Rapport fra tilsyn med saksbehandlingen av helse- og omsorgstjenester i Kristiansund kommune 2021

Tilsyn var planlagt gjennomført som en systemrevisjon med oppmøte i kommunen den 6. og 7. mai 2020, men ble utsatt på grunn av koronapandemi. Ny dato ble satt til 12. og 13. januar 2021, men dette tilsynsbesøket ble også utsatt på grunn av pandemien. Statsforvalteren har derfor valgt å gjennomføre tilsynet som et dokumenttilsyn i perioden 28.02.2020 til dato for endelig rapport. Vi undersøkte om kommunen sørger for at kommunens saksbehandling av helse- og omsorgstjenester blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav, slik at brukerne får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført på bakgrunn av vår erfaring med klagesaker fra Kristiansund kommune, der det i flere saker har vært særlig lang saksbehandlingstid og at vi har opphevet eller endret en stor andel vedtak. Vedtak ble i hovedsak opphevet på grunn av feil lovforståelse og saksbehandlingsfeil. De siste to årene har vi endret eller opphevet 17 av 27 klagesaker fra kommunen.

Fylkesmannens konklusjon:

• Kristiansund kommune oppfyller ikke alltid saksbehandlingsreglene ved tildeling av helse- og omsorgstjenester
  Dette er brudd på:
  Forvaltningsloven §§ 17 og 25

• Kristiansund kommune sikrer ikke at det er samsvar mellom scoren i ADL-funksjoner og omfanget at tjenester som blir innvilget. Kommunen har heller ikke rutiner som sikrer at kompenserende tiltak blir vurdert i saker der vedtak ikke blir iverksatt.
  Dette er brudd på:
  Pasient- og brukerrettighetsloven §§ 2-1a og 2-8 og helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 jf. 4-1

Det er avdekt svikt i styringssystemet i Kristiansund kommune. Kravet om styringssystem innebærer at kommunens ledelse har ansvar for å sikre etterlevelse av helse- og omsorgslovgivningen gjennom systematisk styring og kontinuerlig forbedringsarbeid.

Ledelsen kontrollerer ikke godt nok om ansatte følger rutiner, eller om rutiner fungerer som de skal. Dette er brudd på forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 8a.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

I tilsynet undersøkte Statsforvalteren om kommunen gjennom systematisk styring og ledelse sikrer at personer over 18 år i kommunen får forsvarlige helse- og omsorgstjenester.

Tilsynsmyndigheten undersøkte, vurderte og vil gi tilbakemelding på om kommunens saksbehandling er i samsvar med saksbehandlingsregler som gjelder i denne typen saker.

Tilsynet hadde et særlig fokus på:

• brukermedvirkning
• utredningsplikten og individuell vurdering
• vedtak:
  • begrunnelse
  • innhold
  • informasjon om klageadgang

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunal helse- og omsorgstjeneste, etter helse- og omsorgstjenesteloven § 12-3 og helsetilsynsloven § 4.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Avgjørelser om tildeling av praktisk bistand skal hjemles i pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 a andre ledd, og helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 første ledd nr. 6 bokstav b. Forvaltningslovens generelle saksbehandlingsregler gjelder for alle saker om helse- og omsorgstjenester. I saker der tjenestebehovet forventes å vare lenger enn to uker, gjelder også reglene om enkeltvedtak i forvaltningsloven, med de presiseringer som framgår av pasient- og brukerrettighetsloven. En oversikt over reglene finnes i Helsedirektoratets veileder IS-2442.

Saksbehandlingen starter med at kommunen blir kjent med et mulig hjelpebehov. Hjelpebehovet kan varsles av brukeren selv, pårørende eller andre, og varslingen kan skje både muntlig og skriftlig. For å sikre forsvarlig saksbehandling må henvendelser som kan forstås som en søknad om tjenester, dokumenteres. Hvis henvendelsen ikke skjer skriftlig, må kommunen derfor skrive ned henvendelsen, jf. notatplikten etter forvaltningsloven § 11d.

