Helsetilsynet

Fylkesmannen har gjennomført tilsyn med den interkommunale barneverntenesta for Hareid-Sande- Ulstein-Volda og Ørsta og besøkte difor Volda kommune den 25. – 27. februar 2020. Vi undersøkte om barneverntenesta sitt arbeid med undersøkingane av barnevernssakene er forsvarleg og i samsvar med dei aktuelle lovkrava slik at barna får trygge og gode tenester. Tilsynet vart gjennomført som del av eit landsomfattande tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Førebels rapport frå tilsynet vart sendt til kommunen den 06.05.20. Kommunen har gjeve tilbakemelding på denne i brev den 16.06.20 og gjeve uttrykk for at dei har nytta den til å evaluere og justere eigen praksis og eigne rutinar. Kommunen sine korrigeringar og synspunkt er innarbeidd i den endelege rapporten så langt det let seg gjera.  

Fylkesmannen sin konklusjon:

Tilsynet avdekte manglar i planlegging, gjennomføring og avslutning av undersøkingane og i barneverntenesta sin dokumentasjonen av arbeidet med undersøkingane. Dette er i strid med kravet til forsvarlege tenester i barnevernlova § 1-4.

Kommunen skal rette manglane og kontrollere at praksis i tenesta er endra. Kommunen skal gje tilbakemelding om dette innan den 01.03.2021.

1. Tema og omfang for tilsynet

Fylkesmannen har undersøkt og vurdert om kommunen sikrar at arbeidet med undersøkingane i barneverntenesta er forsvarleg. Vi har særleg undersøkt om barneverntenesta har

  • planlagt undersøkinga i samsvar med innhaldet i meldinga og eventuelt tidlegare undersøkingar eller kontakt med familien
  • sørga for at innhaldet i undersøkinga, omfanget og framdrifta er i samsvar med alvoret i situasjonen for barnet
  • gjort relevante barnevernfaglege og juridiske vurderingar både undervegs og til slutt i undersøkinga
  • konkludert undersøkinga i samsvar med dei vurderingane som er gjort

Tilsynet har omfatta undersøkingar av situasjonen til barn som budde heime da barnevernstenesta fekk bekymringsmeldinga og gjeld altså barn under 18 år som bur i biologisk familie, adoptivfamilie eller er plassert hos andre utan at barneverntenesta har medverka til det.

Tilsynet er gjennomført som systemrevisjon. Det inneber at Fylkesmannen har ført tilsyn med korleis kommunen styrer og kontrollerer at barneverntenesta oppfyller dei aktuelle lovkrava i arbeidet sitt.

Barn og foreldre sine synspunkt og erfaringar frå undersøkingane i barnevernet gjev viktig informasjon både om kvaliteten på tenestene og om korleis kommunen praktiserer brukarmedverknad. I dette tilsynet har vi difor også intervjua eit utval av foreldre og barn.

2. Aktuelt lovgrunnlag

Fylkesmannen har ansvar for å føre tilsyn med den kommunale barneverntenesta etter barnevernlova § 2-3 b. Eit tilsyn er kontroll av om drifta i verksemda er i samsvar med reglane i lov og forskrifter. Krava som er lagt til grunn for dette tilsynet kan oppsummerast slik: Barneverntenesta har rett og plikt til å undersøke saka når ein vurderer at det er «rimelig grunn til å anta» at det ligg føre forhold som kan gje grunnlag for tiltak etter barnevernlova kapittel 4. Formålet med undersøkinga er å vurdere og konkludere om barnet lever i ein omsorgssituasjon som kan gje grunnlag for barneverntiltak. Det er reglar i barnevernlova (bvl.) og i forvaltningslova (fvl.) som set krav til undersøkingane.

Forsvarlege tenester

Det går fram av bvl. § 1-4 at alle tenester og tiltak etter barnevernlova skal vera forsvarlege. Denne regelen har eit heilskapleg utgangspunkt og må tolkast i samanheng med dei andre reglane i lova, for eksempel prinsippet om barnet sitt beste. Saksbehandlingsreglane i barnevernlova og forvaltningslova gjev også rettleiing for kva som er ei forsvarleg undersøking. Bvl. § 1-4 omfattar vidare organiseringa og leiinga av arbeidet og det er nær samanheng mellom dette kravet og kravet i bvl. § 2-3 tredje ledd om internkontroll for å sikre at oppgavene blir utført i samsvar med lovkrava.

