Helsetilsynet

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter uanmeldt tilsyn i Bodø kommune 22. juli 2020. Revisjonen inngår ikke som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, men gjennomføres etter en konkret vurdering av risiko for svikt i tjenester som tilbys eller ytes, basert på informasjon som Fylkesmannen hadde mottatt.

Fylkesmannen er gitt fullmakt til å føre tilsyn med helse- og omsorgstjenester etter helsetilsynsloven § 4 og helse- og omsorgstjenesteloven § 5-9.

Formålet med tilsynet er å vurdere om virksomheten ivaretar de ulike lovkrav gjennom sin internkontroll.

Tilsynet omfattet undersøkelse av:

  • om pasientens samtykkekompetanse er vurdert
  • bruk av tillitsskapende tiltak
  • vurdering av motstand hos pasienten
  • bruk av tvungen helsehjelp
  • hvorvidt det er fattet vedtak etter pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4A
  • hvordan de ovennevnte kulepunkter blir dokumentert i pasientens journal

Tilsynet omfattet pasienter ved Sølvsuper helse- og velferdssenter, Langbølgen.

Uanmeldt tilsyn er en form for stikkprøve med avgrenset varighet. Uanmeldt tilsyn medfører at virksomheten ikke har hatt anledning til å legge til rette for gjennomføring av tilsynet. Det uanmeldte tilsynet ble gjennomført med samtaler og gjennomgang av journaldokumentasjon.

Rapporten omhandler lovbrudd og merknader som er avdekket under tilsynet og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomheten sitt arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Lovbrudd er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Bodø kommune har ca. 52 000 innbyggere.

Bodø kommune er organisert med rådmann som øverste leder og seks kommunaldirektører som rapporterer til rådmannen. Helse- og omsorgsavdelingen er organisert som et tjenesteområde og ledes av kommunaldirektør helse- og omsorg. Tjenesteområdet er inndelt i seks seksjoner, herunder sykehjem med en felles institusjonsleder. Kommunen har totalt åtte sykehjem og en rehabiliteringsavdeling med 15 rom. Alle sykehjemmene og rehabiliteringsavdelingen har hver sin virksomhetsleder.

Sølvsuper helse- og velferdssenter

Senteret har totalt 80 sengeplasser fordelt på fem avdelinger: to korttidsavdelinger, en avdeling med langtidsplasser for somatisk syke, en avdeling for lindrende behandling og en avdeling for multifunksjonshemmede barn/unge voksne som er organisert under miljøtjenesten. Hver avdeling ledes av en avdelingsleder.

Senteret har også 20 dagplasser, der 10 er forbeholdt målgruppe 19-67 år og 10 plasser for 67+. Sølvsuper er sertifisert som livsgledesykehjem.

Sølvsuper har en kommuneoverlege som er ansatt i 100 % stilling som gir medisinskfaglig rådgivning og jobber sammen med fagsykepleier med fagutvikling og kvalitetssikring til alle avdelingene.

Avdeling Langbølgen

Langbølgen er en avdeling med langtidsplasser for somatisk syke. Avdelingen er inndelt i to bogrupper (A og B fløy) med 10 beboere på den ene fløyen og 11 beboere på den andre. Alle beboerne har egne rom.

3. Gjennomføring

Det uanmeldte tilsynet ble varslet til virksomhetsleder Trond Einar Skårn per telefon torsdag 17. juli 2020. Skårn var da på ferie, og opplyste at Gøril Johansen var hans stedfortreder. Det ble sendt e- post til både Skårn og Johnsen mandag 20. juli 2020 med program for tilsynsdagen og praktiske opplysninger. Ca. én time før tilsynet ble avdelingsleder for Langbølgen, Trine Anita Johansen, kontaktet med informasjon om tilsynet.

Tilsynsteamet intervjuet:

  • Tre ansatte fra avdelingen
  • Tilsynslege Daniel Ilstad
  • Avdelingsleder Langbølgen, Trine Anita Johansen
  • Stedfortredende virksomhetsleder ved Sølvsuper helse- og velferdssenter Gøril Johnsen

Tilsynsteamet gikk gjennom tre journaler i samarbeid med avdelingsleder Trine Anita Johansen.

Tilsynsteamet gjennomførte oppstartsmøte med ledere, tilsynslege og noen av de ansatte som var på jobb. Tilsynet ble gjennomført uten befaring på avdeling Langbølgen på grunn av fare for smitte av Covid-19.

Avslutningsvis oppsummerte tilsynsteamet sine observasjoner og meddelte disse til stedfortredende kommunalsjef Stian Wiik Rasmussen, stedfortredende virksomhetsleder Gøril Johnsen, lege Francis Odeh, avdelingsleder Trine Anita Johansen og øvrige ansatte.

4. Funn

Fylkesmannen fant tre lovbrudd ved virksomheten i Bodø kommune:

1. Bodø kommune sikrer ikke at de ansatte har nødvendig kunnskap (kompetanse) om pasient- og brukerrettighetsloven kapittel

Dette er brudd på:

  • Helse- og omsorgstjenesteloven  § 4-1
  • Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten 7 bokstav b, jf. pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4A.

Kunnskap om pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4A:

I intervjuene kom det fram at de ansatte ved Langbølgen mangler kunnskap om pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4A. De ansatte mangler kunnskap om sentrale begreper i lovgivningen. Både ledelsen og ansatte beskriver at det ikke gjøres systematisk gjennomgang av samtykkevurderinger, det å forstå og vurdere motstand, bruk av tillitsskapende tiltak og formulering av vedtak.