Den innledende saksbehandlingen skal ellers være i samsvar med pasient- og brukerrettighetsloven og forvaltningsloven. Det stiller blant annet krav til habilitet, taushetsplikt og bruk av fullmakt hvis det ikke er bruker selv som søker, jf. forvaltningsloven §§ 6, 12 og 13. Kommunen plikter også å gi veiledning innenfor sitt saksområde, gi parter innsyn i sakens dokumenter og sende forhåndsvarsel før endring av vedtak, jf. det kontradiktoriske prinsipp (at partene skal ha innsyn i alle dokumentene som avgjørelsen skal bygge på, for å kunne komme med innsigelser mot den andres framstilling). I tillegg skal kommunen behandle alle saker uten ugrunnet opphold og sende et foreløpig svar hvis henvendelsen ikke kan besvares i løpet av en måned, jf. forvaltningsloven § 11a.

Brukermedvirkning

Brukere har videre en rett til å medvirke ved utforming og gjennomføring av helse- og omsorgstjenester, og tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med brukeren, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 3-1. Ved utforming av tjenestene personlig assistanse, praktisk bistand og opplæring, og støttekontakt skal det legges stor vekt på hva brukeren mener, jf. andre ledd. Dette betyr at kommunen aktivt må gå inn for å få frem brukerens synspunkter når tjenestetilbudet utformes, og kan ikke vente på at brukeren selv tar initiativ. Brukers vurderinger og ønsker for utforming og gjennomføring av tjenesten skal nedtegnes hvis disse fremkommer muntlig.

Utredningsplikten og individuell vurdering

For å kunne gi søkeren det tjenestetilbudet vedkommende har behov for og rett til, må hjelpebehovet til den enkelte utredes godt nok før avgjørelsen tas, jf. forvaltningsloven § 17. Avhengig av hva saken dreier seg om, kan det være aktuelt å innhente ulike opplysninger om helsetilstand/diagnose, funksjonsnivå fra fastlege, spesialisthelsetjenesten mm. Et viktig prinsipp er at tjenestetilbudet skal tilpasses den enkeltes behov for tjenester etter en individuell vurdering. Forskjellige former for standardisering av tjeneste- tildeling og -utmåling kan dermed lett komme i konflikt med retten til en individuell vurdering og individuelt tilpassede tjenester, og med den enkeltes rett til å medvirke ved utformingen av tjeneste- tilbudet, se Helsedirektoratets rundskriv IS-2442 pkt. 3.1.2. Sentralt i dette arbeidet er utarbeiding og bruk av oppdaterte og riktige vurderinger av brukerens ADL-ferdigheter, som registreres i IPLOS. I følge IPLOS-veileder IS-1112 tilsvarer score 1 og 2 som «lite/avgrenset bistandsbehov». Personer som er vurdert til score 3, er vurdert å ha et «Middels behov for bistand/assistanse/helsehjelp», og score 5 er «Fullt behov for bistand/assistanse/helsehjelp», som betyr at bruker trenger personbistand til alle aktivitetene.

Om utredningsplikten går det i Helsedirektoratets veileder for saksbehandling etter helse- og omsorgstjenesteloven (IS 2442), punkt 2.1.4 blant annet fram: «Å være part i en sak gir rettigheter som saksbehandleren må opplyse om og bidra til å oppfylle. Det kan dreie seg om rett til veiledning og informasjon, rett til å bli holdt løpende underrettet om nye opplysninger av betydning for saken, rett til innsyn i saksdokumentene eller rett til å klage.»

Videre følger det av punkt 2.4.4 at parten skal få gjøre seg kjent med informasjon som eventuelt innhentes fra andre kilder i saken, jf. pkt. 2.4.1, og gis mulighet til å komme med sitt syn på denne og rette opp eventuelle feil og misforståelser. Dette er en viktig rettssikkerhetsgaranti, som også forebygger feilaktige vedtak og unødige klager på grunn av dette.

Vedtak

Avgjørelser om tildeling av personlig assistanse, praktisk bistand og opplæring, og støttekontakt som er ment å vare lenger enn to uker, skal følge reglene i forvaltningsloven for enkeltvedtak, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 2-7, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 2-2. Det betyr blant annet at avgjørelsen skal være skriftlig og at parten skal underrettes om vedtaket så snart som mulig, jf. forvaltningsloven § 23 og § 27.