Rett til medverknad

Barnet har rett til å bli høyrt i samsvar med bvl. § 1-6. Regelen gjev barn i barnevernsaker ein ubetinga og sjølvstendig rett til å medverke. Retten gjeld både sjølve beslutningsprosessen og i alle forhold som gjeld barnet, ikkje berre når ein skal ta rettslege eller administrative avgjerder. Dette inneber at barneverntenesta har plikt til å legge til rette for at barnet skal kunne medverke og dermed sikre at barnet får oppfylt sin rett til medverknad i undersøkingane. Retten til å medverke i eiga sak inneber ikkje at barnet har plikt til å medverke.

Prinsippet om barnet sitt beste heng nært saman med barnet sin rett til å medverke. Formålet med medverknad er at barnet si meining om eigen situasjon skal vere med som ein del av grunnlaget i barnevernet si vurdering av kva som er barnet sitt beste i alle avgjerder under undersøkinga.

Barnet sitt beste

Prinsippet om barnet sitt beste går fram både av barnekonvensjonen artikkel 3 og Grunnlova § 104. Barnet sitt beste skal vera eit grunnleggande omsyn i alle handlingar og avgjerder som gjeld barn. I barnevernlova er prinsippet nedfelt i § 4-1 der det går fram at det skal leggast avgjerande vekt på å finne tiltak som er til beste for barnet. Regelen slår også fast at det i denne vurderinga skal leggast vekt på å gje barnet stabil og god vaksenkontakt og kontinuitet i omsorga. Prinsippet utgjer ein sjølvstendig rett for kvart barn. Det skal også leggast vekt på barnet sitt beste når andre lovreglar skal tolkast og prinsippet er ei retningslinje for saksbehandlinga i alle saker som gjeld barn.

Samarbeid med foreldra

Foreldra har sjølvstendige rettar i undersøkingssaker som gjeld dei. Foreldre som er part i saka, har rett til å uttale seg etter fvl. § 17. Barnevernet skal i utgangspunktet legge fram alle opplysingane som dei får i undersøkinga slik at foreldra kan uttale seg. Barneverntenesta bør også gjera foreldra kjent med andre opplysingar som er av vesentleg betydning for saka i samsvar med fvl. § 17. Etter bvl. § 1-7 skal barnevernet utføre arbeidet sitt med respekt for og så langt som mogleg i samarbeid med barnet og barnet sine foreldre.

Nærare krav til undersøkinga

Barneverntenesta skal sikre at faktum i saka er klarlagt så godt som mogleg før det blir gjort vedtak i saka jf . fvl. § 17. Dette inneber at alle relevante sider av saka må kome fram. Barneverntenesta må vurdere om opplysingane i undersøkinga er riktige. Barneverntenesta må gjera ei konkret vurdering av innhaldet i meldinga og ev. annan informasjon i saka for å avgjera kor omfattande undersøkinga skal vera. I denne vurderinga er moment som grad av alvor, hast og kompleksitet viktige.

Bvl § 4-3 andre ledd slår fast at undersøkinga skal gjennomførast slik at den er til minst mogleg skade for den saka gjeld. Den skal ikkje vera meir omfattande enn formålet tilseier.

Foreldra eller den barnet bur hos, kan ikkje setja seg i mot at det blir gjennomført ei undersøking ved besøk i heimen, jf. bvl. § 4-3 tredje ledd. Barneverntenesta kan også engasjere sakkyndige, jf. bvl. § 4-3 fjerde ledd. Etter bvl. § 6-4 femte ledd skal barneverntenesta innhente opplysningar i samarbeid med foreldra. Innhenting av opplysningar fra andre forvaltningsorgan og helsepersonell er omfatta av teieplikta og barneverntenesta må enten ha gyldig samtykke frå foreldra, jf. fvl. § 13 a nr. 1 eller ein lovheimel som gjev unntak frå teieplikta for å innhente slike opplysingar. Barneverntenesta kan pålegge offentlege myndigheiter m.fl. å gje opplysningar som er underlagt teieplikt i dei situasjonane som går fram av bvl. § 6-4. Undersøkingar skal i følgje bvl. § 6-9 gjennomførast snarast og seinast innan tre månadar. I særlege tilfelle kan undersøkingane utvidast til seks månader.

Dokumentasjon

Det er god forvaltningsskikk å sørge for at dokumentasjonen i sakene er tilstrekkeleg og påliteleg, slik at ein kan gjera greie for kva som er gjort i saka og grunngjevinga for dette. Dokumentasjonsplikta følgjer også av kravet om forsvarlege tenester og plikta til internkontroll.

Både avgjerder om å innvilge hjelpetiltak og om å henlegge ei sak etter undersøking er enkeltvedtak etter forvaltningslova, jf. bvl. § 6-1 andre ledd og § 4-3 sjette ledd. Dette inneber at vedtaket skal grunngjevast i samsvar med reglane i fvl. §§ 24 og 25. I tillegg skal det etter bvl. § 6-3a gå fram av vedtaket kva som er barnet sitt synspunkt, kva slags vekt ein har lagt på dette og korleis barnevernet har vurdert kva som er best for barnet i denne saka.

