Rapport etter tilsyn med tjenesten økonomisk rådgivning - Grünerløkka 2023
Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med bydel Grünerløkka, og besøkte i den forbindelse Nav Grünerløkka fra 04.12.2023 til 12.12.2023. Vi undersøkte om bydelen sørger for at bydelens plikt til å gi tjenesten økonomisk rådgivning blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at tjenestemottakerne får trygge og gode tjenester.
Tilsynet ble gjennomført som del av årets planlagte tilsyn initiert av Statsforvalteren.
Statsforvalterens konklusjon:
Bydel Grünerløkka ved Nav sikrer ikke forsvarlig gjennomføring av tjenesten økonomisk rådgivning. Nav kartlegger økonomien i de fleste tilfeller, men gir ikke systematisk informasjon eller fatter vedtak på tjenesten til alle som kan ha behov for den. De følger ikke opp i tilstrekkelig grad de tilfeller hvor de har avdekket at det er økonomiske problemer.
Konsekvensen av dette er at det stor risiko for at personer som er i kontakt med Nav ikke får økonomisk råd og veiledning når de har behov for dette, eller oppfølging i perioden behovet er aktuelt.
Dette er lovbrudd på:
Sosialtjenesteloven § 17, jf. §§ 4, 5, 41, 42 og 43, forvaltningsloven §§ 11, 11 d, 17, 24, og 25, og kommuneloven § 25-1.
Bydelen har kommet med innspill til ett punkt og som er hensyntatt i rapporten.
1. Tilsynets tema og omfang
I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.
Statsforvalteren har ved tilsynet undersøkt hvordan bydelen gir tjenesten økonomisk rådgivning. Økonomisk rådgivning er en lovpålagt individuell tjeneste etter sosialtjenesteloven § 17. Tjenesten er en av kjerneoppgavene i Nav-kontoret, og skal bidra til å forbygge gjeldsproblemer, forbedre tjenestemottakers økonomiske situasjon og bidra til at tjenestemottaker kan bli selvhjulpen.
For å kunne vurdere dette har følgende temaer og punkter blitt undersøkt:
- Tilgjengelig
- Informasjon om tjenesten
- Økonomiske problemer fanges opp og avdekkes
- Kartlegging og tildeling
- Opplysninger og utredning
- Vedtak – oppstartstidpunkt og begrunnelse
- Gjennomføring
- Frister i vedtak overholdes
- Tjenesten er tilpasset behovet
2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet
Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosiale tjenester i Nav, etter sosialtjenesteloven § 9. Etter bestemmelsen kan det også føres tilsyn med bydelens internkontroll med plikter etter kapittel 4, jf. lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 25-1.
Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.
I sosialtjenesteloven § 5 vises det til at kommunen skal ha internkontroll etter reglene i kommuneloven § 25-1. Styringssystemet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig.
Tilgjengelighet på tjenesten
Bydelen og Nav skal gjøre råd og veiledningstilbudet allmenn kjent. Det vil si de skal gi informasjon om tjenesten til alle som er i kontakt med Nav. Det kan gjøres på ulike måter, gjennom fysiske oppslag eller digitale plattformer, via telefon eller fysisk kontakt. Med informasjon om tjenesten menes at det skal gis tilstrekkelig informasjon om hva tjenesten innebærer, hva innbyggerne kan få hjelp til og hva som ligger utenfor bestemmelsen, slik at de som mottar informasjonen kan ta et kvalifisert valg om tjenesten er noe denne ønsker eller ikke.
Nav skal fange opp og avdekke økonomiske utfordringer og problemer hos personer som er i kontakt Nav. Det gjelder både problemer som er gjeldende på tidspunktet for kontakten, og problemer som kan oppstå i fremtiden.
Kartlegging og tildeling
Nav må kartlegge den økonomiske situasjonen til tjenestemottakeren, det vil si, de må innhente opplysninger og utrede saken. Det betyr at de må se på opplysninger de allerede er i besittelse av, enten innsendt eller i fagsystemene sine, samt at de må vurdere om det er behov for flere opplysninger og i tilfelle innhente disse. Innhenting av opplysninger kan enten skje ved at de ber tjenestemottaker levere, eller at Nav innhenter opplysninger på vegne av tjenestemottaker.
I de tilfeller hvor Nav avdekker behov for råd og veiledning, kan vedkommende søke om å få tjenesten. Nav skal så fatte vedtak om retten til denne. Det er retten til tjenesten som sådan, og ikke det nærmere innhold i hva rådgivningen skal gå ut på, som må komme frem av vedtaket. Vedtaket skal beskrive bakgrunnen for at det ble fattet vedtak, og vedtaket må inneholde tidspunktet for når rådgivningen skal starte opp.
Gjennomføring av tjenesten
Råd og veiledningen må starte senest innen fristen som kommer frem av vedtaket.
Ut fra det som kommer frem under kartleggingen, må Nav vurdere hvordan tjenesten skal gis, det vil si i hvilken utstrekning og til hvilken grad. Både personens situasjon og dennes forutsetninger er avgjørende for innholdet i tjenesten.
Basert på tjenestemottakers behov kan aktuelle tiltak være opplæring i økonomistyring og budsjettering, konkrete økonomiske råd, kontakt med kreditorer og rådgivningsoppgaver, herunder å utarbeide utenrettslige gjeldsordninger.
Styring og ledelse
Styring, organisering og ledelse er viktige elementer i bydelens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. God styring og ledelse bidrar til at tjenestemottakerne får oppfylt sine rettigheter. Manglende styring med tjenesten, herunder kvalitet og dimensjonering av denne, kan utgjøre stor risiko for svikt i tjenesteytingen. Svikt i tjenesteytingen kan få store konsekvenser for den enkelte tjenestemottaker ved at denne ikke får forsvarlig råd og veiledning.
Systemrevisjon
Statsforvalterens tilsyn er gjennomført som en systemrevisjon. Det innebærer at Statsforvalteren har ført tilsyn med hvordan bydelen gjennom styring og ledelse oppfyller kravene til forsvarlige sosiale tjenester til økonomisk rådgivning.
