Helsetilsynet

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med barneverntenesta i Aure kommune den 10. - 12.03.20. Vi undersøkte om barnevernet sitt arbeid med undersøkingane av barnevernssakene er forsvarleg og i samsvar med dei aktuelle lovkrava slik at barna får trygge og gode tenester. Tilsynet vart gjennomført som eit landsomfattande tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen sin konklusjon

Tilsynet avdekte nokre tilhøve i kommunen si oppsummering av undersøkingane og i dokumentasjonen av arbeidet med sakene som er i strid med i barnevernlova § § 1-4 og 4-1. Kommunen har ikkje hatt merknader til dei avdekte lovbrota og har i tilbakemelding til Fylkesmannen den 27.08.20 opplyst at dei har gjort konkrete tiltak for å endre praksis på dei aktuelle områda. Fylkesmannen vurderer at kommunen dermed har retta lovbrota og avsluttar med dette tilsynet.

1. Tema og omfang for tilsynet

Fylkesmannen har undersøkt og vurdert om kommunen sikrar at arbeidet med undersøkingane i barneverntenesta er forsvarleg. Vi har særleg undersøkt om barneverntenesta har

  • planlagt undersøkinga i samsvar med innhaldet i meldinga og eventuelt tidlegare undersøkingar eller kontakt med familien
  • sørga for at innhaldet i undersøkinga, omfanget og framdrifta er i samsvar med alvoret i situasjonen for barnet
  • gjort relevante barnevernfaglege og juridiske vurderingar både undervegs og til slutt i undersøkinga
  • konkludert undersøkinga i samsvar med dei vurderingane som er gjort

Tilsynet har omfatta undersøkingar av situasjonen til barn som budde heime da barnevernstenesta fekk bekymringsmeldinga og gjeld altså barn under 18 år som bur i biologisk familie, adoptivfamilie eller er plassert hos andre utan at barneverntenesta har medverka til det.

Tilsynet er gjennomført som systemrevisjon. Det inneber at Fylkesmannen har ført tilsyn med korleis kommunen styrer og kontrollerer at barneverntenesta oppfyller dei aktuelle lovkrava i arbeidet sitt.

Barn og foreldre sine synspunkt og erfaringar frå undersøkingane i barnevernet gjev viktig informasjon både om kvaliteten på tenestene og om korleis kommunen praktiserer brukarmedverknad. I dette tilsynet har vi difor også intervjua eit utval av foreldre og barn.

2. Aktuelt lovgrunnlag

Fylkesmannen har ansvar for å føre tilsyn med den kommunale barneverntenesta etter barnevernlova § 2-3 b. Eit tilsyn er kontroll av om drifta i verksemda er i samsvar med reglane i lov og forskrifter. Krava som er lagt til grunn for dette tilsynet kan oppsummerast slik: Barneverntenesta har rett og plikt til å undersøke saka når ein vurderer at det er «rimelig grunn til å anta» at det ligg føre forhold som kan gje grunnlag for tiltak etter barnevernlova kapittel 4. Formålet med undersøkinga er å vurdere og konkludere om barnet lever i ein omsorgssituasjon som kan gje grunnlag for barneverntiltak. Det er reglar i barnevernlova (bvl.) og i forvaltningslova (fvl.) som set krav til undersøkingane.

Forsvarlege tenester

Det går fram av bvl. § 1-4 at alle tenester og tiltak etter barnevernlova skal vera forsvarlege. Denne regelen har eit heilskapleg utgangspunkt og må tolkast i samanheng med dei andre reglane i lova, for eksempel prinsippet om barnet sitt beste. Saksbehandlingsreglane i barnevernlova og forvaltningslova gjev også rettleiing for kva som er ei forsvarleg undersøking. Bvl. § 1-4 omfattar vidare organiseringa og leiinga av arbeidet og det er nær samanheng mellom dette kravet og kravet i bvl. § 2-3 tredje ledd om internkontroll for å sikre at oppgavene blir utført i samsvar med lovkrava.