Krav til styring og leiing

Kravet til leiing, organisering og styring er eit viktig element i kommunen sitt ansvar for å gje forsvarlege tenester. I barnevernlova § 2-1 andre ledd er det slått fast at «kommunen skal ha internkontroll for å sikre at den utfører oppgavene sine i samsvar med krav fastsatt i lov og forskrift.

Kommunen må kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller kravet til internkontroll.» Det er gjort nærare greie for dette i forskrift om internkontroll for kommunen sine oppgåver etter lov om barneverntjenester §§ 3 til 5.

Det går fram av bvl. § 2-1 sjuande ledd at kommunen også skal sørge for at dei tilsette som gjennomfører undersøkingar i barneverntenesta har tilstrekkeleg kompetanse til å utføre dette arbeidet på ein forsvarleg måte. Kommunen har ansvar for å gje nødvendig opplæring ved behov.

3. Faktagrunnlag

Den interkommunale barneverntenesta for kommunane Hareid, Ulstein, Volda og Ørsta vart etablert i 2014 med Volda som vertskommune. Hornindal vart ein del av tenesta frå 2017. Det har skjedd fleire viktige endringar ved det siste årsskiftet: Kommunane Hornindal og Volda har slått seg saman til nye Volda kommune, barneverntenesta i Sande kommune har blitt ein del av det interkommunale barnevernsamarbeidet med Volda som vertskommune og kommunen har endra organisering slik at barnevernet er organisert i sektor for oppvekst med kommunalsjef Per Ivar Kongsvik som leiar for barnevernsjefen.

Barnevernsjef Aina Øyehaug Opsvik er ansvarleg leiar for tenesta. Tenesta er organisert i fire fagteam:

  • Undersøkingsteamet - mottak og undersøking.
  • Tiltaksteam 1 - tiltaksfasa og tenesta sitt Familieteam.
  • Tiltaksteam 2 - tiltaksfasa og tenesta si oppfølgingsteneste for einsleg mindreårige flyktningar.
  • Omsorgsteamet - barn som bur utanfor heimen.

Fagteama har kvar sin seksjonsleiar. Desse fire utgjer leiinga for barneverntenesta saman med barnevernsjefen. Barneverntenesta hadde 33,2 fagstillingar i 2019.

Det er undersøkingsteamet som har ansvar for undersøkingane av barnevernssakene. Mette Kjalnes Sørvik er leiar for dette fagteamet. Det går fram av rutinane at teamleiar har ansvar for mottak og konklusjon av meldingane. I «kart over mynde for barneverntenesta» går det fram at ho også har ansvar for å godkjenne henleggingar av saker, for tidsfristane og for konklusjonar i undersøkingane.

Det var i alt 7438 barn mellom 0-17 år i 2019 i dei kommunane som barneverntenesta har ansvar for. 298 barn fekk tiltak frå barneverntenesta ( 4% av barnetalet) pr. 31.12.2019. 45 av desse barna var under omsorg av kommunane (0,6 % av barnetalet). Det går fram av årsmeldinga for 2019 at kontoret hadde registrert 394 meldingar totalt dette året og at dei fleste av desse vart undersøkt. 46 % av meldingane vart henlagt etter undersøkinga i 2019. Tenesta hadde mange brot på tidsfristane 1. halvår 2019. Dette vart langt på veg retta opp i 2. halvår 2019 da 97 av 103 meldingar vart undersøkt innan tidsfristane. Barneverntenesta har jobba målretta med å få til denne endringa m.a. ved å innføre skriftleg plan for alle undersøkingane og ved å ha eit særleg fokus på tidsfristane.

Det går fram av årsmeldinga for 2019 at ein har lagt vekt på å nytte arbeidsmetodar som styrkar barna og foreldra sin medverknad m.a. ved å nytte familieråd og nettverksmøte der det er aktuelt. Ein har også lagt vekt på å snakke med barna i alle undersøkingar og at det skal kome tydeleg fram i saka kva barna seier om situasjonen sin.

På tilsynstidspunktet var det 8 medarbeidarar i undersøkingsteamet. Det reelle talet var lavare pga. sjukefråvær. Alle i teamet har barnevernfagleg kompetanse og fleire har relevante vidareutdanningar. Sju av dei 8 har ca. 10 år eller lengre erfaring frå arbeid i barnevernet.

I tilsynet har vi gått gjennom dei 20 siste undersøkingane som vart gjort før tilsynet vart varsla den 19.12.19.