For å avgjøre dette har Statsforvalteren undersøkt mål- og styringsdokumenter, rutiner og prosedyrer, saksmapper og journaler, samt mottaksperm og interne registre.
Videre har Statsforvalteren intervjuet ansatte på kontoret. De ansatte vi har snakket med jobber i ulike avdelinger og har forskjellige roller og oppgaver. Fellesnevneren til de vi har snakket med er at de enten har kontakt med tjenestemottakere og/eller har lederansvar.
Tjenestemottakeres meninger om, og erfaringer med tjenestetilbudet i bydelen, er viktig informasjon for tilsynsmyndigheten. Et utvalg tjenestemottakere er derfor blitt intervjuet i dette tilsynet.
Begrepsavklaringer
Forsvarlighet
Forsvarlighet er en faglig, etisk og rettslig norm som angir hvordan et arbeid bør utøves, og er det laveste nivået en tjeneste bør ha av kvalitet.
Rådgivningsnivåene 1-3
Arbeids- og velferdsdirektoratet har utarbeidet flere veiledere for tjenesten. I «Råd og veiledning av brukere med økonomiske problemer», også kalt «veiledningsmodulen», viser direktoratet til tre ulike nivåer av alvorlighetsgrad av økonomiske problemer. Nivå 1: Forebygging/betalingsvansker, nivå 2: Midlertidig betalingsudyktighet og nivå 3: varig betalingsudyktig. Innholdet i nivåene er beskrevet og gjenspeiler omfanget og kompleksiteten av situasjonen. Nivåene er ment som hjelp for Nav til blant annet å vurdere hvem og hvor mange på kontoret som skal bistå med de forskjellige problemstillingene og tilfellene.
«Sikrer/sørger for», med det menes her i denne rapporten, at det er lagt til rette for og informert om, at en beskrevet type praksis skal gjennomføres, at det utføres kontroll i etterkant for å sjekke om dette etterleves. Videre, at det gjennomføres tiltak dersom det viser seg at den beskrevne praksisen ikke blir fulgt samt at dette er satt i system.
Fasit
Navnet på fagsystemet for de kommunale oppgavene.
Spesialist
Begrepet som brukes om de som har stillingen økonomisk rådgiver. Dette for å tydeligere skille mellom tjenesten og personene.
Tjenestemottaker
Begrepet brukes i denne rapporten for å omtale den personen som saken (mappen) gjelder. Begrepet benyttes også selv om personen ikke har fått vedtak eller råd og veiledning, men er i behov for eller ønsker tjenesten.
Servicetorget
Publikum kan komme fysisk til Nav-kontoret, til det som kalles servicetorget. Rommet er betjent av ansatte, og har blant annet PC til bruk for de som kommer.
Mapper
Brukes som begrep til å favne alle dokumenter i en sak til en person. Det vil si, vedtak, journalnotat, innsendt dokumentasjon, utgående brev osv.
Dokumentgjennomgang
Ordet dokumentgjennomgang, og dokumenter det refereres til i «dokumentgjennomgang» er de dokumentene som Nav ble bedt om å sende inn i forkant av besøket, eller som vi mottok under besøket.
|
Prosent |
Ordbruk |
Mapper 26 |
Ansatte 26 |
Tjenestemottakere 8 |
|
0-25 |
Få |
1-6 |
1-6 |
1-2 |
|
25-50 |
Enkelte |
7-13 |
7-13 |
3-4 |
|
50-75 |
Flere |
14-20 |
14-20 |
5-6 |
|
75-100 |
De fleste |
21-26 |
21-26 |
7-8 |
|
|
|
12 etter §§ 18/19 |
9 veiledere |
|
|
|
|
14 etter § 17 |
6 kvalitetsrådgivere |
|
|
|
|
|
6 avdelingsledere |
|
|
|
|
|
3 strategiske ledere |
|
|
|
|
|
1 enhetsleder |
|
|
|
|
|
1 avdelingsdirektør |
|
3. Beskrivelse av faktagrunnlaget
Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og rettssikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.
Bydel Grünerløkka
Ved inngangen til 2023 hadde bydelen et befolkningstall på 64 270. Det er flest i aldersgruppen 20-40 år, og halvparten av innbyggerne er enslige uten barn. Av levekårsindikatorene er det flere områder hvor bydelen skårer dårligere enn resten av Oslo, og indikatoren som utmerker seg er lavinntektshusholdninger med barn.
Bydelen har fire avdelingsdirektører ledet av bydelsdirektør. Nav er organisert under Oppvekst og lokalmiljø som én av seks virksomheter.
Nav-kontoret
Det er til sammen 224 ansatte ved Nav Grünerløkka. På tidspunktet for tilsynet var kontoret organisert med 11 avdelinger, fordelt på tre strategiske ledd, ledet av enhetsleder. Samtlige avdelinger har minst én ansatt med myndighet til å godkjenne (fatte) vedtak etter sosialtjenesteloven. Kontoret skal omorganiseres våren 2024, og skal blant annet fjerne det strategiske leddet.
Avklaring (15 ansatte inkludert avdelingsleder) skal avklare tilhørighet og behov for de som henvender seg til Nav. De fordeler saken til den avdelingen som skal følge opp vedkommende videre. Avdelingen tar også imot og behandler akuttsøknader fra nye tjenestemottakere, og gir generelle råd og veiledning til alle som ikke har en veileder i Nav fra før.
Avdeling Kartlegging (18 ansatte inkludert avdelingsleder) skal behandle nyregistrerte arbeidssøkere eller nye søkere som søker økonomisk sosialhjelp uten veileder. Når behov for oppfølging mot arbeid/helse er ferdig kartlagt overføres saken til den aktuelle avdelingen som følger opp videre. Spesialistene på økonomisk rådgivning er plassert i avdeling Kartlegging.
Avdeling Stab, driftssikkerhet og økonomi (15 ansatte inkludert avdelingsleder) jobber i hovedsak med merkantile oppgaver.
Avdeling Arbeid og integrering (28 ansatte inkludert avdelingsleder) har ansvaret for å følge opp ordinære arbeidssøkere, arbeidsmarked og integreringsarbeid. Avdelingen skal også bistå nye søkere i fengsel med mindre enn 6 måneder igjen til løslatelse, og i tillegg har avdelingen en kvalitetsrådgiver innen fagområdet familiearbeid som dekker hele kontoret.