Begrunnelse

Enkeltvedtak skal begrunnes, og begrunnelsen skal gis samtidig med vedtaket, jf. forvaltningsloven § 24. Begrunnelsen skal gi bruker tilstrekkelig informasjon til å forstå kommunens avgjørelse og til å kunne vurdere om avgjørelsen skal påklages. Vedtaket må derfor inneholde en redegjørelse for hvilke regler som er brukt, en beskrivelse av de faktiske forholdene som er lagt til grunn og en redegjørelse for hovedhensynene som har vært avgjørende i skjønnsutøvelsen (den individuelle vurderingen), jf. forvaltningsloven § 25. Bruker skal alltid sikres forsvarlige og nødvendige helse- og omsorgstjenester basert på en individuell helse- og omsorgsfaglig behovsvurdering, også i ferier og i høgtider, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 og § 4-1.

Et vedtak må til slutt inneholde en så konkret konklusjon at bruker vet hvilke tjenester som skal gis, i hvilket omfang og til hvilken tid. Dette sikrer forutsigbarhet for brukeren. Samtidig bør konklusjonen ikke være så spesifikk at vedtaket stadig må endres ved normale svingninger i brukerens hjelpebehov. Det er ikke et krav om nøyaktig tidfesting, og det nærmere innholdet og omfanget av tjenesten kan for eksempel gå fram av en tiltaksplan. Vedtaket må i så fall inneholde en tydelig angitt ramme, for eksempel estimert tidsbruk, og eventuelle mål for tjenesten, se Helsedirektoratets rundskriv IS-2442 punkt 3.3 og 3.4. Konklusjonen må sees i sammenheng med søknaden, slik at bruker kan se om hele eller deler av søknaden er avslått.

Innhold og klageadgang

I underretningen om avgjørelsen skal det framkomme informasjon om hvilke rettigheter bruker har. Det skal alltid gis informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåten ved klage, samt om partens rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven § 27 tredje ledd. Hvis vedtaket kan tenkes gjennomført til skade for parten før en eventuell klagesak er avgjort, skal det også gjøres oppmerksom på adgangen til å be om utsatt iverksettelse etter forvaltningsloven § 42. Når forholdene gir grunn til det, skal det også gis informasjon om adgangen til å søke fritt rettsråd, kommunens veiledningsplikt og adgangen til å få dekket vesentlige sakskostnader for å få endret et vedtak til brukers gunst.

Av hensyn til kommunens veiledningsplikt, bør det også informeres om i hvilken utstrekning det vil kreves egenandel for praktisk bistand som ikke gjelder personlig stell og egenomsorg. Statsforvalteren gjør oppmerksom på at det må fattes et eget vedtak for fastsetting og innkreving av egenandeler etter forskrift om egenandel for helse- og omsorgstjenester kapittel 2.

Rundskriv I-9/2015 om BPA understreker at overfor brukere som faller utenfor rettigheten til BPA etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1d, har kommunen en plikt til å ha et tilbud om BPA etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-8. Dette gjelder også for de som ikke selv kan være arbeidsledere, jf. rundskriv I-15/2005 der målgruppen for BPA ble utvidet. For personer som har hatt BPA etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1d før fylte 67 år, beholder etter en lovendring iverksatt fra 01.07.2020 denne retten også etter fylte 67 år.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

I forbindelse med tilsynet er det lagt fram til sammen 20 saker der det var søkt om ulike helse- og omsorgstjenester i hjemmet. I tilsynet er det sett nærmere på:

• et vedtak om hjemmesykepleie,
• fire vedtak om praktisk bistand, hvorav én gjaldt evaluering av allerede igangsatt tiltak,
• tre vedtak om dagtilbud,
• fem vedtak om støttekontakt og
• to evaluering av/søknad om

Statsforvalteren har ikke vurdert de sakene som kommunen sendte over som kun gjaldt søknad om trygghetsalarm, arbeidsutplassering og matombringing, da det ikke var en del av temaet for tilsynet.

I de fleste saker som er lagt fram i forbindelse med tilsynet foreligger det skriftlig søknad.

Kristiansund kommune har utarbeidet et søknadsskjema for kommunale helse- og omsorgstjenester. Skjemaet inneholder avkrysningsbokser, og plass til å gi en beskrivelse av søkers helse- og sosiale situasjon, og hvorfor det søkes om kommunal tjeneste. Skjemaet er benyttet i 14 av de fremlagte sakene.