Arbeidet med undersøkingane

Dei tilsette har ansvar som «meldingsansvarleg» kvar si veke. Dette ansvaret inneber at dei går gjennom alle meldingar i eit møte med teamleiar. Her blir det konkludert med om meldinga skal henleggast eller undersøkast. Dersom teamleiar har fråvær, kan den meldingsansvarlege avklare meldinga med barnevernssjef eller nestleiar. Skjemaet «Gjennomgang og konklusjon av melding» skal fyllast ut i alle saker når meldinga er vurdert. Kontorfagleg personale registrerer meldingane i fagprogrammet.

Når det er bestemt at meldinga skal undersøkast, fordeler teamleiar sakene til kvar enkelt saksbehandlar. Det blir lagt ved saka eit skjema «Sjekkliste for melding undersøking». Saksbehandlar har ansvar for å fylle ut denne, for å lage plan for undersøkinga og for å undersøke saka.

Tenesta har ein skriftleg rutine med 13 punkt som skisserer tema/aktivitetar som skal gjennomførast/avklarast i undersøkinga.

Det er utarbeidd ein mal for brev for å innhente informasjon frå andre tenester. Denne har ei punktvis oversikt over kva ein ønskjer informasjon om. Intensjonen er at malen skal tilpassast behova i kvar sak.

Undersøkingane blir oppsummert i sluttrapport underteikna av teamleiar og saksbehandlar. Her samanfattar ein fakta som er kome fram i undersøkinga og konkluderer under desse overskriftene:

  • grunngjeving for at barneverntenesta meiner at familien treng tiltak/ ev ikkje treng tiltak
  • barnevernstenesta si vurdering av barnets beste

Fakta frå tilsynet

Skjemaet «Gjennomgang og konklusjon av melding» var ikkje arkivert som dokument i saksmappene. Vi fekk tilgang til nokre skjema under tilsynet og såg der at ein her hadde registrert sjølve meldingsteksten og kven som burde kontaktast i undersøkinga. Under overskrifta hypotese i skjemaet var det ført opp kva slags aktivitetar som burde gjennomførast i undersøkinga. Tema og aktivitetar for undersøkinga var framstilt generelt og det var i liten grad gjort konkrete vurderingar av t.d. kor omfattande undersøkinga burde vera, om det var konkrete tilhøve som burde undersøkast spesielt eller om undersøkinga også skulle omfatte dei andre barna i familien.

Det var berre unntaksvis dokumentert om tenesta hadde vurdert kva som kunne ligge til grunn for meldinga.

Det var undersøkingsplan i alle sakene. I planane var teksta i meldinga sitert og det var både registrert kva som var hovudtema for undersøkinga og kva slags aktivitetar som skulle gjennomførast. Hovudtema for undersøkinga i dei fleste sakene var:

  • omsorgssituasjon til barnet
  • foreldra sin omsorgsevne
  • behov for hjelpetiltak.

Det var planlagt følgjande aktivitetar i alle sakene:

  • førstegangssamtale med foreldra
  • heimebesøk
  • samtalar med barna
  • innhenting av informasjon frå andre instansar

I alle sakene vi gjekk gjennom var det nytta eit standardisert brev for å innhente opplysningar frå andre instansar. Det gjekk fram av mange saker at foreldra hadde medverka i denne planlegginga.

Det var sluttrapport med konklusjon og vedtak i alle sakene. Barnevernet vurderte det som kom fram i undersøkinga i avsnittet «Grunngjeving for at barneverntenesta meiner at familien treng (ev. ikkje treng) tiltak».

11 av sakene vart henlagt etter undersøkinga (55 %). Det vart fatta vedtak om hjelpetiltak i 9 av sakene. Hjelpetiltaket i 7 av sakene var «råd og veiledning i familieteamet».

Informasjonen frå foreldra og barna var dokumentert enten i journalane eller i sluttrapportane. I tilsynet snakka vi med fem foreldre som hadde fått undersøkt situasjonen sin av barnevernet. Dei ga uttrykk for at dei i hovudsak hadde vorte møtt på ein god måte og at medarbeidarane var ansvarsfulle og kompetente og hadde ønske om å hjelpe.

Dokumentasjon

Dei tilsette hadde ulike oppfatningar av korleis arbeidet med undersøkingane skulle dokumenterast. Enkelte meinte det var eit krav at dette skulle gjerast fortløpande i journalen mens andre ga uttrykk for at det var nok å registrere kva som kom fram i undersøkinga i sluttrapporten. Det var ført fortløpande journal frå arbeidet med undersøkingane i vel halvparten av sakene. I nokre saker mangla det både dokumentasjon av det løpande arbeidet og av barnevernet si vurdering. I enkelte sluttrapportar var det uklart kva som var fakta og kva som var barneverntenesta si vurdering.