Rett til medverknad

Barnet har rett til å bli høyrt i samsvar med bvl. § 1-6. Regelen gjev barn i barnevernsaker ein ubetinga og sjølvstendig rett til å medverke. Retten gjeld både sjølve beslutningsprosessen og i alle forhold som gjeld barnet, ikkje berre når ein skal ta rettslege eller administrative avgjerder. Dette inneber at barneverntenesta har plikt til å legge til rette for at barnet skal kunne medverke og dermed sikre at barnet får oppfylt sin rett til medverknad i undersøkingane. Retten til å medverke i eiga sak inneber ikkje at barnet har plikt til å medverke.

Prinsippet om barnet sitt beste heng nært saman med barnet sin rett til å medverke. Formålet med medverknad er at barnet si meining om eigen situasjon skal vere med som ein del av grunnlaget i barnevernet si vurdering av kva som er barnet sitt beste i alle avgjerder under undersøkinga.

Barnet sitt beste

Prinsippet om barnet sitt beste går fram både av barnekonvensjonen artikkel 3 og Grunnlova § 104. Barnet sitt beste skal vera eit grunnleggande omsyn i alle handlingar og avgjerder som gjeld barn. I barnevernlova er prinsippet nedfelt i § 4-1 der det går fram at det skal leggast avgjerande vekt på å finne tiltak som er til beste for barnet. Regelen slår også fast at det i denne vurderinga skal leggast vekt på å gje barnet stabil og god vaksenkontakt og kontinuitet i omsorga. Prinsippet utgjer ein sjølvstendig rett for kvart barn. Det skal også leggast vekt på barnet sitt beste når andre lovreglar skal tolkast og prinsippet er ei retningslinje for saksbehandlinga i alle saker som gjeld barn.

Samarbeid med foreldra

Foreldra har sjølvstendige rettar i undersøkingssaker som gjeld dei. Foreldre som er part i saka, har rett til å uttale seg etter fvl. § 17. Barnevernet skal i utgangspunktet legge fram alle opplysingane som dei får i undersøkinga slik at foreldra kan uttale seg. Barneverntenesta bør også gjera foreldra kjent med andre opplysingar som er av vesentleg betydning for saka i samsvar med fvl. § 17. Etter bvl. § 1-7 skal barnevernet utføre arbeidet sitt med respekt for og så langt som mogleg i samarbeid med barnet og barnet sine foreldre.

Nærare krav til undersøkinga

Barneverntenesta skal sikre at faktum i saka er klarlagt så godt som mogleg før det blir gjort vedtak i saka jf . fvl. § 17. Dette inneber at alle relevante sider av saka må kome fram. Barneverntenesta må vurdere om opplysingane i undersøkinga er riktige. Barneverntenesta må gjera ei konkret vurdering av innhaldet i meldinga og ev. annan informasjon i saka for å avgjera kor omfattande undersøkinga skal vera. I denne vurderinga er moment som grad av alvor, hast og kompleksitet viktige. Bvl § 4-3 andre ledd slår fast at undersøkinga skal gjennomførast slik at den er til minst mogleg skade for den saka gjeld. Den skal ikkje vera meir omfattande enn formålet tilseier. Foreldra eller den barnet bur hos, kan ikkje setja seg i mot at det blir gjennomført ei undersøking ved besøk i heimen, jf. bvl. § 4-3 tredje ledd. Barneverntenesta kan også engasjere sakkyndige, jf. bvl. § 4-3 fjerde ledd. Etter bvl. § 6-4 femte ledd skal barneverntenesta innhente opplysningar i samarbeid med foreldra. Innhenting av opplysningar fra andre forvaltningsorgan og helsepersonell er omfatta av teieplikta og barneverntenesta må enten ha gyldig samtykke frå foreldra, jf. fvl. § 13 a nr. 1 eller ein lovheimel som gjev unntak frå teieplikta for å innhente slike opplysingar. Barneverntenesta kan pålegge offentlege myndigheiter m.fl. å gje opplysningar som er underlagt teieplikt i dei situasjonane som går fram av bvl. § 6-4. Undersøkingar skal i følgje bvl. § 6-9 gjennomførast snarast og seinast innan tre månadar. I særlege tilfelle kan undersøkingane utvidast til seks månader.