2. Bodø kommune sikrer ikke nødvendig journalføring i de tilfeller der helsehjelp ytes ved bruk av tvang

Dette er brudd på:

  • Helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1.
  • Pasientjournalforskriften § 4

Dokumentasjon/journalføring:

I intervjuene kom det fram at helsehjelp der det ble brukt tvang ikke alltid ble journalført.

Gjennomgangen av journalene til tre pasienter avdekket at vurderingen av samtykkekompetanse ikke var ajourført. For en pasient som har en alvorlig demensdiagnose var seneste samtykkekompetanse datert 2011. Pasienten ble da vurdert å ha informert samtykke. For de øvrige gjennomgåtte journalene var demensdiagnose ikke oppdatert siden henholdsvis 2017 og 2018. I den ene journalen ble det ikke funnet noen beskrivelser av de tillitsskapende tiltak som ble beskrevet i intervjuene. Motstand mot f.eks. nødvendig stell var heller ikke beskrevet i journalen. Begrunnelse for hvorfor personalet måtte være flere til stede i stell var ikke beskrevet. At pasienten noen ganger måtte få armene holdt fast for å få gjennomført nødvendig stell var verken beskrevet, rapportert om eller fattet vedtak på.

3. Bodø kommune mangler tvangsvedtak hjemlet i pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4A

Dette er brudd på:

  • Pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4A, § 4A-5

Manglende vedtak:

Tilsynsteamet gjennomgikk tre journaler. Det var ikke fattet vedtak i noen av disse. I to av journalene var det ikke behov for vedtak. Av den siste journalen framkom det gjennom intervju at pasienten av og til holdes ved gjennomføring av nødvendig stell. Videre framkom det at pasienten gjentatte ganger har hatt konjunktivitt grunnet smitte fra avføring. Gjennomføring av tvangstiltak i forbindelse med denne helseutfordringen har vært diskutert siden april 2020, men ikke blitt iverksatt.

5. Kommentar

Hovedregelen er at personer over 16 år har samtykkekompetanse i helsemessige spørsmål jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 4-1. En persons samtykkekompetanse kan bortfalle på grunn av fysiske eller psykiske forstyrrelser, senil demens eller psykisk utviklingshemming, dersom det er åpenbart at personene ikke er i stand til å forstå hva et samtykke omfatter, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 4-3. Evnen til å treffe avgjørelser i spørsmål som angår egen helse, kan imidlertid variere etter hva slags tiltak det gjelder. Samtykkekompetansen kan falle bort for enkelte område, men ikke automatisk for alle områder. En pasient kan dermed være helt eller delvis samtykkekompetent. Det må derfor foretas en konkret vurdering av på hvilke områder pasienten har samtykkekompetanse.

Tvungen helsehjelp er et særlig risikoområde fordi konsekvensene av de vurderinger og avgjørelser som tas, har stor betydning for den enkelte pasient. Uriktige avgjørelser på dette feltet gir alvorlige konsekvenser, enten at det utøves ulovlig tvang eller at pasient med manglende samtykkekompetanse ikke får nødvendig helsehjelp. Risikoen for å ta uriktige avgjørelser vil kunne reduseres jo bedre forberedt virksomheten og det enkelte helsepersonell er på ulike situasjoner.

Det å gi helsehjelp til pasienter som motsetter seg helsehjelpen er et alvorlig inngrep i deres selvbestemmelsesrett. For å ivareta pasientens rettssikkerhet er det derfor viktig at det faktisk fattes vedtak om tvungen helsehjelp, at vedtakene er så grundige som mulig, og at innholdet gjøres kjent for alle ansatte som yter helsehjelp til pasienten. Lovens krav er at helsehjelpen skal vurderes fortløpende, avbrytes når lovens vilkår ikke lengre er tilstede og det skal vektlegges om helsehjelpen ikke har ønsket virkning eller ved uforutsette negative virkninger. Det er derfor en forutsetning at alle som er involvert i ytelsen av helsehjelpen er kjent med virkninger den er ment å skulle ha og at man åpent drøfter negative og uforutsette virkninger slik at det kan gjøres konkrete avveininger for den enkelte pasient.

Kommunen skal tilrettelegge tjenesten slik at helse- og omsorgstjenesten og personell som utfører tjenestene blir i stand til å overholde sine lovpålagte plikter.

Det skal ifølge internkontrollforskriften iverksettes systematiske tiltak som sørger for at tjenestene som ytes i virksomheten planlegges, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov og forskrifter. Internkontrollen innebærer at den ansvarlige for virksomheten skal sørge for at arbeidstakerne har tilstrekkelig kunnskap og ferdigheter innenfor det aktuelle fagfeltet de jobber på jf. Internkontrollforskriften § 4 andre ledd bokstav c.

6. Regelverk

  • Lov av desember 2017 nr. 107 om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten m.m.
  • Lov av juni 2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m.
  • Lov av juli 1999 nr. 64 om helsepersonell m. v.
  • Lov av juli 1999 nr. 63 om pasient- og brukerrettigheter.

Følgende forskrifter er også sentrale:

  • Forskrift av oktober 2016 nr. 1250 om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten.
  • Forskrift av juni 2003 nr. 792 om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene.
  • Forskrift av mars 2019 nr. 168 om pasientjournal.
  • Forskrift av november 2010 nr. 1426 om en verdig eldreomsorg.
  • Forskrift av november 1988 nr. 932 for sykehjem og boform for heldøgns omsorg og pleie.