I nokre saker fekk barnevernet dokumentasjon frå andre tenester etter at tidsfristen var gått ut. Ein hadde da konkludert undersøkinga utan å ha all informasjon som var etterspurt. Det gjekk ikkje fram korkje at det var purra på denne informasjonen eller korleis barnevernet hadde nytta opplysningane som kom i ettertid.

Styring og leiing

«Kart over mynde for barneverntenesta HHUVØ» konkretiserer ansvaret som er lagt til rolla som leiar for undersøkingsteamet. Tenesta har rutine for å evaluere dette dokumentet kvart år for å sjekke ut at dokumentet både er formålstenleg og i samsvarar med praksis.

Teamleiar er kjent med alle saker frå første gjennomgangen av alle meldingane. Ho får kopi av alle undersøkingsplanane og nyttar desse til å ha oversikt både over arbeidet i teamet og framdrifta i sakene. Ho går gjennom alle sluttrapportane før ho signerer og har særleg fokus på å kontrollere at rapportane inneheld dei momenta som tenesta har bestemt at det skal leggast vekt på.

Det er møte i teamet kvar veke. Saksbehandlarane melder opp saker til drøfting på førehand. I desse møta blir det trekt konklusjonar som blir skrivne i referat. Det var ei felles oppfatning i tenesta at konklusjonane frå desse saksdrøftingane også skal førast i journalen i saka. Vi fann dette berre unntaksvis i sakene. Dette vart forklart med at notatet ofte truleg ikkje blir ferdigstilt i saksbehandlingsprogrammet slik at det da heller ikkje kjem fram i journalen.

Saker som gjeld omsorgsovertaking etter bvl. § 4-12 blir alltid drøfta både i teammøta og i barneverntenesta sitt leiarmøte. Saksbehandlar som har undersøkt saka blir da med på møtet og legg fram dokumentasjonen som er kome fram i undersøkinga. Det er barnevernsjef som tek avgjerda i desse sakene.

Teamleiar har individuell rettleiing med alle saksbehandlarane kvar 14. dag. Da kan den enkelte ta opp problemstillingar som gjeld undersøkingane og teamleiar kan etterspørja status for arbeidet i sakene. Det er generelt lave tersklar for å drøfte saker uformelt både med leiarar og med kollegaer. Barneverntenesta har eigne rutinar for hastesakene.

Opplæring

Det er utarbeidd ei sjekkliste som sikrar at nytilsette får naudsynt innføring i arbeidet. Alle nytilsette får tildelt ein av dei erfarne medarbeidarane som fadder som den nytilsette kan få råd hos.

Tenesta har sett av tid til årlege fagdagar. Her tek ein opp faglege tema som tenesta ønskjer å utvikle. Dette blir følgt opp med tiltak for å implementere dei endringane ein har vorte samde om.

4. Vurdering

Generelt

Undersøkingsteamet har ei svært stabil personalgruppe med god fagkompetanse. Tenesta har innarbeidd eit system for arbeidet med undersøkingane som inneber at alle sakene er behandla etter ein einskapleg struktur. Det er plan for undersøkingane og sluttrapport med skriftlege vedtak i alle saker. Foreldra fekk god informasjon om kva som skal skje i undersøkinga gjennom denne planen. Tenesta har for tida ikkje brot på tidsfristane i undersøkingssakene.

Arbeidet med undersøkingane

Undersøkingane skal sikre at barn som lever i forhold som kan vera skadelege får naudsynt omsorg og hjelp. Tiltaka i barnevernet skal vera effektive slik at situasjonen for barnet faktisk blir endra. Dette krev at undersøkingane gjev treffsikker kunnskap om kva som er behovet til barnet i kvar sak.

Den første gjennomgangen av meldingane skal både avklare kor alvorleg meldinga er, i kor stor grad den hastar og om meldinga gjev grunnlag for undersøkingar. Denne avklaringa skal legge føringar for arbeidet vidare.

Det mangla dokumentasjon for dette arbeidet i saksmappene. I sakene der vi fekk tilgang til dokumentasjon frå meldingsgjennomgangen, var både tema og aktivitetar for undersøkinga framstilt generelt utan at det gjekk fram at ein hadde vurdert konkret kva meldingane ga grunn til å tru og om det derfor t.d. var særlege tilhøve som burde undersøkast spesielt. Meldingsavklaringa ga dessutan i liten grad føringar for undersøkinga. Vi vurderer at desse manglane kan ha vesentleg innverknad på arbeidet i saka vidare og kan ha ført til at undersøkingane ikkje blir planlagt og styrt slik som barnevernlova krev. Det kan synast som om den enkelte saksbehandlar i for stor grad må ta stilling til kva som skal gjerast i undersøkinga. Vi vurderer at risikoen med ein slik praksis ville ha vore større dersom ein ikkje hadde så erfarne medarbeidarar som tenesta har nå. Vi finn likevel grunn til å stille spørsmål ved om ei meir systematisk meldingsavklaring kunne ført til at nokre fleire saker vart lagt bort før det vart sett i gang undersøkingar og at undersøkingane i større grad vart tilpassa forholda i kvar enkelt sak. Kommunen har i si tilbakemelding kommentert vurderingane i tilsynet og gjort greie for endringar som vil bli gjennomført i den første gjennomgangen av meldingane.