Dokumentasjon

Det er god forvaltningsskikk å sørge for at dokumentasjonen i sakene er tilstrekkeleg og påliteleg, slik at ein kan gjera greie for kva som er gjort i saka og grunngjevinga for dette. Dokumentasjonsplikta følgjer også av kravet om forsvarlege tenester og plikta til internkontroll.

Både avgjerder om å innvilge hjelpetiltak og om å henlegge ei sak etter undersøking er enkeltvedtak etter forvaltningslova, jf. bvl. § 6-1 andre ledd og § 4-3 sjette ledd. Dette inneber at vedtaket skal grunngjevast i samsvar med reglane i fvl. §§ 24 og 25. I tillegg skal det etter bvl. § 6-3a gå fram av vedtaket kva som er barnet sitt synspunkt, kva slags vekt ein har lagt på dette og korleis barnevernet har vurdert kva som er best for barnet i denne saka.

Krav til styring og leiing

Kravet til leiing, organisering og styring er eit viktig element i kommunen sitt ansvar for å gje forsvarlege tenester. I barnevernlova § 2-1 andre ledd er det slått fast at «kommunen skal ha internkontroll for å sikre at den utfører oppgavene sine i samsvar med krav fastsatt i lov og forskrift.

Kommunen må kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller kravet til internkontroll.» Det er gjort nærare greie for dette i forskrift om internkontroll for kommunen sine oppgåver etter lov om barneverntjenester §§ 3 til 5.

Det går fram av bvl. § 2-1 sjuande ledd at kommunen også skal sørge for at dei tilsette som gjennomfører undersøkingar i barneverntenesta har tilstrekkeleg kompetanse til å utføre dette arbeidet på ein forsvarleg måte. Kommunen har ansvar for å gje nødvendig opplæring ved behov.

3. Faktagrunnlag

Håvard Sagli er rådmann i Aure. Administrasjonen i Aure kommune er organisert i fem driftseiningar. Barneverntenesta inngår i eininga «Helse- og familie» med Geir Nielsen som einingsleiar. Han har personalansvar for dei tilsette i barnevernet. Han var tidlegare barnevernleiar og har barnevernfagleg kompetanse. Han fungerer som stedfortreder for barnevernleiar i feriar og fråvær. May-Britt Nordgård har vore barnevernleiar sidan den 01.01.19. Ho har ansvaret for alle faglege oppgåver i barnevernet.

Barneverntenesta er samlokalisert med dei andre tenestene i Helse- og familie» og samarbeider tett med dei. Politiet har kontor rett over gangen for barneverntenesta. Barneverntenesta har etablert eit nært samarbeid med barnevernet i Smøla og har både felles opplæring og drøftingar med dei.

Barneverntenesta har ein samla stillingsressurs på 380 % fordelt på fem stillingar. Tenesta har barnevernleiar og ein saksbehandlar/kontaktperson i 100 % stillingar, ein merkantil medarbeidar i 50 % og to saksbehandlar/kontaktpersonar i deltidsstillingar. Det har vore stor stabilitet i tenesta dei siste åra. På tilsynstidspunktet var to saksbehandlar/kontaktperson sjukemeldte.

Barnevernleiar er barnevernpedagog med master i barnevern. Tre av dei andre tilsette har barnevernfagleg utdanning og den fjerde har annan relevant grunnkompetanse. Fleire av dei tilsette har relevante vidareutdanningar. Saksbehandlarane/kontaktpersonane arbeider som generalistar og det er lagt vekt på at dei skal arbeide tett saman som ei faggruppe. Barnevernleiar er svært tilgjengeleg for medarbeidarane.

Alle saksbehandlarane/kontaktpersonane har fast rettleiing med barnevernleiar ein time kvar veke. Rettleiinga har ein fast struktur der medarbeidarane kan ta opp problemstillingar og leiar går gjennom status og framdrift i alle aktive saker.

