad blir håndtert, herunder om reglene om taushetsplikt blir ivaretatt i brukersenteret, om det foretas en tilstrekkelig kartlegging av hjelpebehovet og om søknader blir avgjort etter en konkret og individuell vurdering. Kravet om individuelle vurderinger og den enkelte tjenestemottakers rett til å medvirke gjelder for hele søknadsprosessen; fra identifisering av søknader, inhenting av nødvendige opplysninger og saksbehandlingstid, til avgjøresler om hjelpebehov, stønadsnivå, stønadsform og utbetaling.

5. Funn

Avvik 1:

Horten kommune, ved NAV Horten sikrer ikke ivaretakelse av taushetsplikten i brukersenteret.

Avvik fra følgende regelverk: Lov om sosiale tjenester i NAV§ 44 (taushetsplikt) og § 5 (internkontroll) og forvaltningsloven §§ 13 til13 e (taushetsplikt).

Avviket bygger på følgende:

  • Avstanden mellom vertsskrankene og sperrelinje er så kort at samtaler mellom ansatte i brukersenteret og den som henvender seg kan overhøres av publikum som venter. Dette bekreftes i intervjuer.
  • Ledelsen er kjent med at taushetsplikten ikke overholdes i brukersenteret, men det forelå på tidspunktet for tilsynet ingen konkrete planer for når nødvendige tiltak skal iverksettes.

Kommentar:

Taushetsplikt innebærer bl.a. å legge til rette for at taushetsbelagte opplysninger kan utveksles på skjermet sted. Bruker skal ikke settes i en situasjon hvor uvedkommende kan overhøre hvilket hjelpebehov som blir presentert. Taushetsplikt om personlige forhold er i hovedsak begrunnet i to hensyn - hensynet til personlig integritet og hensynet til tillitsforholdet mellom brukeren og forvaltningen. En rekke opplysninger som NAV-kontoret mottar, er av en slik art at brukeren ikke ønsker at de skal bli kjent. For at forvaltningen av tjenesten økonomisk stønad skal utføres forsvarlig, skal det innhentes tilstrekkelige opplysninger til å kunne avgjøre en søknad. Ofte er det nødvendig med opplysninger av personlig karakter, og det er derfor viktig at forholdene er lagt til rette for at brukeren kan sikres at taushetsplikten overholdes. Dersom taushetsplikten ikke overholdes kan tillitten svekkes, og resultatet kan bli at viktige opplysninger holdes tilbake. I verste fall kan det føre til at brukere ikke oppsøker tjenesten.

Avvik 2:

Horten kommune, ved NAV Horten sikrer ikke tilstrekkelig kartlegging og innhenting av opplysninger som er relevante for å behandle søknader om økonomisk sosialhjelp.

Avvik fra følgende regelverk: Lov om sosiale tjenester i NAV§ 4 (forsvarlighet), § 5 (internkontroll), § 18 (stønad til livsopphold), § 19 (stønad i særlige tilfeller), § 43 (innhenting av opplysninger), forvaltningsloven § 17 (forvaltningsorganets utrednings- og informasjonsplikt).

Avviket bygger på følgende:

  • Ansvaret for innhenting av opplysninger som er relevante og nødvendige er ikke klart plassert. Ansatte som har oppgaver knyttet til behandling av saker har ulik oppfatning av hvem som har ansvaret for at saken er tilstrekkelig utredet. Noen mener at saken skal være ferdig utredet når den legges til økonomisk saksbehandler, mens andre mener at det er økonomisk saksbehandler selv som har det ansvaret for å utrede saken. Uklarhet om ansvar innebærer en risiko for at hjelpebehov ikke blir tilstrekkelig utredet.
  • Det er ikke felles forståelse av hvilke opplysninger som er nødvendige for at saken skal være tilstrekkelig opplyst. Det foreligger en liste over dokumenter som skal innhentes av klargjøringsteamet. Listen er ikke uttømmende for hva som kan være relevant. Det foreligger ingen tilsvarende beskrivelse av hvilke andre opplysninger som kan være nødvendige i den enkelte sak og hvordan disse skal innhentes. (f.eks. gjennom samtale, telefon, brev eller hjemmebesøk). Manglende avklaring av hvilke andre forhold som må kartlegges innebærer en risiko for at hjelpebehov ikke blir tilstrekkelig utredet.
  • Det er både i brukersenteret og fagservice uttrykt bekymring for at produksjonskrav går på bekostning av kvalitet, og at sakene ikke er tilstrekkelig opplyst.
  • Samtale med søker er i mange tilfeller en forutsetning for å kunne oppfylle lovens krav om at søker selv kan gi uttrykk for sine behov og forslag til løsninger. Ansatte i brukersenteret og fagservice ser at det ofte er nødvendig å ha samtale med søker for at saken skal være tilstrekkelig opplyst. Det er lagt til grunn at det er kuratorer i brukersenteret som har ansvaret for å gjennomføre samtaler med søker etter bestilling fra saksbehandler. Det framkommer at det ikke er tilstrekkelig kapasitet til å dekke behovet for samtaler.
  • Enkelte søknader inneholder opplysninger om utgifter uten at disse er gjort rede for i saksopplysningene eller tatt stilling til i vedtaket. Dette gjelder utgifter til f.eks. lege, medisiner, lån og strømutgifter.
  • I enkelte saker innvilges det en sum til innkjøp av innbo uten at det framkommer at det er kartlagt hva slags innbo det er behov for og kostnadene ved dette.
  • I enkelte saker legges det til grunn at hjelpebehov kan dekkes gjennom folketrygdens stønadsordninger (eks. HELFO, Hjelpemiddelsentralen), uten at det er kartlagt om ordningene dekker hjelpebehovet helt eller delvis.
  • Det innhentes kontoutskrift rutinemessig uten at det opplyses om adgangen til å sladde. Det framkommer av søknadsskjema at kontoutskrift for alle konti skal vedlegges. Ved gjennomgang av saker er det i de fleste sakene vedlagt kontoutskrift for de siste 3 månedene. Ansatte er ikke kjent med rundskriv U-4/2003 som omhandler adgang til å kreve kontoutskrift framlagt ved behandling av søknader om økonomisk stønad.
  • Fylkesmannen har over flere år opphevet en relativt stor andel av kommunens vedtak på grunn av mangelfull utredning. Det er ikke etablert rutiner som sikrer at klagesaker blir gjennomgått for læring og forbedring av praksis.

Kommentar:

Hvilke opplysninger som skal fremskaffes i den enkelte sak må alltid vurderes individuelt ut fra tjenestemottakers situasjon og konkret i forhold til tjenesten det søkes om. Opplysninger som innhentes skal være relevante for saken, og det skal ikke innhentes flere opplysninger enn nødvendig. I vurderingen av hva som er nødvendige opplysninger ligger også en vurdering av hva som er tilstrekkelig  for å opplyse saken så godt som mulig. Dette henger sammen med NAV-kontorets plikt til å identifisere hjelpebehov og å peke på omstendigheter som har betydning i det konkrete tilfellet. Saksbehandlingstiden og vurderingen av hvilke opplysninger som er nødvendige for saken, må tilpasses den enkeltes situasjon og hva det søkes om stønad til. Tjenestemottaker skal medvirke og ha innflytelse i hele søknadsprosessen, fra henvendelse, søknad og kartlegging av behov til vedtak og utforming og tilrettelegging av tjenestetilbud. NAV-kontoret må sørge for at tjenestemottaker f'ar mulighet til å legge fram sin situasjon og uttale seg om egen sak ved å skape rom for dialog. Mangel på samtale vil ofte medføre at saken ikke blir tilstrekkelig utredet, at grunnlaget for vurdering av hjelpebehov er mangelfullt og at kravet om brukermedvirkning ikke blir ivaretatt. Behovet for å skape tillit og trygghet i relasjonen er vesentlig også for samarbeid og videre oppfølging. AtNAV-ansatte har relasjonskompetanse er grunnleggende for å lykkes i oppfølgingen av å gjøre tjenestemottakeren selvforsørget.

Avvik 3:

Horten kommune, ved NAV Horten sikrer ikke at alle vedtak om økonomisk stønad bygger på en konkret og individuell vurdering av hjelpebehovet.