Avdeling Tiltak og kvalifisering (26 ansatte inkludert avdelingsleder) jobber med metodisk oppfølging, som blant annet SE (supported employment) og IPS (individuell jobbstøtte), samt at avdelingen har ansvaret for personer i kvalifiseringsprogrammet.
Avdeling Ungdom (18 ansatte inkludert avdelingsleder) jobber med oppfølging av ungdom mellom 18 og 29 år. De har i tillegg en kvalitetsrådgiver innen utdanning for hele kontoret.
Avdeling Flyktninger og intro (17 ansatte inkludert avdelingsleder) er en avdeling som for tiden er prosjektorganisert. De jobber med introduksjonsprogrammet og flyktninger.
Avdeling Helse i arbeid og Oppfølging helse (henholdsvis 19 og 17 ansatte inkludert avdelingsledere) har i stor grad sammenfallende oppgaver, det vil si, begge avdelingene jobber med tjenestemottakere som har omfattende helseproblematikk som hindrer dem fra å være i arbeid. Avdelingen har ansvaret for tjenestemottakere med arbeidsavklaringspenger (AAP), uføretrygdede eller alderspensjonister med behov for supplerende sosialhjelp.
Avdeling Rus og psykisk helse (21 ansatte inkludert avdelingsleder) har ansvaret for personer med alvorlig psykisk lidelse og/eller alvorlig rusavhengighet. Avdelingen jobber også med nye søkere som soner i fengsel med mer enn 6 måneder til løslatelse eller soner dom på institusjon. I tillegg har avdelingen også forvaltere som har ansvar for saker med frivillig og tvungen forvaltning av inntekt.
Avdeling Boligvirkemidler (17 ansatte inkludert avdelingsleder) jobber med kommunale boliger, statlig og kommunal bostøtte, startlån og tvangsfravikelse av bolig.
Nav opplyser at nesten alle avdelinger har minst én ansatt som fatter vedtak i Fasit. Avdelinger hvor det fattes noe mindre vedtak i dette fagsystemet er Stab, Boligvirkemidler, Tiltak og kvalifisering.
Styring og ledelse
Oslo kommune har utarbeidet en kvalitetshåndbok for sosiale tjenester som er gjeldende for bydelene. Håndboken gir en overordnet beskrivelse av de sosiale tjenestene, med organisering og gjennomføring i Oslo kommune.
Bydelen og Nav-kontoret har flere mål- og styringsdokumenter som omhandler utviklingsplaner på området sosiale tjenester og tjenesten økonomisk rådgivning. Det vises til «Årsberetning Bydel Grünerløkka 2022», «Kvalitetshåndbok for sosiale tjenester», «2023 Virksomhetsplan» og «Handlingsplan for Kartlegging».
I virksomhetsplan for 2023 beskrives Nav-kontorets prioriteringer og fokusområder. Økonomisk rådgivningstjenesten er ikke spesifikt nevnt under prioriteringer eller som et fokusområde. Men det står at «alle samtaler notatføres/journalføres», «vi har god kvalitet i vårt arbeid ved internkontroll, rutiner og personvern», «vi sikrer at vi har riktig kompetanse på rett sted og utvikler oss kontinuerlig» og «bruker er med å utarbeide planer» og «brukerne våre […] medvirker til at vi finner løsninger sammen».
Kontoret har utarbeidet en handlingsplan for 2023-2024 for avdelingen Kartlegging. Et tiltak i planen er «basis økonomisk kartlegging/veiledning rådgivning». Dette har ifølge dokumentet alle ansvar for, og skulle vært gjennomført i mai/juni 2023. Videre står det i handlingsplanen at «informasjon og veiledning gjennom de ulike kanalene skal […] ha et klart språk, tilpasset den enkeltes brukerforutsetninger og behov». Tiltak her er «gode skriftlige begrunnelser for hvorfor vi gjør som vi gjøre i fagsystemene. Følges opp i porteføljegjennomgang». Ansvaret for dette ligger hos kvalitetsrådgivere og skal utføres hele året.
Nav-kontoret har utarbeidet stillingsbeskrivelser for veilederne, økonomiske rådgivere og kvalitetsrådgivere.
Stillingsbeskrivelsen for de økonomiske rådgiverne viser at de har ansvar for å gi råd og veiledning etter sosialtjenesteloven § 17. Videre at dette innebærer både enkel og mer kompleks råd og veiledning innenfor lovverket, oppfølging og saksbehandling av brukere knyttet til økonomisk rådgivning etter §17. En kvalitetsrådgiver skal følge opp det faglige arbeidet og har fagansvar for sitt felt.
Det er utarbeidet flere rutiner, blant annet «opplæringsplan for veiledere i avdeling Arbeid» «hvordan snakke om gjeld», «prosedyre økonomisk rådgivning», «grensesnitt mellom veileder og økonomirådgiver», «registrering av henvendelser om sosiale tjenester uten søknad», «behandling av klagesaker», «avviksregistrering».
I opplæringsplan for avdeling Arbeid er det relevant for tilsynstemaet at det er satt av en klokketime til å gjøre seg kjent med rundskrivet til sosialtjenesteloven, herunder § 17, og deltakelse i sosialfaglig forum, drøftingsmøte og avdelingsmøte.
Rutineskrivet «hvordan snakke om gjeld» omhandler temaer som positiv og negativ gjeld, utleggstrekk, Namsfogden, fakturareisen, samt eksempler på spørsmål som kan stilles tjenestemottaker om dennes økonomi.
Det er videre fremlagt en rutine for økonomisk rådgivning kalt «prosedyre for økonomisk rådgivning». Den beskriver blant annet at veiledere skal kartlegge økonomien og fatte vedtak etter tjenestemottakers behov.
I utdrag fra et rutinedokument går det fram at faglige avvik skal registreres i Extended Quality System (EQS). I rutinen vises det til rutiner som kan være relevante å melde avvik fra, blant annet til prosedyren for økonomisk rådgivning.