Barneverntenesta har ein kvalitetsutviklingsplan for 2018 – 2020 og har prioritert arbeidet med ulike utviklingsaktivitetar. Tenesta har m.a. gjennomført eit arbeid for å strukturere arbeidet med undersøkingane for å sikre både det faglege nivået på dette arbeidet og at tenesta sitt arbeid med dette er uavhengig av kven som har gjort undersøkinga.

Det var i alt 644 barn mellom 0-17 år i 2020 i kommunen. 37 barn fekk tiltak frå barneverntenesta (5,7 % av barnetalet) pr. 31.12.2019. Kontoret hadde registrert 30 meldingar totalt i 2019 og 25 av desse vart undersøkt. 5 av meldingane vart henlagt etter undersøkinga i 2019. Tenesta hadde ingen brot på tidsfristane i 2019.

Arbeidet med undersøkingane:

Alle nye meldingar blir først registrert av merkantil medarbeidar. Barnevernleiar vurderer så alle meldingane. Dersom ho ikkje er til stades, blir dei nye meldingane gjennomgått av saksbehandlarar/kontaktpersonar som er tilgjengelege. Når det er hastesaker, skal leiar om mogleg kontaktast på telefon. Alternativt kan saksbehandlar/kontaktperson vurdere saka i lag med einingsleiar. Etter arbeidstid, er det den interkommunale barnevernsvakta som har ansvaret for hastesakene. Saker som gjeld vald og overgrep kan avklarast raskt med politiet sidan dei har lokale i same bygg som barnevernet.

Det er kontormøte kvar veke. Barnevernleiar går gjennom alle nye meldingar her. Barnevernet sine hypotesar om meldinga, korleis ein vurderer saka så langt og om saka skal undersøkast eller henleggast blir nedfelt i eit dokument. Her blir det konkretisert både kva som skal undersøkast og kva slags konkrete spørsmål som må avklarast. Det blir så laga plan for undersøkinga og saka blir fordelt til saksbehandlar. Saksbehandlar har ansvar både for gjennomføring av undersøkinga og for tidsplan og framdrift.

Dei tilsette melder også inn saker som dei ønskjer å drøfte på kontormøtet. Dei nyttar tavla på møterommet i alle saksdrøftingar, men drøftingane skal også dokumenterast i journalen.

Barnevernleiar legg vekt på å vera tilgjengeleg og ho er med på alle drøftingar og har oversikt over alle sakene.

Når undersøkinga startar, går dei alltid gjennom meldinga med både barnet og foreldra. Det blir samstundes gjeve informasjon om rettar, saksgang og korleis barnevernet vil arbeide vidare. Dei informerer barna om barnevernet og kva dei skal gjera. Nokre gonger avtalar dei også med barnet korleis dei skal fortelje foreldra om kva dei har snakka om. Samværsforelder blir som hovudregel kontakta i undersøkinga.

Det blir gjennomført midtvegsevaluering av alle undersøkingane i møte i barnevernsgruppa.

Da evaluerer dei om dei har tilstrekkeleg informasjon til å svare på spørsmåla som skulle avklarast eller om ein må innhente meir informasjon.

Det er utarbeidd eit standardisert brev som blir nytta til å innhente informasjon frå andre tenester.

Det skal førast journal etter kvart treffpunkt i saka. Undersøkingane blir avslutta med ein sluttrapport. Saksbehandlar/kontaktperson skriv denne, men eit utkast er alltid drøfta i gruppa før rapporten blir ferdigstilt.

Fakta frå tilsynet

Det var utfylt skjema for «Gjennomgang av melding» der det både gjekk fram kva som var innhaldet i meldinga, korleis barnevernet vurderte meldinga og kva slags hypotese dei hadde laga om «kva det var grunn til å tru» i alle saker som ikkje var akutte. Det var laga skriftleg plan for undersøkinga i nesten alle saker. Det var snakka med barna i alle sakene og desse samtalene tok utgangspunkt i meldingane.

Foreldre og barn var informert om kva som skulle skje i undersøkinga. Det vart innhenta informasjon frå andre tenester i alle sakene. Aktivitetane i undersøkinga var dokumentert fortløpande i alle planlagde undersøkingar. Leiar var involvert i heile undersøkingsprosessen i alle sakene. Det kom fram i intervju at det var gjort løpande vurderingar av arbeidet med undersøkingane i kontormøta kvar veke. Dette vart berre unntaksvis dokumentert i journalane.