Avvik fra følgende regelverk: Lov om sosiale tjenester i NAV § 4 (forsvarlighet), § 5 (internkontroll), § 18 (stønad til livsopphold), § 19 (stønad i særlige tilfeller), forvaltningsloven § 17 (forvaltnings-organets utrednings- og informasjonsplikt), § 24 (når enkeltvedtak skal grunngis) og § 25 (begrunnelsens innhold).

Avviket bygger på følgende:

  • Gjennomgang av vedtak viser at praksis i enkelte saker ikke er i samsvar med lovkrav, og at praksis er ulik i sammenlignbare saker. Dette gjelder bl.a.:
    -Det gis avslag på stønad til boutgifter for voksne søkere som bor hos familie.
    - Avslaget begrunnes med at vedkommende i slike situasjoner ikke har boutgifter.
    - Søknader om dekning av utgifter til medisiner på hvit resept avslås. Søknader om stønad til sykler til barn og TV avslås med begrunnelse om at dette ikke er pliktmessige ytelser.
    - Stønad utbetales til kreditor uten at dette er begrunnet.
    - Stønad avslås med begrunnelse om at tidligere oppholdskommune skal vurdere hjelpebehovet i saker som ikke hører inn under unntaksbestemmelsene.
    - Det tas ikke hensyn til utleggstrekk fram til det har vært mulig å stoppe trekket.
  • De faktiske forhold og/eller situasjonen på søknadstidspunktet er ikke i tilstrekkelig grad beskrevet i vedtaket. Særlig ved helt eller delvis avslag er dette viktig for retten til å kunne påklage de forhold som vedtaket bygger på.
  • Det foreligger en håndbok om rutiner og retningslinjer som beskriver hva som skal være praksis ved behandling av søknad om stønad til ulike formål. Ved utarbeidelse av håndboken er det ikke sikret at rutiner og retningslinjer er i samsvar med lov, forskrift og relevant tolkningsmateriell. Vi har funnet at bl.a. rutiner for samboere og nødhjelp ikke er i tråd med gjeldende lovverk.
  • Søknader om nødhjelp blir avslått uten at det er tatt stilling til om søkeren har penger til sitt livsopphold på søknadstidspunkt. Dette gjelder også der søker har daglig omsorg for barn. Dette er feillovforståelse.
  • Det sikres ikke at stønad innvilges fra søknadsdato. Søknaden stemples når den er mottatt. Likevel oppgis det en annen dato som mottatt dato i vedtaket. I tillegg innvilges det stønad i enkelte saker fra en enda senere dato. Dette resulterer i at stønad i enkelte saker utmåles inntil 14 dager etter søknadsdato.
  • Det er opprettet en 50% stilling som fagkoordinator sosial og som det er utarbeidet en stillingsbeskrivelse for. Stillingen er plassert i brukersenteret. Det er ulik oppfatning av hvem som har det faglige ansvaret for saker etter lov om sosiale tjenester i NAV, og hva dette innebærer. I følge delegasjon skal vedtak etter § 19 godkjennes av fagkoordinator. Vedtak godkjennes ikke i overenstemmelse med dette, f.eks. der det gis avslag helt eller delvis etter § 18.
  • Fagkoordinator har opplyst til ledelsen at hun ikke har kapasitet til å ivareta flere av oppgavene i stillingsbeskrivelsen, bl.a. opplæring i dette fagområde.
  • Ansatte i brukersenter og fagservice har uttrykt at gjennomført opplæring ikke er tilstrekkelig.
  • Det er ikke avsatt tid til å drøfte enkeltsaker og andre generelle fagtemaer, noe det er uttrykt behov for.
  • Gjennomgangen av saker viser at NAV-kontorets egenkontroll av vedtak før de godkjennes, ikke avdekker at enkelte søknader behandles i strid med lovverk.

Kommentar:

Hovedprinsippet for behandling av søknad om økonomisk stønad er at det skal foretas konkrete og individuelle vurderinger av hjelpebehov, stønadsbeløp og stønadsform. NAV­ kontoret har både rett og plikt til å foreta skjønnsmessige vurderinger i hver enkelt sak. I alle vurderinger skal det legges vekt på å fremme lovens formål best mulig. Vurderingene skal gjøres innenfor rammen av gjeldende lov- og forskriftsbestemmelser, og så langt som mulig foretas i samarbeid med tjenestemottakeren. Utredningen av hjelpebehovet skal ta utgangspunkt i den enkeltes faktiske situasjon. Søknader kan ikke avslås kun med henvisning til at søker har inntekter over fastsatte satser, og stønadsbeløp kan heller ikke kun fastsettes i henhold til satser.