Kontoret opplyser at alle interne rutiner blir evaluert årlig eller i løpet av hvert annet år avhengig av rutinen. Evalueringen er knyttet til avvikssystemet EQS, og aktuelle ansatte blir plukket ut til å foreta dette arbeidet.
Det ble opplyst at det er flere møtearenaer hvor rådgivningstjenesten tas opp, men at møtestrukturen er variert og endelig plan er foreløpig ikke lagt. Økonomisk rådgivning tas opp i allmøter og fagmøter ved behov, og som regel avholdes disse møtene hvor alle deltar en gang i måneden. Avdelingene har egne avdelingsmøter og saksdrøftingsmøter hvor aktuelle ansatte møtes med jevne mellomrom, økonomisk rådgivning kan være tema på sistnevnte møter.
Tilgjengelighet
Informasjon om tjenesten - Fange opp og avdekke
Det er få av mappene hvor det eksplisitt kommer frem at det er gitt informasjon om tjenesten. I flere av sakene var det opplysninger om at tjenestemottaker ikke hadde tilstrekkelig midler til livsopphold, og/eller husleie og/eller strøm, var i behov for hjelp til å få oversikt over økonomien, eller trengte bistand i forbindelse med kreditorpågang. Kreditorpågang kunne være henvendelser fra inkassator, Namsfogden og/eller er ilagt utleggstrekk. Flere av mappene viser at økonomi er tema i kontakten mellom Nav og tjenestemottakeren. Vi så eksempler på at det var skrevet journalnotat om hvilke råd og veiledning som var blitt gitt eller at saken var oversendt til spesialist. Et fåtall av sakene inneholdt opplysninger om utfordringer med økonomien, uten at det var fanget opp at det kunne være behov for tjenesten. For eksempel at det var søkt om nødhjelp, uten at det var fanget opp at dette kunne danne grunnlag for et behov for tjenesten. Det stod ikke at det var gitt råd og veiledning, gitt informasjon og tilbud om tjenesten, eller at bruker hadde takket nei til denne. I mappegjennomgangen var det i et fåtall av sakene opplysninger om at tjenestemottaker hadde blitt bedt om å enten skaffe seg oversikt over gjelden eller bedt om å kontakte kreditor før timen.
I samtale med ansatte fremkommer det at Nav har søkelys på at innbyggerne skal møte et helhetlig tjenestetilbud på en slik måte at det ikke skal være avgjørende hvem tjenestemottakere først møter for å få ivaretatt sine behov. Det ble nevnt at det kan være noe ulik kompetanse blant de ansatte, og at det jobbes kontinuerlig for at kommunalt og statlig ansatte skal ha et likt grunnivå av kompetanse når det gjelder tjenesten. Et fåtall av de ansatte svarer at de gir informasjon om tjenesten til tjenestemottakere. De viser til informasjon på kommunens nettside, at servicetorget gir informasjon til de som kommer til kontoret, at det er standardtekst med informasjon i vedtak om økonomisk sosialhjelp og i brev som går ut til de som mottar sykepenger etter 39 uker. Ansatte mener at det gis økonomisk råd og veiledning til tjenestemottaker, uten at de gir informasjon om selve tjenesten. Noen få svarer at de tror Nav ikke er gode nok til å fange opp og avdekke økonomiske problemer. De fleste sier at økonomi er tema når de er i kontakt med tjenestemottakere, og at det gjerne tas opp fra Nav om ikke tjenestemottaker tar det opp selv. Det er flere som sier de er kjent med ulike risikofaktorer for å få utfordringer med økonomien, og at de mener de fanger opp og avdekker om tjenestemottaker har økonomiske utfordringer. Noen få av de ansatte melder om at de mener det er for liten kapasitet hos spesialistene, og enkelte opplyser at tjenestemottakere uten inntekt ikke skal henvises til spesialist. Flere av de ansatte svarer at de mener det ikke er noe som er til hinder for å få tjenesten.
Av de tjenestemottakerne vi snakket med er det få som opplyser at de hadde fått informasjon om tjenesten. Tjenestemottakere ble spurt om hvor lett eller vanskelig de mente det var å komme i kontakt med Nav. Tilsynslaget viste til at kontakt omfattet både, via nett, fysisk post, personlig oppmøte eller telefon. De fleste som svarte viste til telefonisk kontakt. Et fåtall svarer at de mente det var enkelt å komme i kontakt med Nav og at de var fornøyde med hjelpen. De samme oppgir å ha fast veileder og direktenummer til denne. Noen få svarer at de ikke synes det var så lett å oppnå kontakt, men at de var fornøyde med hjelpen når de først snakket med Nav. Det var noen få som mener det var svært utfordrende å komme i kontakt med Nav, og enkelte opplyser ikke å ha fast veileder og at kontakten med Nav er vanskelig fordi det ofte er forskjellige saksbehandler de må snakke med fra gang til gang.
Kartlegging og tildeling
Opplysninger og utredning - Vedtak med frist for oppstart og begrunnelse
Flere av de gjennomgåtte mappene har opplysninger om økonomi. Dette vises ved at det er journalnotater og/eller avklaringsnotat som beskriver økonomiske forhold. Det var opplysninger om hvilke inntekter, utgifter og gjeldsposter vedkommende hadde. Det var notert skyldig beløp og til hvilken kreditor. Det fremgår ikke klart om det er tjenestemottaker selv som har kommet med opplysningene eller om det er Nav som aktivt har etterspurt disse. I de sakene hvor økonomien var synlig kartlagt, var personen ny for Nav eller kartleggingen skjedde i tidsrommet hvor tjenesten nettopp har startet opp. Det var få spor av at det var gjennomført noen kartlegging av økonomien i tiden etterpå. Det er noen få mapper hvor tjenestemottaker har blitt henvist til økonomisk rådgiver (spesialist), men det fremkommer imidlertid ikke om det var søkt om å få tjenesten (uttrykt et ønske om å få tjenesten). Det er ikke fattet vedtak i disse sakene. Videre er det noen få saker hvor det står uttrykkelig i journalnotatet at tjenestemottaker ønsker råd og veiledning, men hvor det ikke er fattet vedtak.