Det var dokumentert evaluering av undersøkinga midtvegs i prosessen i godt over halvparten av sakene. Alle undersøkingane var avslutta med ein rapport etter ein felles mal. Her var det oppsummert kva som var barnevernet si vurdering og konklusjon, men det var ikkje konkludert spesifikt kva som var til beste for barnet. Når det vart konkludert med behov for tiltak, var det fatta vedtak om dette umiddelbart.

Nokre av sakene gjaldt behov for tiltak akutt. I desse sakene mangla det dokumentasjon både om aktiviteten og om vurderingane som vart gjort i samband med plasseringane.

Barn og foreldre som vi snakka med i tilsynet ga positive tilbakemeldingar om kontakten med barneverntenesta.

4. Vurdering

Generelt

Barneverntenesta i Aure er ei av dei minste i Møre- og Romsdal og er sårbar for fråvær og andre driftsutfordringar. Tilsynet vart gjennomført på eit tidspunkt der det var relativt stort fråvær. Tenesta hadde likevel greidd å gjennomføre undersøkingane både innan tidsfristane i barnevernlova og etter den systematiske arbeidsmåten som tenesta har lagt opp til for dette arbeidet.

Det var eit gjennomgåande funn i dette tilsynet at det var stort samsvar mellom opplysningane som kom fram i den tilsendte dokumentasjonen, i intervjua og i saksmappene. Det er også klart at planlegging, gjennomføring og avslutning av barnevernsundersøkingane var organisert slik at dette arbeidet var styrt og kontrollert av barnevernleiar.

Arbeidet med undersøkingane

Undersøkingane skal sikre at barn som lever under forhold som kan vera skadelege får naudsynt omsorg og hjelp. Tiltaka i barnevernet skal vera effektive slik at situasjonen for barnet faktisk blir endra. Dette krev at undersøkingane gjev treffsikker kunnskap om kva som er behovet til barnet i kvar sak. Vurderinga og konklusjonen er basert på denne kunnskapen gir grunnlag for å fatte vedtak i samsvar med krava i barnevernlova m.a. i formålsregelen i § 1-1 og regelen i § 4 -1 om «barnets beste». Den første gjennomgangen av meldingane skal både avklare kor alvorleg meldinga er, i kor stor grad den hastar og om meldinga gjev grunnlag for undersøkingar. Denne avklaringa skal legge føringar for arbeidet vidare.

Tilsynet fann at barneverntenesta i Aure har ein praksis der alle meldingar blir vurdert og analysert før undersøkinga startar. Undersøkingane var i hovudsak retta mot dei konkrete tilhøva i kvar enkelt sak og arbeidet vart både gjort systematisk og tilpassa til dei individuelle behova. Vi vurderer at tenesta sin arbeidsmåte med faste stopp-punkt for kontroll og korrigering av arbeidet også sikra at undersøkingane blir gjennomført etter planane og justert etter behov.

Barnevernet involverte barn og foreldre i undersøkingane i alle saker og dokumenterte i journalen korleis dette var gjort. Foreldra som var med i tilsynet, anerkjente barnevernet sitt arbeid.

Sluttrapportane i sakene oppsummerte både den informasjonen som var innhenta, barnet sitt syn, foreldra sine synspunkt og barnevernet si vurdering av situasjonen og behovet for tiltak. Etter vår vurdering synest barna i dei gjennomgåtte sakene å ha fått hjelp som har vore tilpassa behova. Tilsynet avdekte likevel nokre område der praksis enten var i strid med lova eller der det er ein risiko for lovbrot:

Det beste for barnet

Det er lovfesta at barnet sitt beste skal vera eit grunnleggande omsyn i alle handlingar og avgjerder som gjeld barn. Ei analyse av dette skal difor vera innarbeidd i alle saker i barnevernet. Dette inneber at dei ulike omsyna i saka både må vegast opp i mot kvarandre og mot korleis dei verkar inn på situasjonen til det konkrete barnet. Det var ikkje slått fast kva som var til beste for barnet i nokon av dei sakene vi gjekk gjennom. Dette er i strid med lovkrava. Det var t.d. saker der barnevernet vurderte at det var behov for hjelp utan at det vart sett inn tiltak fordi foreldra ikkje ønskte det. Det var ikkje vurdert kva slags konsekvensar mangelen på hjelp ville kunne få for barnet.