Brukermedvirkning

Det går fram av sakene at det er gjennomført samtaler med søker eller dennes pårørende. Dette ivaretas i hovedsak av Tildeling og koordinering. Kristiansund kommune opplyser i vedtakene at det har vært gjennomført samtaler med bruker eller dennes pårørende, hjemmebesøk eller lignende i de saker det har vært aktuelt. Innholdet i disse samtalene framgår i stor grad av saksutredningen, og det kommer klart frem hva bruker ønsker av tjenester. Det går ikke fram om notat fra disse samtalene er sendt til bruker eller pårørende.

Utredningsplikten og individuell vurdering

Kristiansund kommune har i alle sakene vi har gjennomgått, lagt ved utskrift av brukerens IPLOS- opplysninger. Det framkommer når funksjonsvurderingen sist ble foretatt. I alle sakene er den gjort etter vedtaksdato. Videre er det i alle saker lagt ved saksutredninger med til dels omfattende beskrivelser av brukers funksjonsnivå på en rekke områder. Det er ikke alltid samsvar mellom IPLOS-skår og beskrivelsen av funksjonsnivå. I én sak er det for eksempel opplyst at søker har store hjelpebehov i hverdagen, mens det er gitt skår 1, 2 og 3 i IPLOS, unntatt skår 5 for alminnelig husarbeid.

Kommunen har ikke rutine for å gi søkere innsyn i innhentet dokumentasjon fra andre instanser, før de fatter vedtak, da de forventer at helsepersonell som har sendt dokumentasjonen har informert pasienten om hva de har formidlet til kommunen. Dette har vi også sett i saksdokumentene.

I de sakene der det forelå søknad, er saksbehandlingstiden kort, og i all hovedsak fattes vedtak innen en måned.

I flere av sakene er ikke dokumentasjonen vi har mottatt tilstrekkelig til å vurdere om tjenestetilbudet som er gitt er forsvarlig. I noen saker kommer det fram at det foreligger behov for andre tjenester i tillegg til det som innvilges, uten at det går fram av vedtak eller saksfremstillingen om også andre tjenester er vurdert eller innvilget.

I sak om avslag på BPA på grunn av at brukeren ikke kunne stå for arbeidsledelsen selv, er det ikke vurdert om brukerne kunne få bistand fra kommunen, eller andre enn pårørende til arbeidsledelse. I saksutredningen går det fram at kommunen har lagt til grunn at det bare er personer under 67 år, med stort hjelpebehov som har rett til BPA etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1d.

Kristiansund kommune har i enkelte saker ikke gjort ei konkret og individuell vurdering og tatt stilling til det bruker har søkt om bistand til, inkludert omfang. Kommunen avviser konkrete ønsker muntlig, med henvisning til kommunens standard for tjenestene, for eksempel hyppighet av bistand til dusj og renhold.

Vedtak

Kristiansund kommune har fattet skriftlige vedtak i alle tilsendte saker. I alle saker er vedtaket sendt til bruker, som er part i saken.

Kommunen har utarbeidet en egen, omfattende håndbok for saksbehandling sist revidert i 12. utgave, august 2020. Det går ikke fram hvor ofte denne gjennomgås og oppdateres.

Begrunnelse

Kristiansund kommune gjengir de faktiske forhold og begrunner avgjørelsene i saksutredningene til Inntaksrådet for helse- og omsorgstjenester. Begrunnelsene er ikke gjengitt i samme grad i alle vedtak som sendes søker. Inntaksrådet sine vurderinger går ikke fram av vedtaket. Eksempel i én sak der Inntaksrådet sin avgjørelse avviker fra saksbehandlers innstilling, og søkers ønske, uten at det går fram en begrunnelse for denne konklusjonen.

Det går ikke fram av dokumentasjonen om saksutredningene blir sendt ut sammen med vedtaket til søker.

Vedtakene er riktig hjemlet i pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 a andre ledd, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 første ledd nr. 6 bokstav b. Kommunen viser i tillegg til helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 om kommunens overordnede plikt til å sørge for nødvendige helse- og omsorgstjenester i noen av vedtakene.

I enkelte av sakene er det oppgitt en samlet oversikt over kommunale helse- og omsorgstjenester i saksutredning og vedtak om tjenester. Denne oversikten mangler i noen saker, og i enkelte saker går det frem av IPLOS at det ytes flere tjenester enn det som kommer fram av saksutredning og vedtak. Det er uklart om tjenestetilbudet i IPLOS er oppdatert i de sakene.