6. Vurdering av enhetens styringssystem

Lovfestet plikt til å etablere et styringssystem på området økonomisk stønad ble innført l. januar 2010, jf § 5 i lov om sosiale tjenester i NAV. Internkontroll skal bidra til faglig forsvarlige tjenester og kvalitetsutvikling, og være et dynamisk verktøy som sikrer at daglige arbeidsoppgaver blir utført, styrt og forbedret i henhold til lovens krav. Plikten til å utarbeide et styringssystem er lagt til den kommunale administrative ledelsen. Den praktiske gjennomføringen av internkontrollen ligger i NAV-kontoret. Internkontrollarbeidet bør være nært knyttet til ordinær drift, og fremstå som en integrert og tilpasset del av de løpende oppgavene. God internkontroll forutsetter medvirkning fra de ansatte. Hvilke funksjoner styringssystemet i form av internkontroll skal ivareta, er nærmere beskrevet i forskrift om internkontroll for kommunen i Nav. Det er et lederansvar å følge med på den daglige driften og påse at tiltak og tjenester fungerer som forutsatt.

Fylkesmannen mener at tilsynet viser at Horten kommune/NAV-Horten ikke har god nok styring på dette tjenesteområdet. Gjennomgangen av tilsendte dokumenter, enkeltsaker, klagesaker de siste årene og intervju med ansatte viser at forhold på flere områder ikke er samsvar med lovkrav og at det oppstår svikt som har stor betydning for tjenestemottaker. Noen av de forholdene som ligger til grunn for avvikene beskriver også hvilke konkrete styringsaktiviteter som svikter. Vi mener at tilstrekkelig kompetanse på alle nivåer i virksomheten er en av de viktigste forutsetningene for å kunne ivareta god styring og å yte forsvarlige tjenester.

7. Regelverk

  • LOV 2009-12-18 nr. 131: Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
  • LOV 1967-02-10: Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)
  • FOR-2006-12-15-1456: Forskrift til forvaltningsloven (forvaltningsforskriften)
  • FOR-20 l 0-11-19-1463: Forskrift om internkontro11 for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Oversikt over dokumenter framgår av varselbrev datert 3. februar
  • Klagesaker behandlet av Fylkesmannen i 2011 og 2012, 45 saker

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Journalene til de siste 45 sakene hvor det er gitt helt eller delvis avslag på stønad etter §§ 18 og/eller 19

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Varsel om tilsyn
  • Dokumentasjon fra kommunen
  • Program for tilsynet
  • Diverse korrespondanse med kontaktpersonen på e-post og telefon

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet
NavnFunksjon / stillingÅpningsmøteIntervjuSluttmøte

Dag Lauritsen

stab

X

   

Åshild Grøndalen

saksbehandler

X

X

X

Gro Engstrøm

saksbehandler

X

X

 

Terje Randem

leder brukersenter

X

X

X

Mette G. Heck

saksbehandler

X

X

X

Ingvild Carlsen

leder fagservice

X

X

X

Rita Bergly

saksbehandler

X

X

X

Lillian Scheiber

   

X

X

Birgitte Kjærås

kurator

X

X

X

Tone Trugard

saksbehandler

X

X

X

Kristina Stallvik

kurator

 

X

X

Bente B. Jensen

veileder

 

X

X

Marianne Ødegård

leder RUFS

 

X

X

Liv Carlsen

leder fagservice

X

X

X

Tor Henning Sundeng

NAV-leder

X

X

X

Emil Hansen

   

X

X

Rune Theiste

leder oppfølging

X

 

X

Marit Stensland

saksbehandler

X

 

X

Tone Rossly

saksbehandler

X

 

X

Per Helge Solberg

     

X

Fra tilsynsmyndighetene deltok: Live Jetlund, Olav Øyasæter og Lise Jebsen