Dokumentasjon

Det har kome fram i fleire undersøkingar om barnevernet at dokumentasjon ofte er mangelfull i dei mest alvorlege sakene. Dokumentasjon er svært viktig for at avgjerdene i barnevernet både skal kunne evaluerast fortløpande og etterprøvast seinare.

I saker som gjaldt akutte situasjonar har ein i utgangspunktet ikkje eit fullstendig grunnlag for avgjerdene og dokumentasjon av barnevernet sitt arbeid er dermed ekstra viktig. Vi gjekk gjennom nokre slike saker i tilsynet og fann at det til dels mangla dokumentasjon både frå kontakt og samhandling med andre instansar og av kva slags vurderingar som var gjort. Vi har forståing for at det er utfordrande å dokumentere fortløpande når ein arbeider med akuttsaker. Det er difor ekstra viktig å ha rutinar som sikrar at dette arbeidet blir følgt opp i desse sakene. I fleirtalet av alle dei gjennomgåtte sakene mangla det dokumentasjon frå dei interne drøftingane i barnevernet bortsett frå midtvegsevalueringane. Vi vurderer at desse manglane i dokumentasjon er i strid med lovkrava for dette.

Innhenting av informasjon

Barne- ungdoms og familiedirektoratet har den 18.06.20 gjeve ei presisering av vilkåra for at barneverntenesta kan pålegge andre offentlege tenester å gje informasjon som er underlagt teieplikt. Det går fram her at ein både må vise til heimel i barnevernlova, gjera greie for det faglege behovet for slik informasjon og konkretisere kva slags informasjon ein treng. Tilsynet avdekte at barnevernet i hovudsak nytta standardiserte brev for å innhente informasjon frå andre instansar i alle sakene. Breva var altså ikkje tilpassa til behova i den konkrete saka. Vi vurderer at denne praksisen ikkje er i samsvar med reglane for dette. Den er dessutan uheldig fordi det både kan føre til at ein ikkje får tilstrekkeleg presis informasjon om spørsmåla i kvar enkelt melding og at ein får opplysningar om andre tilhøve enn det saka gjeld slik at undersøkinga blir meir omfattande enn nødvendig.

5. Konklusjon

Tilsynet har avdekt at barneverntenesta ikkje slår fast kva som er til beste for barnet i barnevernssakene. Dette er i strid med i barnevernlova § 4-1. Tilsynet har også avdekt manglar i den generelle dokumentasjonen i akuttsakene og i dokumentasjonen av dei fortløpande drøftingane i dei andre undersøkingane. Dette er i strid med barnevernlova § 1-4, prinsippet om god forvaltningsskikk og med internkontrollforskrifta.

Kommunen har ikkje merknader til tilsynsrapporten og har i tilbakemelding til Fylkesmannen den 27.08.20 opplyst at dei har gjort følgjande endringar: «Barnets beste» blir nå oppsummert i sluttrapporten etter undersøkingane. Tenesta vil også gjennomføre kompetanseheving på dette området. Tenesta har endra praksis når dei innhentar opplysningar frå andre instansar slik at dei nå konkretiserer dette utifrå behova i kvar enkelt sak. Dei har også laga ny prosedyre for å sikre at vurderingane i akuttsakene frå blir dokumenterte fortløpande. Fylkesmannen vurderer at barneverntenesta dermed har retta lovbrota og avsluttar med dette tilsynet.

Med helsing

Sissel Henriksen (e.f.)
Fung. direktør

Heidrunn Avdem
seniorrådgivar

Dokumentet er elektronisk godkjent


Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2020–2021 Undersøkelser i barnevernet

Søk