Det var store skilnader både i omfang og alvor i meldingane i sakene vi gjekk gjennom. Fleire saker gjaldt spesifikke, alvorlege forhold i omsorgssituasjonen til barna mens om lag halvparten av sakene vart henlagte utan tiltak etter undersøkinga. Det var skissert «tema for undersøkinga» i alle planane. Desse var formulert like generelt som i meldingsavklaringa. Tema for undersøkinga var stort sett identiske i alle sakene uavhengig av innhaldet i meldinga. Medarbeidarane opplyste at sjølve meldinga likevel ofte var meir styrande for undersøkinga enn planen. Saksgjennomgangen viste at det ikkje var stor skilnad i undersøkingsaktivitetane mellom dei alvorlege sakene og dei som vart henlagt utan tiltak. Dette tyder på at ein i stor grad undersøkte alle sakene på same måte.

Tilsynet avdekte at ein i breva til dei andre tenestene i hovudsak nytta den standardiserte teksten frå malen sjølv om intensjonen er at det skal tilpassast til behova i kvar sak. Barne- ungdoms og familiedirektoratet har den 18.06.20 gjeve ei presisering av vilkåra for at barneverntenesta kan pålegge andre offentlege tenester å gje informasjon som er underlagt teieplikt. Det går fram her at ein både må vise til heimel i barnevernlova, gjera greie for det faglege behovet for slik informasjon og konkretisere kva slags informasjon ein treng. Vi vurderer at praksisen som vi fann i dette tilsynet  ikkje er i samsvar med reglane for dette. Den er dessutan uheldig, fordi det både kan føre til at ein ikkje får tilstrekkeleg presis informasjon om spørsmåla i kvar enkelt melding og at ein får opplysningar om andre tilhøve enn det saka gjeld slik at undersøkinga blir meir omfattande enn nødvendig.

Vurderingane i sluttrapportane er lagt til avsnittet «Grunngjeving for at barneverntenesta meiner at familien treng (ev. ikkje treng) tiltak». I dei fleste sakene var innhaldet her avgrensa nettopp til å vera ei grunngjeving for tiltaket som var valt. Ein stor del av sakene mangla difor i realiteten ei heilskapleg barnevernfagleg oppsummering av situasjonen til barnet og om barnet hadde særlege behov i samsvar med krava i barnevernlova.

Vi vurderer generelt at det var store variasjonar på kvaliteten på oppsummeringa av undersøkingane/sluttrapportane. Vi fann både døme på at viktige problemstillingar i meldingane ikkje var undersøkt og at alvorleg informasjon frå undersøkinga ikkje vart vurdert. Vi har også sett saker der det i undersøkinga kom fram alvorlege opplysningar om barn sin omsorgssituasjon der vi ikkje finn ein logisk samanheng mellom desse og tiltaket som vart valt. Vi har merka oss at det vart sett inn det same tiltaket i sju av dei ni sakene der det vart konkludert med behov for hjelpetiltak.

Tiltaket som vart valt i fleirtalet av sakene var «råd og veiledning til foreldra». Kommunen har i tilbakemeldinga den 16.06.20 opplyst at det i desse sakene blir sendt tilvising til kommunen sitt familieteam og at dette teamet startar ein prosess etter undersøkinga er konkludert for å  konkretisere kva tiltaket skal handle om og korleis hjelpetiltaka skal vera. Dette stadfestar at det faktisk er  behov for vidare avklaringar av behova for tiltak etter at undersøkingane er avslutta og støttar difor konklusjonen om at undersøkingane ikkje gjev ei så konkret og individuell avklaring av behovet for tiltak i kvar sak som barnevernlova føreset. Vi vil også legge til at hjelpetiltaka er frivillige og at partane difor skal ha eit reelt grunnlag for å gje samtykke til tiltaka. Dette krev at det er gjort ei konkret avklaring av kva som er det reelle innhaldet i tiltaket.  