Det er ikke fattet mange vedtak om tjenesten økonomisk rådgivning. Der det er fattet vedtak var det i de fleste av sakene opplyst søknadstidspunkt. Samtidig var flere av oppgitte søknadstidspunkt ikke korrekte. Det kunne for eksempel være at det i journalnotatet var skrevet at tjenestemottaker søker om tjenesten, og dato for journalnotatet var lenger tilbake i tid enn tidspunktet som var satt som søknadstidspunkt. I noen få av vedtakene som var fattet fremkom det ikke et klart ønske om å få tjenesten.
Nav opplyser at de tidligere har avdekket at det ble fattet for få vedtak om økonomisk rådgivning, med det ble ikke meldt inn som faglig avvik i EQS. Nav iverksatte da tiltak for å sørge for at det ble fattet flere vedtak, eksempelvis ble det utarbeidet og oppdatert rutine for økonomisk rådgivning og gjennomført opplæring om økonomisk rådgivning internt på kontoret.
Der det er fattet vedtak har de fleste vedtakene et oppstartstidspunkt for tjenesten. I noen få saker var det ikke satt et tidspunkt for time til samtale eller oppstart av tjenesten.
Av de vedtakene som var fattet om tjenesten hadde de fleste en tekst med ordlyd «du har rett til råd og veiledning» eller lignende. De fleste vedtakene var uten begrunnelse på hvorfor personen hadde fått innvilget tjenesten. Det var to vedtak som gjaldt avslutning på tjenesten. Det var ikke sendt forhåndsvarsel om avgjørelsen om fratakelse av retten til tjenesten i disse sakene. Det ene vedtaket fremstår uklart. Under «saken gjelder» står det «opphør av vedtak om Råd og veiledning etter § 17». Under lovgrunnlag vises det derimot til §§ 18, 19 i sosialtjenesteloven, § 17 er ikke nevnt her. Vedtaket er begrunnet. Ett av vedtakene gjaldt avslag på søknad om tjenesten. Vedtaket fremstår uklart, overskriften er avslag på søknad om gjeldsrådgivning, men inneholder ellers ingen opplysninger om tjenesten. Det er derimot vist til økonomisk stønad. Begrunnelsen for vedtaket hjemles sosialtjenesteloven §§ 18 og 19.
I samtaler med ansatte sier noen få at de ikke kartlegger, og begrunner dette med at det gjøres i avdeling Avklaring. Noen få nevner at de tror det kartlegges mer rundt økonomien dersom det er søkt om økonomisk stønad, jf. §§ 18 og 19 eller økonomisk rådgivning, jf. § 17, enn om det er søkt om andre ytelser eller tjenester fra Nav.
De fleste sier imidlertid at de kartlegger økonomi, og viser til at de blant annet sjekker Inkassoregisteret, fagsystemer for utbetalinger og Sismo (nettsiden til Statens innkrevingssentral), samt at de ser på om det er økonomiske rettigheter som kan være aktuelle for personen å søke om. De fleste opplyser også at det er variabelt og ulikt hva som kartlegges. Dette utdyper de med at det er forskjell fra avdeling til avdeling og person til person, hva som kartlegges, og at det for de fremstår som om det er ulik praksis til hvordan kartleggingen gjennomføres. Enkelte hevder at praksisen for kartlegging er forholdsvis lik innad i henholdsvis avdeling Avklaring og i avdeling Kartlegging. Det opplyses fra de fleste at hver avdeling har egne kartleggingsskjemaer.
Når vi spurte ansatte om hva de anser som en søknad og hva de eventuelt gjør med søknader, svarer noen få at de antagelig anser for få saker som søknader på tjenesten. Det kunne for eksempel være saker som sendes som en henvisning til spesialist eller saker som gjelder økonomi og som kommer via Nav kontaktsenter (NKS). Noen få sender søknader enten til kartleggingsavdelingen eller til spesialist for videre oppfølging der. Enkelte svarte at de selv gir råd og veiledning i saker hvor tjenestemottaker søker om tjenesten.
I intervju svarer noen få at de mener alle avdelinger har ansvar for å fatte vedtak om tjenesten, men at avdeling Avklaring fatter svært få slike vedtak. Dersom det var fattet vedtak, så svarer noen få at de da mener disse inneholder oppstartstidspunkt. De viser til at dette har de fått opplæring på at skal være med. Noen få mener at vedtakene ikke er godt nok begrunnet. De fleste sier at det gis mye råd og veiledning om økonomi, men at det blir fattet for få vedtak i forhold til behovet.
Det ble opplyst at spesialistene fører hver sin oversikt over aktive saker de jobber med. Oversiktene er begge i form av excel skjema. Innholdet i skjemaene er blant annet saksnummer, hva saken gjelder, hva har blitt gjort og hva som er neste steg i saken. Skjemaene er lagret lokalt på området kun spesialistene selv har tilgang til.
Tjenestemottakere ble spurt om de fikk kartlagt sin økonomiske situasjon. Flere svarte at de hadde fått bistand til å få oversikt, og viste for eksempel til at det det var undersøkt om de hadde saker i Inkassoregisteret og/eller at det var satt opp budsjett.
Noen få av tjenestemottakerne vi snakket med opplyste at de hadde fremmet ønske om tjenesten i kontakt med Nav, men at det ikke hadde vært oppfølgning fra Nav etter denne samtalen. Enkelte av de vi snakket med sa at de hadde fått hjelp til å få oversikt, eller en bedre oversikt over økonomien og situasjonen sin i kontakten med Nav.
Det var få tjenestemottakerne vi snakket med som var sikre på at de hadde fått vedtak, og noen få svarer at de visste de hadde fått vedtak.
Gjennomføring av tjenesten
Frister i vedtak overholdes - Tjenesten er tilpasset behovet
Aktuelle fagsystem ble gjennomgått og viste at i de sakene hvor det var vedtak så ble fristen for oppstart av tjenesten overholdt i de aller fleste av sakene.
I noen få av mappene var det journalnotat som fortalte at tjenestemottaker ikke hadde møtt. I de fleste av tilfellene hvor tjenestemottaker ikke hadde møtt til timen, så tilsynslaget journalnotat som beskrev at Nav hadde kontaktet tjenestemottaker på telefon og deretter via SMS, men uten å få svar. Det var da gjerne skrevet i SMS begrunnelsen for kontakten og at det enten ble satt opp ny time eller at tjenestemottaker ble bedt om å ta kontakt igjen med Nav for å avtale nytt tidspunkt. I noen få saker så vi at det var skrevet at det var språkutfordringer. I de samme sakene viste journalnotat at tolk var innleid i den videre kommunikasjonen.
