Høringsuttalelse vedrørende forslag til forskrift om register for individbasert pleie- og omsorgsstatistikk (IPLOS-registeret)

Statens helsetilsyn viser til høringsutkast fra Sosial- og helsedirektoratet av 15. juli 2005 vedrørende forslag til register for individbasert pleie- og omsorgsstatistikk (IPLOS), med høringsfrist 16. september 2005.

I. Innledning

Statens helsetilsyn slutter seg i det vesentlige til forskriftsforslaget.

På bakgrunn av våre erfaringer fra tilsyn med bruk av tvang og makt ovenfor personer med psykisk utviklingshemming – kapittel 4A i lov om sosialtjenester, vil vi imidlertid foreslå at registerets opplysninger suppleres med meldinger om skadeavvergende tiltak i nødssituasjoner.

Med melding om skadeavvergende tiltak i nødssituasjon forstås tilfelle det kan anvendes tvang og makt i henhold til lov om sosiale tjenester §4A-5, 3 ledd, bokstav a, jfr. §4A-7, 1 og 2 ledd.

Vi vil i fortsettelsen gjøre nærmere rede for vårt forslag til endring og de tilsynserfaringene vi mener begrunner forslaget.

Til slutt gis merknader til forskriftsforslagets § 3-2 og § 1-8. 

II. Forslag til endring:

Forskriftsforslaget § 1-8 Opplysninger i IPLOS – registeret, punkt 4. opplysninger om tjenester, underpunkt 4.2. vedtak om bruk av tvang og makt mv., endres til: ”melding om skadeavvergende tiltak i nødssituasjoner og vedtak om bruk av tvang og makt mv.”

III. Erfaringer fra tilsyn med bruk av tvang og makt ovenfor personer med psykisk utviklingshemming:

Landets fylkesmenn har i 2003 og 2004 ført egeninitierte tilsyn med kommuners bruk av tvang og makt ovenfor personer med psykisk utviklingshemming under og ved ytelse av kommunale pleie- og omsorgstjenester. Disse tilsynene har gitt oss erfaringer og kunnskap som er oppsummert i Rapport fra Helsetilsynet 6/2005. Det er erfaringer fra disse tilsynene det vises til i høringssvaret. 

Fylkesmennene fører i 2005 et landsomfattende tilsyn med bruk av tvang ovenfor personer med psykisk utviklingshemming. Erfaringer fra det landsomfattende tilsynet er ikke oppsummert, men enkeltrapporter foreligger. 

1. Hjemmelsgrunnlaget for tilsynet – Lov om sosiale tjenester Kap. 4A:

Tilsyn med bruk av tvang ovenfor personer med psykisk utviklingshemming, føres med utgangspunkt i sosialtjenesteloven kapittel 4A. Kapittel 4A regulerer vilkår for bruk av tvang og makt, plikt til å unngå bruk av tvang og makt, definering av ansvar, krav til kompetanse, veiledning og bemanning, krav til saksbehandling og vedtak, medvirkning og informasjon, automatisk overprøving og klagerett, samt tilsyn og kontroll.

Loven skiller som kjent mellom systematisk, planlagt bruk av tvang og makt, som planlagte skadeavvergende tiltak i gjentatte nødssituasjoner og tiltak for å dekke tjenestemottakernes grunnleggende behov, til forskjell fra situasjonsbetinget, akutt bruk av tvang og makt, som skadeavvergende tiltak i nødssituasjoner.

Tvang – og maktbruk i forbindelse med skadeavvergende tiltak i gjentatte nødssituasjoner og tiltak for å dekke tjenestemottakers grunnleggende behov, kan bare skje i henhold til et godkjent vedtak.

Der tvang og/eller makt er brukt i et skadeavvergende tiltak i en nødssituasjon, skal beslutningen nedtegnes straks etter at tiltaket er gjennomført, på eget meldingsskjema. Meldingen skal deretter sendes til den faglige ansvarlige for tjenesten i kommunen, Fylkesmannen, verge og pårørende.  

Lovens system forutsetter og bygger på at kommunen ved den som har det overordende faglige ansvaret for tjenesten, skal følge opp og kontrollere meldinger om skadeavvergende tiltak i nødssituasjoner. Gjennom systematisk bruk av meldinger kan kommunen forebygge, forhindre og begrense bruk av tvang og makt, og motvirke at det utvikles uheldig praksis i strid med lovens intensjoner.

Flere enkeltmeldinger om tvangsbruk ovenfor samme tjenestemottaker kan for eksempel avdekke systematisk tvangsbruk. Enkeltmeldinger er således et viktig verktøy for kommunen for å kunne identifisere systematisk tvangsbruk slik at vedtak eventuelt kan initieres, og samtidig sikre at tjenestetilbudet til den enkelte tjenestemottaker tilrettelegges for minst mulig bruk av tvang og makt.

2. Tilsynserfaringer:

Tilsynserfaringer viser blant annet at kommunene gjennomgående ikke bruker meldinger systematisk for å forebygge, hindre eller begrense bruk av tvang om makt.