Vedtak om avslag på støttekontakt er begrunnet med at søker kan benytte seg av andre tilbud. Det kommer ikke fram om det er gjort en konkret og individuell vurdering av om de faktisk kan, eller evner å benytte andre tilbud. For eksempel der bruker får tiltak som gruppetilbud, noe som kan virke utfordrende i forhold til diagnose.

Det går ikke klart fram av vedtakene om tjenesten er innvilget helt eller delvis. Ved delvis innvilgelse, blir det ikke gitt en konkret og individuell begrunnelse for hvorfor søknaden ikke imøtekommes fullt ut.

Innhold og klageadgang

Kristiansund kommune angir omfang av bistand dels i timetall, for eksempel to timer per fjerde uke. Dels av beskrivelse av hvilke oppgaver som bruker får innvilget bistand til. I enkelte av vedtakene fremgår det at hjelpen gis «inntil» et visst antall timer/dager.

I søknad om dagtilbud, blir dagtilbud innvilget etter ei vurdering av at søker har behov for tjenesten. Det konkluderes med at søker har behov for dagtilbud, men at det per tiden er venteliste og at søker derfor blir satt på ei venteliste. Det blir ikke vurdert om søker har behov for kompenserende tiltak i den tiden søker venter på innvilget tjeneste.

Avsnitt om «Bruk av vilkår» blir i enkelte saker benyttet til å gi opplysning om at tiltak vil bli evaluert. I enkelte saker kommer det fram at det blir satt vilkår om at planlagt fravær ved dagtilbud må meldes senest 3 dager før til dagsenteret. Ikke meldt fravær vil bli fakturert. Det vurderes ikke om brukeren er i stand til å oppfylle et slikt vilkår.

I et vedtak om støttekontakt opplyses det om at tilbudet vil bli videreført som et gruppetilbud, dersom det opprettes gruppetilbud i kommunen.

Enkelte av vedtakene er ikke merket unntatt offentlighet.

I melding om vedtak som sendes søker, er det opplyst om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåte ved klage i samtlige saker. Kun i fire av sakene inneholder opplysninger om partens rett til innsyn i sakens dokumenter.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Brukermedvirkning

I hovedsak går det fram at brukermedvirkning er ivaretatt. Likevel kan en se saker der brukers ønske burde vært mer vektlagt, og ikke minst behandlet/sett på som en søknad. Dette er i strid med pasient- og brukerrettighetsloven § 3-1.

Notat fra disse samtalene ser ikke ut til å bli sendt til bruker eller pårørende for kontroll av at de har oppfattet informasjonen rett. Dette er i strid med det kontradiktoriske prinsipp og forvaltningsloven § 11d.

Utredningsplikten og individuell vurdering

Manglende samsvar mellom IPLOS-vurderingene og funksjonsbeskrivelsene, kan føre til feil utmåling av tjenester. Kommunen plikter å ha en tverrfaglig og forsvarlig utredning, jf. forvaltningsloven § 17 og IPLOS-veileder.

Kommunen sender ikke ut dokumentasjon de har innhentet fra andre instanser, til søkere før de fatter avgjørelse i saken. Dermed gis de ikke mulighet til å komme med sitt syn på dokumentasjonen, og få muligheten til å rette opp i eventuelle feil og misforståelser. Dette er en viktig rettssikkerhetsgaranti som også kan forbygge feilaktige vedtak og unødige klager på grunn av dette, jf. forvaltningsloven §§ 16 og 17.

Det er i flere av sakene ikke opplyst om andre tjenestetilbud som ytes. Det blir dermed ikke synliggjort noen helhetsvurdering av brukers livssituasjon, og dermed mangler det en sikring av om tjenestene er forsvarlige i forhold til omfang, kvalitet og koordinering, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1 og forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring § 6.

Kommunen synes ikke å ha vurdert BPA etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-8, men kun etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1d, og det er i strid med BPA-rundskrivet (I-9/2015). Kommunen har ikke lagt lovendringen i § 2-1d, gjeldende fra 01.07.2020, til grunn i avgjørelse gjort etter den tid. Kommunen har heller ikke vurdert om brukere som ikke kan ivareta arbeidsledelsen selv, kan få BPA med medarbeidsleder fra kommunen. Dette er en saksbehandlingsfeil som kan ha innvirket på avgjørelsen, jf. BPA-rundskriv I-9/2015.