De fleste mappene viser at det har vært oppfølging i sakene etter at økonomi var tema i samtalen, eller etter at kartlegging av den økonomiske situasjonen var foretatt. Det vistes ved for eksempel journalnotater datert etterpå. Innholdet i notatene viste imidlertid at oppfølgingen i de fleste av sakene gjaldt andre ting enn tjenesten økonomisk rådgivning.
I de fleste mappene var det ikke spor av at tjenestemottaker hadde fått anledning til å medvirke i egen sak. Det var i noen få saker beskrevet i journalnotatet hva tjenestemottaker ønsket som løsning eller hva tjenestemottaker skulle gjøre. Det kunne for eksempel stå henholdsvis, tjenestemottaker «ønsker gjeldsordning» eller «du må selv kontakte en kreditor før time».
De fleste ansatte opplyste at alle ansatte, både statlige og kommunalt ansatte skal kunne gi veiledning på nivå 1, og at forskjell i kompetansen er mye mindre enn tidligere. Noen få sa at det ikke var uvanlig at tjenestemottaker ikke kom til timen. De forteller at de i slike tilfeller har praksis for å kontakte tjenestemottaker for å høre om hvordan det er med dem, og for å høre om personen ønsker å sette opp en ny time. Det var noen få som nevner under intervjuene at dersom det ikke var inntekt eller betalingsevne behandlet veilederen saken selv.
Når det gjelder medvirkning i egen sak svarer de fleste at de i kontakten med tjenestemottaker vurderer hva de mener tjenestemottaker selv kan utføre av oppgaver, og i samtale med dem, avtaler hva Nav skal gjøre og hva tjenestemottaker selv skal gjøre.
De ansatte ble spurt om de kunne gi eksempler på hva de i praksis gjorde med tanke på tjenesten opplysning, råd og veiledning. Noen få sier de hjelper til med å få oversikt og bistår med å sette opp budsjett. Enkelte forteller at de også hjelper med utleggstrekk, og dersom de mener det er satt for høyt, bistår med å klage på trekkbeløpets størrelse. Noen få nevner at de har inntrykk av at det skal fokuseres på å sikre livsopphold, boutgifter og strøm, og at dette medfører at råd og veiledning blir mindre prioritert. Rådet som gis består i så tilfelle av å søke økonomisk stønad.
Omtrent halvparten av tjenestemottakerne vi snakket med svarer enten at de fått timeavtale forholdsvis raskt, eller at de ikke har fått avtale i det hele tatt eller venter på tilbakemelding på dette. Et fåtall av tjenestemottakerne mener de har fått god hjelp. De viser til at de raskt fikk kontakt eller ble kontaktet, at de med hjelp fra Nav, for eksempel har fått kartlagt den økonomiske situasjonen og nå har bedre oversikt.
Enkelte av tjenestemottakerne mener de ikke har fått medvirke eller at tjenesten ikke er tilpasset deres behov. De nevner for eksempel at de har beskrevet situasjonen sin i søknaden eller vedlegget til denne, og får likevel spørsmål om forhold som de allerede har opplyst om. Det er også ofte forskjellige saksbehandlere som igjen gir ulike beskjeder om hva tjenestemottaker skal foreta seg eller hva som er neste skritt i saken. Eventuelt at rådet som gis er å søke økonomisk stønad, uten videre veiledning på selve økonomien.
Det var flere tjenestemottakere som uttrykte at de mente «ballen var hos Nav», og at de ventet på videre kontakt eller aktivitet fra Nav for fremgang i saken sin.
Styring og ledelse
Enkelte sier de ikke er helt trygge på at de har den kunnskapen som kreves for oppgavene de skal utføre for å gi tjenesten, mens de fleste mener de har tilstrekkelig kompetanse til å yte økonomisk rådgivning. I samtaler opplyser enkelte at de har samtaler om egen kompetanse med leder hver tredje eller sjette uke, i tillegg til den årlige medarbeidersamtalen, og at det gis jevnlig opplæring på kontoret. Økonomisk rådgivning kan være tema på avdelingsmøter eller drøftingsmøter.
Det er en prosedyre i Nav Grünerløkka for å fange opp faglige avvik. Faglige avvik skal meldes i avvikssystemet EQS. Ledelsen opplyser at prosedyren skal være kjent for de ansatte. Det er ikke rapportert fagavvik i dette systemet i løpet av de 12 siste månedene forut for besøket. Ansatte opplyser imidlertid at de har avdekket avvik, men at avvikene blir videreformidlet utenfor avvikssystemet. De ansatte svare ulikt på hvordan og om de melder faglige avvik. Det fleste er kjent med at det er et eget system hvor det kan meldes. Enkelte melder avvik muntlig eller via e-post til kvalitetsrådgiver eller nærmeste leder.
De ansatte med fagansvar ble spurt hvordan de fulgte med på om tjenesten er forsvarlig. For eksempel om økonomiske problemer fanges opp, om frister i vedtak overholdes og om det fattes vedtak. De fleste svarer at det gjøres ved å ha tett dialog med de ansatte, at det skal leveres rapport og i tillegg tas det stikkprøver. Stikkprøver tas av alle vedtak som er fattet, ikke kun av vedtak etter § 17. Avdelingene har ulike intervaller på hvor ofte det skal leveres rapporter. Stikkprøvene tas hver måned i noen avdelinger, mens i andre avdelinger opplyses det at de tas annenhver måned.
4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag
I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.
