Rapport etter tilsyn med ettervern og samarbeid mellom barneverntjenesten og sosiale tjenester i Nav i Strand kommune 2019

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Strand kommune og besøkte i den forbindelse kommunen fra 20.05.2019 til 28.05.2019. Vi undersøkte om kommunen gir forsvarlige og koordinerte tjenester til unge som har eller har hatt barneverntiltak og som har eller kan ha behov for sosiale tjenester fra Nav i samsvar med aktuelle lovkrav

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Fylkesmannens konklusjon:

• Strand kommune har ikke en styring som sikrer at ungdom opptil 23 år gis ettervern og sosiale tjenester i tråd med lov- og forskriftskrav i alle saker.
  
  Dette er brudd på:
  Barnevernloven § § 1-3, 1-4, 2-1, 4-5, 6-1, samt forskrift om internkontroll etter barnevernloven
  Sosialtjenesteloven §§ 4, 5, 17, 18, 19, samt forskrift om internkontroll i kommunalt Nav

Fylkesmannen sendte utkast til rapport til kommunen 14.06.2019, med frist for tilbakemelding 06.07.2019. Fylkesmannen mottok kommunens tilbakemelding 02.07.2019. Endelig rapport er hovedsak korrigert i henhold til tilbakemeldinger.

For oppfølging av lovbrudd vises det til kapittel 6 i rapporten.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Fylkesmannen har undersøkt og vurdert om kommunen sikrer at unge som trenger det får et forsvarlig ettervern fra barneverntjenesten og forsvarlige sosiale tjenester fra Nav, med vekt på brukermedvirkning, samarbeid og koordinering.

I barneverntjenesten er det ført tilsyn med tilbud om ettervern fra 18 år, inkludert informasjon og veiledning om ettervern og overgangen til voksenlivet i god tid før fylte 18 år. I Nav-kontoret er det undersøkt om unge som har eller har hatt barneverntiltak blir tilstrekkelig ivaretatt og får de tjenestene de har behov for. I begge tjenestene er det fasen med informasjon, kartlegging/utredning og vurderinger om tiltak og tjenester som har vært tema.

Fylkesmannen har undersøkt om kommunen legger til rette for og følger opp at ungdommene mottar individuelt tilpassede, koordinerte og forsvarlige barneverntjenester og sosiale tjenester, ved at barneverntjenesten og sosiale tjenester i Nav:

• innhenter informasjon om ungdommens helhetlige situasjon og mulige behov for tjenester
• legger til rette for og gjennomfører løpende samarbeid mellom kommunale enheter som yter barneverntjenester og sosiale tjenester, og andre kommuner
• koordinerer tjenestene ungdommen mottar fra kommunale enheter
• tilbyr og yter individuelt tilpassede og forsvarlige barneverntjenester og sosiale tjenester i overgangen til voksenlivet
• tilrettelegger for og følger opp at brukermedvirkning blir ivaretatt ved alle temaene som skal undersøkes

Fylkesmannens tilsyn er gjennomført som systemrevisjon. Det innebærer at Fylkesmannen har ført tilsyn med hvordan kommunen styrer og leder arbeidet med barneverntjenester og sosiale tjenester i Nav og oppfyller de aktuelle lovkravene.

Ungdommenes meninger om og erfaringer med tjenestetilbudet i kommunen er viktig informasjon for tilsynsmyndigheten, både når det gjelder kvaliteten på tjenestene og kommunens praksis når det gjelder brukermedvirkning. Et utvalg ungdommer har derfor blitt intervjuet ved dette tilsynet.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Barnevernloven og sosialtjenesteloven regulerer kravene til kommunens arbeid med ungdommene i dette tilsynet. I tillegg gjelder forvaltningsloven.

Fylkesmannens tilsynsansvar følger av barnevernloven § 2-3 b og sosialtjenesteloven § 9.

Rett til tiltak og tjenester
Barnevernloven
Tiltak etter barnevernloven kan treffes overfor barn under 18 år etter § 1-3 første ledd. Bestemmelsens andre ledd regulerer adgang til å videreføre tiltak også etter at barnet har fylt 18 år og inntil barnet har fylt 23 år. Barn har rett til tiltak etter loven når vilkårene for tiltaket er oppfylt, jf. § 1-5.