Kristiansund kommune har i enkelte saker ikke vurdert søkers individuelle ønsker og behov, men lagt til grunn kommunens standard. Dette er i strid med kravet til å vurdere den enkeltes behov konkret og individuelt, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1a, jf. helse- og omsorgstjenesteloven §§ 3- og 4-1, og rundskriv IS-2442 pkt. 3.1.2.

Vedtak

Det kan være en fare for at kommunen ikke fanger opp endringer i regelverket og utvikler en feil praksis over tid, ved å bruke sin egen håndbok for saksbehandling. Det vil også kreve store kommunale ressurser å sikre oppdateringer i sin egen håndbok. Helsedirektoratet har utarbeidet en elektronisk saksbehandlingsveileder for kommunene, IS-2442, med lenker til aktuelle avgjørelser og brev. Denne oppdateres kontinuerlig.

Begrunnelse

Kommunen synes å ha gode rutiner og prosedyrer, men har noen mangler. I kommunens egen Håndbok med retningslinjer for saksbehandling punkt 3.9.1 finner vi mangelfulle retningslinjer for begrunnelse av vedtak, da det kun henvises til forvaltningslovens § 25 første ledd om selve innholdet, og mangler henvisning til andre og tredje ledd om krav til gjengivelse av de faktiske forhold og hovedhensynene bak forvaltningens skjønn. Kristiansund kommune har i hovedsak gitt begrunnelser for konklusjonen i saksutredningene til Inntaksrådet, men den begrunnelsen inngår ikke i selve vedtaket som blir sendt til bruker. Det som står igjen i vedtaket er ikke tilstrekkelig i forhold til forvaltningslovens § 25 andre og tredje ledd.

Kristiansund kommune har i minst to saker innvilget tjenester i et mindre omfang enn det bruker har søkt om eller uttrykt ønske om, uten at det er gitt en skriftlig vurdering og begrunnelse i selve vedtaket, som et delvis avslag. Dette er uheldig, og kan gi bruker en oppfatning av at det ikke er mulig å klage på det som i realiteten er et delvis avslag. Det er også i strid med forvaltningsloven § 25 tredje ledd om å redegjøre for skjønnsutøvelsen.

Statsforvalteren gjør oppmerksom på at formuleringen «inntil» X antall timer/dager», kan føre til uforsvarlighet og/eller lite forutsigbarhet i enkelte tilfeller, og forutsetter at kommunen sørger for å ivareta brukers behov også utover tidsrammen hvis det er nødvendig for å dekke brukers faktiske hjelpebehov, jf. helse- og omsorgstjenesteloven §§ 3-1 og 4-1, jf. pasient- og brukerrettighetsloven §§ 2- 1a og 2-8 og saksbehandlingsveileder IS-2442 om detaljeringsgrad i vedtak.

I enkelte saker har kommunen vurdert at søker har behov for tjenesten, men at det er venteliste for å få for eksempel et dagtilbud. Det går ikke fram av vedtaket om kompenserende tiltak er vurdert i tiden søker må vente på dagtilbudet, eller om det er forsvarlig at de står på venteliste, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1.

I ei sak er konklusjonen fra Inntaksrådet ikke i samsvar med innstilling til vedtak, uten at det går fram hva som ligger til grunn for at innstilling ikke blir fulgt. Dette er ikke tilstrekkelig begrunnelse etter forvaltningsloven § 25.

Innhold og klageadgang

Gjennomgang av enkeltsakene viser også at kommunens egne rutiner ikke alltid blir fulgt. For eksempel mangler det gjennomgang av vedtak før utsending i enkelte saker, da irrelevante, misvisende standardavsnitt blir stående.

Kommunen har i flere vedtak stilt som vilkår at avbestilling må skje senest tre dager før, og at manglende avbestilling kan føre til tap av tjenester. Kommunen har ikke adgang til å avslutte tjenestene som de har vurdert som er «nødvendig hjelp» etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1a, jf. hol. § 3-1.