Tilgjengelighet – informasjon om tjenesten – fange opp og avdekke
Nav sitt samfunnsoppdrag er å bidra til sosial og økonomisk trygghet. Stat og kommune skal samarbeide om å tilby én dør inn til de offentlige arbeids- og velferdstjenestene. Nav Grünerløkka har nedfelt ansvaret i sine styringsdokumenter, og skriver at de jobber for å forebygge økonomiske problemer. Dette samsvarer med formålet med de sosiale tjenestene. For å forebygge gjelder det å være forut for at noe skjer. Det kan for eksempel være ved å gi innbyggere informasjon om hvor de kan henvende seg dersom de er eller blir bekymret for økonomien, eller trenger hjelp med den økonomiske situasjonen de står i, slik at den ikke forverrer seg. Informasjon om tjenesten kan være hva råd og veiledningstjenesten kan innebære, hvilke situasjoner den kan være aktuell for, hvordan man søker på tjenesten, at den er frivillig og er basert på tjenestemottakers behov mv.
Det fremstår som Nav er omforente om at de har et felles ansvar for tjenesten og at alle på kontoret skal ha kompetanse til å behandle nivå 1 og 2 saker. Rutiner og intervjuer viser at det er et forholdsvis likt, og en basiskompetanse på økonomisk rådgivning hos de ansatte.
Både gjennomgang av tjenestemottakers mapper, og intervju med ansatte og tjenestemottakere, viser at økonomi er tema i samtaler. Nav mener at de fanger opp om noen har økonomiske utfordringer. Måten de ansatte snakker om tjenesten på, innholdet i hva de forteller at de gjør, bruk av faguttrykk og at de nevner ulike risikofaktorer, støtter opp under dette.
I flere av avklaringsnotatene har vi sett opplysninger om inntekter, utgifter, formue og gjeld. Opplysningene er forholdvis detaljerte. Det fremgår imidlertid ikke klart om Nav aktivt etterspør ytterligere opplysninger utover det tjenestemottaker selv opplyser om. Konsekvensen av dette kan være at ikke alle forhold hos tjenestemottaker blir kartlagt, og ikke alle tjenestemottakere får samme utredning av økonomien.
Det er vår vurdering at Nav i hovedsak informerer om tjenesten til de tjenestemottakere som er i kontakt med Nav med søknad om økonomisk stønad. Det fremstår mer tilfeldig om Nav gir informasjon til de som ikke søker om økonomisk stønad. Personer kan derfor være i kontakt med Nav, og samtidig få, eller ha, økonomiske problemer uten å kjenne til at de kan henvende seg til Nav for råd og veiledning om utfordringene. Når ikke alle som kan trenge det får informasjon om tjenesten, reduseres muligheten til å forebygge økonomiske problemer.
Kartlegging og tildeling – opplysning og utredning – vedtak med oppstartstidspunkt og begrunnelse
Forvaltningsloven viser til at det er notatplikt på det som gjøres i en sak. Nav har i tillegg inntatt dette i sine styringsdokument. Ansatte hevder at de noterer i Fasit det som skjer eller er nytt i en sak. Journalnotatene vi så var ofte skrevet som en oppramsing av opplysninger som tjenestemottaker hadde lagt frem. For eksempel, oversikt over kreditorer. Det er imidlertid færre spor i mappene av eventuell oppfølging og hva som er skjedd eller gjort, enn det som blir nevnt av ansatte. Det fremstår som Nav kartlegger i stor grad, men at det som kartlegges ikke alltid følges opp. Ut fra intervjuene og dokumentgjennomgangen mener vi at det er stor risiko for at det journalføres for lite om hvilken råd og veiledning som er gitt og hvilken oppfølging som er avtalt og/eller gjennomført.
Det legges vekt på at ansatte sier det gis oftere og mer utfyllende råd og veiledning enn det som journalføres. Få notater eller manglende dokumentasjon gjør det vanskeligere for andre veiledere å ta over ved fravær, for ledere å følge med på tjenesten og om den er gitt ut fra tjenestemottakers behov. Ikke minst blir det vanskelig for tjenestemottakere å selv forstå hva som skjer eller skal skje i egen sak.
Gjennomgang av mapper og intervjuer med ansatte viser i dette tilsynet at tjenestemottakere som har rett på tjenesten ikke får vedtak. Tilsynet viser videre at ledelsen ikke har et styringssystem som har fanget opp dette. Konsekvensen av en slik situasjon er at ikke alle tjenestemottakere får den hjelpen de trenger.
Et vedtak skal inneholde en beskrivelse av rettigheter og eventuelle plikter. Det vil si at vedtak etter § 17 i sosialtjenesteloven skal angi hvorfor tjenestemottaker har rett på tjenesten, og når denne retten er gjeldende fra. Tidspunktet for oppstart skal være begrunnet i tjenestemottakers behov. Av vedtakene vi har sett har de fleste inneholdt tidspunkt for oppstart, men manglet nesten utelukkende begrunnelse. Uten begrunnelse er det vanskelig for ledelsen og følge med på, og ha kontroll på at tjenesten som gis er forsvarlig. For tjenestemottaker er konsekvensen at det vanskeliggjør muligheten til å ivareta egne rettigheter, som å forstå vedtaket og eventuelt kunne klage på dette.
Både det at det fattes for få vedtak, og at begrunnelse ikke gis i de vedtak som fattes, svekker rettsikkerheten til innbyggerne som er i kontakt med Nav Grünerløkka for økonomisk rådgivning.
Gjennomføring – frister i vedtak overholdes – tjenesten er tilpasset behovet
En sentral del av Nav sitt samfunnsoppdrag og en grunnpilar i det sosialfaglige arbeidet er å yte hjelp tilpasset innbyggernes behov, det vises igjen til formålet med sosialtjenesteloven. Med behov menes hvordan situasjonen til tjenestemottaker objektivt sett er, og hvilke forutsetninger vedkommende har for å bidra til løsning(er) i egen sak.
Tjenestemottakere vi var i kontakt fortalte at de opplevde at de i stor grad kun ble fortalt hva de skulle gjøre, og hevdet at de i liten grad fikk medvirke i egen sak. De ansatte vi snakket med hevdet på sin side at de både hadde fokus på brukermedvirkning, og at de tilrettela for dette i samtaler med tjenestemottakerne.
Basert på avsnittet ovenfor om journalføring, hvor det fremgår at det er lite spor av brukermedvirkning, så fremstår det uklart hva Nav selv gjør i saken eller hvilke vurderinger de gjør om hva tjenestemottaker selv kan bidra med. Det er dermed sprik i hvordan det opplyses at brukermedvirkningen foregår.