Vi fann fleire døme på alvorlege saker der det etter vårt syn også var behov for å vurdere korleis barnet kunne sikrast ein trygg omsorgssituasjon både umiddelbart og på lengre sikt. I desse sakene har vi ikkje funne dokumentasjon korkje på at ein har vurdert kor skadeleg situasjonen var for barnet eller at det er vurdert konkret kor sannsynleg det var at tiltaket retta mot foreldra ville hjelpe barnet.

Vi vurderer på denne bakgrunnen at barneverntenesta har ein standardisert arbeidsmåte som fører til at arbeidet i liten grad blir tilpassa tilhøva i kvar enkelt sak. Det kan difor synast som om mange av undersøkingane dermed ikkje svarer godt nok på problemstillingane som kjem fram i meldinga og dermed heller ikkje gjev godt nok grunnlag for å gjera vedtak om tiltak som faktisk kan endre situasjonen for barna.

Medverknad

Alle barna og foreldre hadde fått relevant informasjon om saka og hadde vore involvert i undersøkingane. Tilbakemeldingane frå foreldra som vi snakka med i tilsynet, tilseier at barnevernet har lykkast med å involvere dei på ein måte som ga tillit til tenesta. Mange av barnevernet sine samtalar med barna gjaldt i hovudsak korleis barna hadde det i heimen og ikkje dei spesifikke problemstillingane i meldingane. Vi kan difor ikkje sjå bort i frå at enkelte barn ikkje har fått medverke direkte i undersøkinga sjølv om ein har snakka med dei.

Det beste for barnet

Det går fram av alle sluttrapportane både kva barnet har opplyst om situasjonen sin og korleis barnevernet har vurdert kva som er best for barnet. Barneverntenesta har altså sett fokus på dette viktige prinsippet som gjeld i alle saker som omhandlar barn.

Vi ser at dei påpeikte manglane om at ein korkje har klar hypotese ved starten av saka eller barnevernfaglege vurderingar i oppsummeringa, får konsekvensar for vurderinga av barnet sitt beste. I nokre saker kjem det ikkje heilt fram kvifor det er barnet sitt beste at foreldra får hjelp og vi saknar ei vurdering av om barnet i tillegg har behov for direkte hjelp. I ei systematisk vurdering av barnet sitt beste, er barnet si meining eit av momenta i vurderinga. Det bør gå klart fram kva som er barnet sitt beste og korleis barnet sitt beste blir vurdert opp i mot andre omsyn i saka. Sidan det manglar ei barnevernfagleg vurdering i fleire av sakene, er det umogleg for barneverntenesta å ta ei fullstendig vurdering av kva som faktisk er barnet sitt beste i desse sakene. Konklusjonar basert på denne kunnskapen gjev grunnlag for å fatte vedtak i samsvar med krava i barnevernlova m.a. i formålsregelen i § 1-1 og regelen i § 4 -1 om «barnets beste».

Dokumentasjon

Arbeidet med undersøkingane var dokumentert svært ulikt i sakene. Kva som er tilstrekkeleg dokumentasjon i forhold til lovkrava kan variere. I enkelte avgrensa saker som søknader og saker som blir avslutta etter undersøkinga, kan det vera nok å dokumentere undersøkinga i sluttrapporten. Dei fleste barnevernssakene har derimot eit slik omfang at det er naudsynt at både faktiske tilhøve og barnevernet sine vurderingar blir dokumentert undervegs i arbeidet. Om ein berre dokumenterer i sluttrapporten er det både stor risiko for at viktig informasjon frå prosessane i undersøkinga kan «glippe» og at sluttrapportane kan bli lite oversiktlege. Vi vurderer uansett at dokumentasjon er ein så sentral del av arbeidet i barnevernet at det er uheldig at tenesta ikkje har ein einskapleg praksis på dette området.

Vi fann også konkrete manglar i dokumentasjonen av meldingsgjennomgangen og i vurderinga av dokumentasjonen frå andre instansar.

I dei fleste sakene mangla det dokumentasjon på kva slags fortløpande vurderingar som barnevernet hadde gjort i saka. Det gjaldt både saksbehandlar sine vurderingar og kva ein hadde konkludert med i drøftingar t.d. i teamet eller med teamleiar. Dette er både i strid med god forvaltningsskikk og internkontrollforskrifta.

Kommunen har i tilbakemeldinga opplyst korleis dei arbeider for å få ein betre praksis på dette området både i fagdagar og ved å utvikle ulike verktøy for dette.

Styring og leiing

Leiar for undersøkingsteamet har ei nøkkelrolle i styring og kontroll av arbeidet med undersøkingane. Ansvaret som er lagt til rolla er avklara i «Kart over mynde for barneverntenesta

Det kom fram i tilsynet at det ikkje var tvil om kva slags oppgåver som er lagt til rolla som leiar for undersøkingsteamet og at undersøkingane var godkjente når ho hadde underteikna rapportane.