Enkeltrapporter fra det landsomfattende tilsynet i 2005 bekrefter dette. Som eksempel kan det nevnes at Fylkemannen i Oslo og Akershus i en enkeltsak hadde mottatt 117 meldinger om skadeavvergende tiltak i nødssituasjon før dato for tilsynet. Meldingene var av ulik alvorlighetsgrad, men viste klart systematisk tvangsbruk da nødssituasjonene var likeartede og gjentagende. Det var ikke truffet vedtak. Gjennom tilsynet ble det avdekket at kommunen ikke hadde system for kontroll og oppfølgning av meldingene. Kommunen hadde derfor ikke den samme kunnskapen som fylkesmannen om antall meldinger på tjenestemottakeren eller meldingenes innhold.

Tilsynserfaringene viser også at det gjennomgående utøves systematisk tvangsbruk uten at det er truffet nødvendig vedtak.

Enkelte kommuner har heller ikke system og rutiner for utarbeidelse av melding der tvang og makt er brukt i akutt nødssituasjon.

3. Registrering av meldinger om skadeavvergende tiltak i nødssituasjon i IPLOS – registeret:

I henhold til det foreliggende forskriftsforslaget er det kun vedtak om bruk av tvang og makt som skal registreres i IPLOS- registeret.

Tilsynserfaringer har vist at vedtakene om bruk av tvang og makt ikke gir et riktig bilde av omfanget av tvang og maktbruk under og ved ytelse av kommunale pleie- og omsorgstjenester.

I høringsnotatets avsnitt 4.7. Opplysninger om tjenester, skriver direktoratet på side 9: ”Bruk av tvang og makt ovenfor enkelte brukergrupper er et alvorlig inngrep i den enkeltes liv. Sosialtjenesteloven kap. 4A regulerer tvangsbruk ovenfor utviklingshemmede. Det er viktig å følge bruken av et slikt tiltak, både for rettssikkerheten til den enkelte mottaker, for tjenesten selv, det regionale tilsyn og for statlige myndigheter.”

Dersom bruken av tvang og makt skal kunne følges slik det er forutsatt, er det etter vårt syn nødvendig at meldinger om skadeavvergende tiltak i nødssituasjon også registreres i IPLOS- registeret. Registeret vil således også gjenspeile sosialtjenestelovens Kap. 4A sin systematikk og inndeling av lovlige tiltak av bruk av tvang og makt.

Tilsynserfaringer har som nevnt også vist at meldinger ikke brukes systematisk for å forebygge, hindre eller begrense bruk av tvang og makt. Dette er den viktigste grunnen til at Helsetilsynet mener at meldingene bør tilføyes i registeret.

Plikt til å registrere meldinger kan hjelpe kommunene til å få et bevisst forhold til kontroll og oppfølgning av meldingene, og således sikre at lovpålagte plikter ved tvang og maktbruk ivaretas. Hensynet til tjenestemottakernes rettssikkerhet og kvaliteten på tjenestene styrkes. Rettssikkerheten til den enkelte tjenestemottaker er avhengig av at ansvarlige organer ivaretar sine oppgaver.

I samsvar med registerets formål, slik det fremgår av høringsnotatet, kan kommunene få nødvendig kunnskap om tvang og maktbruken og utviklingen i tjenestene som gir grunnlag for lokal planlegging og oppfølgning.

IV. Merknader til enkelte bestemmelser:

§ 3-2, 3 ledd
I tidligere utkast til forskrift § 3-2, fremgikk det at fødselsnummer ikke skulle kunne gjenskapes, mens det foreliggende utkastet åpner for dette. Behovet er i beskjeden grad beskrevet i høringsnotatet, og behovet er ikke holdt opp mot de viktige personvernhensyn som oppstår ved at det åpnes for å gjenskape fødselsnummeret i dag og i fremtiden. Etter Helsetilsynet mening bør dette vurderes inngående før man åpner for en slik mulighet.

§ 1-8, 1 ledd:
Helsetilsynet vil fremheve viktigheten av at det kun er opplysninger som er nødvendige og relevante som skal innhentes i forbindelse med kommunens saksbehandling av enkeltsaker, og ikke samtlige av registerets opplysninger. Vi er usikre på om dette kommer klart nok frem i forskriftsforslagets §1-8, 1 ledd: ”IPLOS- registeret kan uten samtykke fra den opplysninger gjelder, inneholde følgende typer opplysninger om personer som har søkt, mottar og har mottatt sosial- og helsetjenester i den utstrekning det er nødvendig for å oppnå formålet med IPLOS- registeret:”

På bakgrunn av at kommunenes rolle og oppgaver i liten grad er regulert i foreliggende utkast, og forskriften omhandler registrering av en betydelig mengde personopplysninger, er det etter Helsetilsynets mening viktig at det i forskriften, eller dens merknader, presiseres at kommunene ikke skal registrere opplysninger utover de opplysninger som er nødvendig for kommunens saksbehandling og avgjørelse i den enkelte sak som behandles etter kommunehelsetjenesteloven og/eller sosialtjenesteloven. Vi foreslår derfor at dette presiseres ytterligere i forskriften, og omtales grundig i veiledningsmateriale.

Helsetilsynet antar også at registrering av sensitive personopplysninger utover hva som kreves for å behandle de enkelte saker etter kommunehelsetjenesteloven og/eller sosialtjenesteloven i praksis vil innebære at kommunene oppretter lokale helseregistre.

Med hilsen

Anne Wyller Shetelig e.f
avdelingsdirektør Åshild Øverland
rådgiver

Saksbehandler: Åshild Øverland
Saksbehandler: Pål Børresen