Helsetilsynet

Bakgrunn

Etter § 12- 3 i lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m., skal Fylkesmannen føre tilsyn med lovligheten av kommunens oppfyllelse av plikter pålagt blant annet i kapitlene 3 til 10.

Vi besluttet at det i 2012 skulle gjennomføres tilsyn med kommunens saksbehandling ved utredning og tildeling av omsorgstjenester. Tilsynet gjennomføres i 4 kommuner i Vestfold, herunder Lardal kommune.

Metode

Tilsynet ble gjennomført som et såkalt dokumenttilsyn. Dette innebærer at vårt informasjonsgrunnlag er avgrenset til vedtak og saksdokumentasjon som følger med i saksmappene. Konklusjonene bygger på hvordan saksbehandlingen har vært i de aktuelle sakene. Vi har gjennomgått dokumentasjon innhentet på forhånd, og i kommunen under tilsynsbesøket.

Tema for tilsynet

Temaer for tilsynet var om kommunen sikrer at søknader om tjenester etter lov om kommunale helse – og omsorgstjenester behandles i samsvar med lov- og forskriftskrav, med særlig vekt på:

  • Håndtering av henvendelser/søknader
  • Utredning/kartlegging
  • Individuell vurdering
  • Vedtak, begrunnelse, innhold og klage

Med tjenester menes i denne sammenhengen omsorgstjenester, jf. lov om helse- og omsorgstjenester § 3-2 første ledd nr.6 bokstav b (personlig assistanse, herunder praktisk bistand og opplæring og støttekontakt) og d (avlastningstiltak) og § 3-6 omsorgslønn og § 3-8 brukerstyrt personlig assistanse. Bestemmelsene tilsvarer tidligere (før 1. januar 2012) sosialtjenesteloven §§ 4-2 bokstav a-e, jf. § 4-3. Med behandling av søknader siktes det her til prosessen knyttet til henvendelse/søknad, kartlegging og individuelle vurderinger som ledd i beslutning om det skal innvilges tjenester og i hvilken form og omfang, jf. reglene om saksbehandling og vedtak i forvaltningsloven, kap.III, IV, V og VI.

Fylkesmannen har ikke tatt stilling til om tjenestetilbudet i den enkelte sak har vært forsvarlig og tilstrekkelig.

Gjennomføringen

Fylkesmannen varslet om tilsynet i brev av 10. februar 2012. Vi ba samtidig om oversendelse av dokumentasjon i form av:

  • Organisasjonskart for virksomheten som er oppdatert på det tidspunkt tilsynet skal gjennomføres
  • Skriftlige rutiner/prosedyrer/retningslinjer for saksbehandling, dersom dette finnes.
  • Kopi av de siste 5 vedtakene som gjelder innvilgelse av personlig assistanse (praktisk bistand og opplæring), hvorav to av disse skal være brukerstyrt personlig assistanse (BPA)
  • Kopi av de siste 3 vedtakene som gjelder innvilgelse av støttekontakt.
  • Kopi av de siste 3 vedtakene som gjelder innvilgelse av omsorgslønn.
  • Kopi av de siste 3 vedtakene som gjelder innvilgelse av avlastning.
  • Kopi av de siste 5 vedtakene som gjelder avslag (uansett tjeneste).
  • Kopi av de siste 5 vedtakene som gjelder endring/ opphevelse av tjeneste (omgjøring).
  • Andre dokumenter som kan være av interesse for tilsynet og som vi ikke har etter spurt ovenfor

Vi mottok dokumentasjonen den 5. mars.

Den 12. mars 2012 var vi på tilsynsbesøk i kommunen hvor vi gjennomførte følgende:

Informasjonsmøte – fra kommunen deltok kst. rådmann Mette Hvål, fung. leder for rus/psykiatri, helsestasjon og tjenester til funksjonshemmede Unn Helgesen Linde, kst.leder for hjemmetjenesten Gudrun Simon og saksbehandler Lisbeth Wåg.