Barnevernsjef har ansvaret for saker som ikkje er delegert til teamleiar. Det gjeld t.d. avgjerder i hastesaker og vurdering av om saker skal fremjast for fylkesnemnda. Ho får løpande informasjon frå teamleiar i leiarmøta kvar veke.

Saksbehandlarane har stort sjølvstendig ansvar for å planlegge, gjennomføre og samanfatte undersøkingane. Tenesta har også fleire formelle møtepunkt for drøfting og vurdering av sakene der leiinga er til stades og både kan gje støtte og korreksjon til saksbehandlarane. Det er også stort rom for uformelle drøftingar i tenesta. Vi fekk eintydig inntrykk av at både dei formelle og uformelle stopp-punkta var retningsgjevande for arbeidet og fungerte i samsvar med formålet. Desse prosessane var berre unntaksvis dokumentert i saksmappene.

Etter vår vurdering avdekte tilsynet også viktige manglar i styringa av arbeidet. Vi vil spesielt peike på at når meldingsavklaringa gjev så lite konkrete føringar for arbeidet, vil det vera vanskeleg å kontrollere om saka er undersøkt godt nok både undervegs og til slutt i prosessen. Manglande dokumentasjon på kva slags vurderingar og avgjerder barneverntenesta har teke undervegs i arbeidet gjer det også vanskeleg å kontrollere og korrigere arbeidet og det blir umogleg å etterprøve om arbeidet med sakene generelt har vore forsvarleg.

5. Konklusjon

Tilsynet har avdekt at korkje den første gjennomgangen av meldingane eller undersøkingsplanane ga konkrete avklaringar på kva som skulle undersøkast i kvar sak. Desse avklaringane må dermed gjerast undervegs i undersøkinga og undersøkingane blir dermed ikkje så planmessige som barnevernlova krev.

Undersøkingane blir gjennomført på ein standardisert måte der ein langt på veg gjennomfører dei same aktivitetane uavhengig av innhaldet i meldinga. Tilsynet har både avdekt at undersøkinga av enkelte saker er gjort meir omfattande enn nødvendig og at alvorlege forhold og kompliserte samanhengar i andre saker ikkje er undersøkt. Det er ikkje alltid vurdert kva slags konsekvensar opplysningar som har kome fram i undersøkinga har for barna. Det er da vanskeleg å treffe vedtak om tiltak som kan avhjelpe vanskane. Dette kan ha ført til at barn ikkje har fått rett hjelp i samsvar med reglane i barnevernlova. Undersøkingane er dermed ikkje forsvarlege og i strid med bvl. § 1-4.

Tilsynet har avdekt manglar i dokumentasjonen både av meldingsgjennomgangen, det faktiske arbeidet med undersøkingane og av tenesta sine fortløpande vurderingar og konklusjonar. Dette er både i strid med god forvaltningsskikk og internkontrollforskrifta.

6. Oppfølging av påpeikte lovbrot

Tilsynet har avdekt praksis som er i strid med barnevernlova og som difor må rettast før tilsynet kan avsluttast. Kommunen har i si tilbakemelding den 16.06.20 gjort greie for ein del tiltak som dei vil setja i verk. For å forsikre oss om at tenesta gjer dei endringane som er nødvendige, ber vi om at kommunen sjølv gjennomfører fortløpande kontrollar på at sakene blir undersøkt i samsvar med lovkrava i tida framover. Fylkesmannen ber om å bli informert om korleis dette blir gjort og om resultatet av dette. Vi ber om at de i minst 20 av sakene særleg undersøker følgjande faktorar:

  • Den første gjennomgangen av meldinga gjev føringar for kva som skal undersøkast
  • Det er laga konkrete planar for undersøkinga som er i samsvar med innhaldet i meldinga
  • Det er innhenta informasjon i samsvar med regelverket
  • Alle forhold som er teke opp i meldinga er undersøkt
  • Undersøkingane er avslutta med ei konkret og individuell vurdering av alle tilhøva som er kome fram i saka
  • Undersøkinga slår fast kva som er barnet sitt beste og dette er vurdert dette opp i mot andre omsyn i saka
  • Det er logisk samanheng mellom tiltaket som blir foreslått og konklusjonen i undersøkinga
  • Arbeidet i alle fasar av saka er tilstrekkeleg dokumentert

Vi ber om tilbakemeldingar frå kommunen sin kontroll innan den 01.03.2021

Med helsing

Sissel Henriksen (e.f.)
Fung. direktør

Heidrunn Avdem
seniorrådgivar

Dokumentet er elektronisk godkjent


Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2020–2021 Undersøkelser i barnevernet

Søk