I vedtakene opplyses det om klageadgang, men i de fleste sakene er det ikke opplyst om søkers rett til innsyn i sakens dokumenter etter forvaltningsloven § 18, jf. § 19. Dette er i strid med forvaltningsloven § 27 tredje ledd.

5. Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Statsforvalterens konklusjon:

Kristiansund kommune oppfyller ikke alltid saksbehandlingsreglene ved tildeling av helse- og omsorgtjenester.

Dette er brudd på: Forvaltningsloven §§ 17 og 25

Kristiansund kommune sikrer ikke at det er samsvar mellom scoren i ADL-funksjoner og omfanget at tjenester som blir innvilget. Kommunen har heller ikke rutiner som sikrer at kompenserende tiltak blir vurdert i saker der vedtak ikke blir iverksatt.

Dette er brudd på: Pasient og brukerrettighetsloven §§ 2-1a, 2-8 og helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 jf. 4-1

Det er avdekt svikt i styringssystemet i Kristiansund kommune. Kravet om styringssystem innebærer at kommunens ledelse har ansvar for å sikre etterlevelse av helse- og omsorgslovgivningen gjennom systematisk styring og kontinuerlig forbedringsarbeid.

Ledelsen kontrollerer ikke godt nok om ansatte følger rutiner, eller om rutiner fungerer som de skal. Dette er brudd på forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 8a.

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

I dette kapitlet redegjør vi for hva vi forventer at virksomheten skal gjøre i prosessen med å rette lovbrudd.

Kommunen bes om å utarbeide en plan for hvordan de vil arbeide med å rette opp lovbruddene. Planen skal minimum inneholde:

• Hvilke tiltak som skal gjennomføres.
• Hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene blir iverksatt.
• Hvordan ledelsen vil gjennomgå om tiltakene har virket som planlagt etter at de har fått virket en stund.
• Frister for iverksetting av tiltak og evaluering av om tiltakene virker som planlagt. Vi ber om å få oversendt virksomhetens plan innen 20.05.2021.

Statsforvalteren ber om at kommunen sin politiske ledelse blir orientert om innholdet i denne rapporten.

Med hilsen

Grete Teigland (e.f.)
Direktør helse- og sosialavdelingen

Aase Årsbog Dyrset
revisjonsleder

 

Dokumentet er elektronisk godkjent

Kopi til:
STATENS HELSETILSYN Postboks 231 Skøyen 0213 OSLO

Vedlegg til rapport fra tilsyn med saksbehandlingen av helse- og omsorgstjenester i Kristiansund kommune

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok. Varsel om tilsynet ble sendt 28.02.2020.

Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt digitalt den 17.03.2021 via Microsoft Teams.

Dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

1. Organisasjonskart
2. Stillingsoversikt ansatte ved Tildeling og Koordinering
3. Oversikt over arbeidsfordeling
4. Oversikt administrativ ledelse Kristiansund kommune
5. Stillingsbeskrivelse
6. Håndbok for saksbehandling av helse- og omsorgstjenester
7. Prosedyre behandlingstid og foreløpig svar
8. Mottak og registrering av søknader og henvendelser om helse- og omsorgstjenester
9. Saksprosess av henvendelser som omhandler hjelp etter pasient- og brukerrettighetsloven 2-1 a
10. Saksbehandling og dokumentasjon
11. Saksprosess saksbehandling
12. Prosedyre Ansvar og kontroll av søknader/ henvendelser
13. Oversikt registrere avvik siste 3 fordelt på område
14. Prosedyre Melde avvik
15. Prosedyre Behandle avvik
16. Brosjyrer klagebehandling, vilkår for kvalitative tjenester og egenandel
17. Søknadsskjema om kommunale helse- og omsorgstjenester
18. Utskrift av 20 pasientsaker

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som deltok på digitalt oppsummerende møte den 17.03.2021.

Ikke publisert her

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• seniorrådgiver, Aase Dyrset, Fylkesmannen i Møre og Romsdal, revisjonsleder
• rådgiver, Guro Sæter, Fylkesmannen i Møre og Romsdal, fagrevisor
• rådgiver, Eli Mette Finnøy, Fylkesmannen i Møre og Romsdal, fagrevisor
• seniorrådgiver, Eilin Reinaas, Fylkesmannen i Møre og Romsdal, revisor