Gjennomgang av dokumenter - Tilsynslaget gikk igjennom 17 journaler/saksmapper som vi på forhånd hadde bedt om:

  • 1 sak BPA (brukerstyrt personlig assistanse) voksen
  • 2 saker støttekontakt barn
  • 2 saker støttekontakt voksne
  • 2 saker avlastning barn
  • 2 saker avlastning voksne
  • 2 omsorgslønn barn
  • 1 sak praktisk bistand i bolig for psykisk utviklingshemmede
  • 5 saker praktisk bistand eldre

Oppsummeringsmøte - fra kommunen deltok fung. leder for rus/psykiatri, helsestasjon og tjenester til funksjonshemmede Unn Helgesen Linde og kst.leder for hjemmetjenesten Gudrun Simon.

Fylkesmannens tilsynsteam besto av seniorrådgiver Lisbeth Øverjordet (revisjonsleder) og fagkoordinator Anne Mette Aralt (revisor).

Regelverk

  • Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m.
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker

Tilsynstema med resultater

(der det ikke er referert til konkrete omsorgtjenester, gjelder våre observasjoner alle saker):

Om håndtering av henvendelser/søknader

Generelt om reglene: Dette er starten på saksbehandlingen. På dette tidspunktet er det nødvendig å avklare om det er en søknad eller en mer generell henvendelse som skal besvares eller henvises videre. Det må avklares om saken haster eller om det skal gis beskjed om at søknaden er mottatt og hvor lang saksbehandlingstid som kan forventes. Er søknaden kommet inn muntlig, må denne nedtegnes, om nødvendig med bistand fra kommunen. Hvem som er part i saken, må klargjøres fordi det har betydning for alle deler av saksbehandlingen. Søkeren/omsorgsmottaker vil alltid være part i saken. I saker som gjelder avlastning og omsorgslønn vil også omsorgsyter ha partsrettigheter. Samtykkekompetanse må vurderes der dette er relevant.

Resultater: I flere av sakene framkommer det ikke hva det søkes om, enten fordi det ikke foreligger skriftlige søknader, søknadene er gamle og/eller det er ikke avklart hvilken hjelpeform eller omfang det søkes om. I enkelte saker er det uklart hvem som er part i saken, dette gjelder særlig der det er voksne tjenestemottakere, hvor foreldre og/eller hjelpeverger søker om tjenester på vegne av sine barn. Det er uklart om det er foretatt samtykkevurdering av tjenestemottaker i de tilfellene der dette er nødvendig.

Det foreligger søknader som ikke er besvart.

Utredning og kartlegging

Generelt om reglene: Når det er klart at søknaden skal behandles, må det vurderes om det foreligger tilstrekkelige opplysninger i saken til å treffe en avgjørelse. Opplysningene skal være tilstrekkelige til å vurdere om søkeren fyller vilkårene for å motta nødvendige omsorgstjenester og hvilke tjenester som vil være hensiktsmessige. Opplysningene skal gjelde både omsorgsmottaker og omsorgsyters situasjon. Aktuelle opplysninger kan være: personalia, hjelpeverge/fullmektig/pårørende, boligforhold, helseforhold, sosiale forhold, funksjonsnivå, omsorgsbyrde, hjelpemidler og hjelpetiltak. Det finnes flere måter å få en oversikt over dette, blant annet egne kartleggingsskjemaer og IPLOS. Søkerens egen vurdering (brukermedvirkning) av sin situasjon og hvilke tjenester han/hun mener er best egnet er viktig å få med i denne fasen av saksbehandlingen.

Resultater: Ut i fra sakens dokumenter, er det vanskelig å se om sakene er utredet tilstrekkelig. Det foreligger i liten grad kartlegging, og i den grad det foreligger, er det ikke lett å se om opplysningene som foreligger er saksbehandlers oppfatning av situasjonen, eller om det er søkers egen vurdering av funksjonsnivå og hjelpebehov. Det framkommer ikke hvor opplysningene er innhentet fra. Opplysningene som er innhentet gjelder i stor grad omsorgsmottaker, men i mindre grad omsorgsyters situasjon.

I saker som gjelder personer i bofellesskap for psykisk utviklingshemmede, framkommer det at hjelpebehovet til den enkelte ikke er utredet og kartlagt på veldig lang tid.