Det er få spor av medvirkning i mappene, dette er ikke ensbetydende med at medvirkning ikke skjer, men med referanse til notatplikten vurderes det slik at det ikke er tilstrekkelig med holdepunkter som tilsier at Nav klarer å oppfylle plikten til å gi tjenestemottaker en individuelt tilpasset tjeneste.
Konsekvensen er at Nav ikke vurderer konsekvent i alle saker vedrørende tjenestemottakers forutsetninger, eller har latt vedkommende medvirke tilstrekkelig i egen sak. Dette samsvarer ikke med formålsparagrafen om hjelp til selvhjelp. Tjenestemottakeren får dermed redusert mulighet til å håndtere egen økonomi.
Styring og ledelse
Ledelsen ved Nav Grünerløkka har fokus på at kontoret skal jobbe helhetlig med alle tjenestene de tilbyr, og at de ansatte som et minimum skal inneha kompetanse på tjenesten økonomisk rådgivning slik at de kan fange opp og avdekke problemer, fatte vedtak og gi enklere råd og veiledning. Samtaler med ansatte støtter opp under at de er godt på vei i å nå dette målet om å øke den generelle kompetansen.
Spesialistene rapporterer på antall saker til ledelsen, og det opplyses at det er jevnlig dialog mellom spesialistene, kvalitetsrådgiverne og ledelsen. Men ledelsen har ikke etterspurt innsyn i skjemaene som spesialistene benytter til å holde oversikt over egne saker i. Det betyr at ledelsen ikke i tilstrekkelig grad har kunnskap om kvaliteten på den delen av tjenesten som ytes fra spesialistene.
Videre ser vi at det fattes for få vedtak i forhold til behovet, de som fattes mangler begrunnelse og at det skrives lite journalnotat. Dette er ikke meldt som avvik i avvikssystemet, og er ikke kjent for ledelsen. De kan for eksempel ikke vise til at de klarer å følge med på når eller hvor ofte en type avvik har forekommet, hvilke tiltak som ble iverksatt for å rette disse eller om eventuelle tiltak har virket.
Det tas stikkprøvekontroll av vedtak. Men all den tid det fattes så få vedtak vil stikkprøver av vedtakene i liten grad gi oversikt over tjenesten. For å ha en helhetlig oversikt over kvaliteten på tjenesten vil heller ikke stikkprøver som kun ser på vedtaket isolert være tilstrekkelig. En slik kontroll vil ikke i seg selv avdekke om de tjenestemottakere som har behov for tjenesten blir fanget opp av Nav.
I egenvurderingen Nav-kontoret gjorde av tjenesten i forbindelse med tilsynet står det at det ikke er foretatt noen ROS-analyse av fagområdet.
Vi har i vår vurdering lagt vekt på at Nav Grünerløkka er et stort kontor med mange ansatte som skal fange opp og gi økonomisk råd og veiledning. Det er utarbeidet styringsdokumenter, prosedyrer og iverksatt opplæring for å øke kunnskapen og bidra til at tjenesten som gis blir forsvarlig. Stikkprøver, rapportering og systematiske samtaler med ansatte, er tiltak som skal kontrollere kvaliteten i tjenesten. Internkontrollen har imidlertid svakheter når det gjelder å avdekke avvik for tjenesten økonomisk rådgivning. Nav har for eksempel ikke selv avdekket at det fortsatt skulle vært fattet flere vedtak om rådgivning, dokumentert hvordan rådgivningen ble gitt og brukermedvirkning blir ivaretatt. Ledelsen har heller ikke sikret at det er lagt til rette for stikkprøvekontroller eller andre undersøkelser av spesialistenes arbeid. Det er vår samlede vurdering at styringstiltakene ikke er tilstrekkelige til å avdekke avvik og til å ha tilstrekkelig kunnskap om kvaliteten på tjenesten økonomisk rådgivning på tilsynstidspunktet.
5. Statsforvalterens konklusjon
Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.
Statsforvalterens konklusjon:
Bydel Grünerløkka ved Nav sikrer ikke forsvarlig gjennomføring av tjenesten økonomisk rådgivning. Nav kartlegger økonomien i de fleste tilfeller, men gir ikke systematisk informasjon eller fatter vedtak på tjenesten til alle som kan ha behov for den. De følger ikke opp i tilstrekkelig grad de tilfeller hvor de har avdekket at det er økonomiske problemer.
Konsekvensen av dette er at det stor risiko for at personer som er i kontakt med Nav ikke får økonomisk råd og veiledning når de har behov for dette, eller oppfølging i perioden behovet er aktuelt.
Dette er lovbrudd på:
Sosialtjenesteloven § 17, jf. §§ 4, 5, 41, 42 og 43, forvaltningsloven §§ 11, 11 d, 17, 24, og 25, og kommuneloven § 25-1.
6. Oppfølging av påpekte lovbrudd
Statsforvalteren ber bydel Grünerløkka om å:
Gjøre en egen vurdering av hvilke forhold som har påvirket og bidratt til lovbruddet og utarbeide en plan med tiltak for å rette lovbruddet.
Planen skal beskrive:
- tiltak som settes i verk for å rette lovbruddet
- frister for iverksettelse
- hvem som er ansvarlig for at tiltaket iverksettes
- hvordan ledelsen vil følge med på å kontrollere at tiltakene er iverksatt
- hvordan ledelsen vil påse at tiltakene har virket som planlagt etter at de har fått virket en periode
Planen må være oversendt Statsforvalteren innen 27. mars.
Når vi har mottatt planen vil vi ta stilling til om den er tilstrekkelig til å anse lovbruddet for rettet og om tilsynet kan avsluttes.
Endelig rapport oversendes Statens helsetilsyn for publisering på www.helsetilsynet.no.
Med hilsen
Mari Hagve
avdelingsdirektør
Sosial- og barnevernavdelingen
Grete Nanna Finstad
seksjonssjef
Dokumentet er elektronisk godkjent
Vedlegg: 1 Vedlegg til rapport Grünerløkka
Kopi til: NAV Grünerløkka Postboks 6554 Rodeløkka 0501 OSLO