Individuell vurdering

Generelt om reglene: På dette stadiet i saksbehandlingen er innhenting av de faktiske opplysningene ferdig. Søkers situasjon skal nå holdes opp i mot lovens bestemmelser for å vurdere, og beslutte om søkeren oppfyller lovens vilkår for rett til hjelp. Dersom svaret på dette spørsmålet er ja må det vurderes hvilke tiltak og tjenester som bør gis, samt omfanget på disse. Hvis nei, må det vurderes om det allikevel skal tilbys tjenester, eller forberede avslag på omsorgstjenester. Utgangspunktet for vurderingen er søkerens behov vurdert opp mot forsvarlig omsorgsnivå. Også her er det viktig å ivareta søkeren/brukeren, slik at dennes egne synspunkter blir tatt hensyn til. Vurderingen som foretas skal være individuell.

Resultater: Etter gjennomgang av dokumentene, er det vårt inntrykk at kommunens vurderinger ikke er standardiserte og sjablongmessige. Allikevel er det slik at mangler ved utredningen også gjenspeiler mangler ved den individuelle vurderingen. Dokumentasjonen i sakene er sparsom, og viser i liten grad at kommunen har foretatt en vurdering av om det foreligger en rett til tjenester (om lovens vilkår er oppfylt, jf pasbrl.§ 2-1a), og hvordan den har kommet fram til valget av tjenester og omfanget av disse. Særlig gjelder dette:

Omsorgslønn

  • Det framkommer ikke at rundskriv I- 42/98 er benyttet i praksis.
  • Omsorgslønn sees ikke i sammenheng med andre tjenester.
  • Kommunens beregning av omsorgsarbeidet foretas ikke i tråd med anvisninger i rundskrivet.
  • Det er vanskelig å forstå hvordan omfanget er beregnet (timetall), og om dette sto i forhold til hjelpebehovet.
  • Det benyttes begreper i vurderingen av omsorgsarbeidet som ikke er i tråd med reglene, for eksempel intensiv omsorg.
  • I sak som Fylkesmannen opphevet tidligere, ble det satt frist for ny behandling og vurdering/beregning av hjelpebehovet. Kommunen overholdt ikke denne fristen, og videreførte sitt tidligere vedtak.

Praktisk bistand

  • I sakene som gjelder praktisk bistand til personer i bofellesskap for psykisk utviklingshemmede er det mangelfull individuell vurdering av hjelpebehov, jf mangler ved utredningen.
  • Det er ikke mulig å forstå hvordan man har kommet fram til at hjelpen som er innvilget vil dekke hjelpebehovet.
  • Det er skissert oppgaver det gis hjelp til, men omfanget framkommer ikke.

Avlastning

  • I en sak legger kommunen til grunn en feil lovforståelse idet den mener at det må foreligge en diagnose før en søker vil ha rett til nødvendige omsorgstjenester. Ut i fra dette tolker kommunen det slik at den ikke har plikt til å gi avlastning uten at det foreligger en diagnose.
  • I saker som gjelder avlastning i sykehjem må det søkes etter hvert avlastningsopphold, selv om kommunen mener at avlastningen bør gis regelmessig. Kommunen begrunner dette med at det kan være fullt på sykehjemmet i perioder, slik at oppholdene dermed ikke alltid kan gjennomføres som forutsatt.

Støttekontakt

  • Kommunen venter med å vurdere saken og fatte en beslutning, inntil støttekontakt er funnet?

Vedtak, begrunnelse og innhold

Generelt om reglene: Vedtaket er den formelle beslutningen som fattes når saken er tilstrekkelig opplyst. Hovedregelen er at vedtaket skal begrunnes, herunder vise til reglene som vedtaket bygger på, de faktiske forhold som vedtaket bygger på og hovedhensyn som har vært avgjørende ved vurderingen (utøving av skjønnet). Vedtaket bør være lettlest og kunne forstås raskt, inneholde alle nødvendige opplysninger, skille mellom fakta og vurderinger og ha en klar konklusjon. Rent praktisk bør vedtaket inneholde: hva det er søkt om, hva som er innvilget, delvis innvilget/avslått, tidspunkt for iverksetting/varighet, konkretisering av hva det er gitt hjelp til.

Resultater:

  • Vedtak som er fattet i 2012 viser til feil lovhjemler, det vil si til gammel sosialtjenestelov eller til feil hjemmel i pasient- og brukerrettighetsloven ( § 3-1).
  • Det vises ikke til pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 a i vedtak fra 2012.
  • De faktiske forhold som vedtaket bygger på og hovedhensyn som har vært avgjørende ved vurderingen framkommer i liten grad, og det skilles ikke på faktaopplysninger og vurderinger.
  • Kommunens vedtak har standardtekster i vedtaksmalen. Det vurderes ikke individuelt hvorvidt hele eller deler av denne teksten har relevans for saken.
  • Headingen i vedtaksmalen viser til ulike instanser i kommunen selv om tjenestene som innvilges er de samme.
  • Det vises ikke til søknad eller hva det er søkt om. Det er derfor ikke mulig å forstå hvorfor den aktuelle tjenesten er innvilget.
  • I vedtak om støttekontakt og avlastning er det opplysninger om lønn og utgiftsdekning m.v. som gjelder forhold mellom støttekontakt og kommune.
  • Beslutning om egenbetaling framstår ikke som eget vedtak, med korrekt henvisning til regler og klageadgang.
  • Det foreligger lange perioder der det er opphold mellom vedtaksperioder uten at dette er begrunnet, og der tjenestene også opphører i disse periodene.
  • I saker der det er søkt om tjenester i et større omfang enn det som er innvilget, framkommer ikke dette i vedtaket som en delvis innvilgelse, eventuelt avslag.
  • I sak der det ble søkt om støttekontakt, men innvilget avlastning, ble det ikke gitt avslag.
  • I sak der det ble søkt om avlastning, men innvilget støttekontakt, ble det ikke gitt avslag.
  • I sak om BPA er det ikke fattet vedtak siden 2008 selv om det gis tjenester.
  • Alle beboerne i bolig for psykisk utviklingshemmede har omtrent helt like vedtak, men der det er grunn til å tro at disse burde vært forskjellige, jf. punktene over.
  • Flere vedtak er tilbakedaterte.
  • I en avlastningssak er det fattet 7 vedtak, der vedtaksperiodene er mer eller mindre sammenfallende. Det er ikke mulig å forstå hvorfor det er fattet nye vedtak, og hvilket som faktisk gjelder.

Klage

Generelt om reglene: Det må framkomme i vedtakene at søkeren har rett til å klage på vedtaket og hvem som er klageinstans. Kommunen må også ha retningslinjer for når saker skal behandles som en klage og hvordan klagen skal håndteres i kommunen.

Resultater:

  • Vi har observert at det foreligger klager i avlastnings- og støttekontaktsaker, som vi ikke kan se har blitt behandlet i kommunen eller oversendt til Fylkesmannen.

Konklusjon

Vårt inntrykk er at det foretas hjemmebesøk og samtaler med søker, og at kommunen har oversikt over den enkeltes situasjon. Det er imidlertid lite dokumentert i saksdokumentene hva som framkom under disse besøkene/samtalene. Det er ikke godt nok når kommunikasjon med søker og pårørende, og internt i tjenesteapparatet, skjer muntlig. Det er heller ikke godt nok når kommunen ikke kan dokumentere at det er gjort en konkret og individuell utredning og vurdering. Gode vedtak vil vise søker og pårørende hva kommunen har lagt til grunn for, og lagt vekt på, i vurderingen av behov for og tildeling av tjenester. Det gir de som er part i saken en mulighet for å ivareta egne interesser, blant annet ved å fremme klage når de mener det er berettiget. Forsvarlig saksbehandling er sentralt for å sikre at befolkningen får de kommunale omsorgstjenestene de har behov for og rett til. Vi ber kommunen foreta en egen analyse og vurdering av kommunens saksbehandlingspraksis, slik at forholdene som fører til de påpekte resultatene kan avdekkes og rettes opp.

Dato: 23. mars 2012

Lisbeth Øverjordet
revisjonsleder

Anne Mette Aralt
revisor