Prinsippet om barnets beste er nedfelt i § 4-1; det skal legges avgjørende vekt på å finne tiltak som er til det beste for barnet. Prinsippet følger også av Grunnlovens § 104 andre ledd og FNs barnekonvensjon artikkel 3, jf. menneskerettighetsloven § 3.

Hva som er barnets beste må sees i sammenheng med ungdommens rett til å bli hørt og medvirke, jf. § 1-6 om brukermedvirkning, § 1-7 om barnevernets plikt til å samarbeide med barn og foreldre, § 6-3 om barns rettigheter under saksbehandlingen og § 6-3 a om krav til begrunnelse.

Sosialtjenesteloven
Tjenesten opplysning, råd og veiledning følger av § 17 og skal tilpasses den enkeltes behov og baseres på aktiv involvering og deltakelse. For unge voksne med barnevernserfaring er overgangsfasen fra barn til voksen, bolig, utdanning, arbeid, helse, økonomihåndtering og støttepersoner og nettverk aktuelle temaer for veiledningen.

Rett til stønad til livsopphold reguleres av § 18. Et forsvarlig livsopphold skal gis etter en individuell behovsprøving.

Stønad i særlige tilfeller etter § 19 kan innvilges etter en konkret og individuell vurdering for å fange opp ulike behov som ikke dekkes gjennom § 18. For unge med barnevernserfaring kan det være aktuelt å dekke særskilte utgifter i en overgangsfase før annen inntekt er på plass.

Vilkår om aktivitet skal stilles med mindre tungtveiende grunner taler mot det, jf. § 20a. Nav- kontoret må foreta en konkret, individuell vurdering av hvilke aktiviteter som er hensiktsmessig for den enkelte. Den unges behov, synspunkter og ønsker skal tas med i vurderinger.

Brukermedvirkning er en forutsetning for individuelle vurderinger, jf. § 42.

Forsvarlighetskravet
Barnevernloven § 1-4 og sosialtjenesteloven § 4 slår fast at kommunen er forpliktet til å sørge for at tiltak og tjenester er forsvarlige. Tjenestene må ha tilfredsstillende kvalitet, ytes i tide og i et tilstrekkelig omfang.

Kravet er rettet mot både tjenester og tiltak, og innebærer krav til ledelse, organisering og styring. Det er en nær sammenheng mellom kravet til forsvarlighet og kravet om internkontroll for å sikre at oppgavene blir utført i samsvar med krav fastsatt i medhold av lov, jf. barnevernloven § 2-3 tredje ledd og sosialtjenesteloven § 5. Forsvarlighetskravet har et helhetlig utgangspunkt og innholdet må tolkes i sammenheng med de øvrige bestemmelsene i barnevernloven og sosialtjenesteloven.

Kommunen kan innenfor lovens rammer organisere virksomhetene og tjenestene ut fra lokale forutsetninger og behov, så lenge kravet til faglig forsvarlighet overholdes.

Samarbeid og koordinering
Barneverntjenesten og sosiale tjenester i Nav er forpliktet til å samarbeide med andre tjenesteenheter og sektorer. Samarbeid og koordinering av tjenester er avgjørende for at unge i målgruppa skal få et forsvarlige tjenestetilbud. Kommunens generelle plikt til å samarbeide er presisert i barnevernloven § 3-2 og sosialtjenesteloven § 13. Plikten til å samarbeide på individnivå følger av bestemmelsene om tiltak og tjenester, som i reglene om individuell plan i barnevernloven § 3-2 a. og sosialtjenesteloven § 28.

Taushetsplikten er i utgangspunktet til hinder for at opplysninger om en ungdom som ansatte i barneverntjenesten eller på Nav-kontoret får kjennskap til gjennom sitt arbeid, gis videre eller gjøres tilgjengelig for uvedkommende. Bestemmelsene som regulerer samarbeid gir ikke hjemmel til å fravike taushetspliktsreglene i barnevernloven § 6-7 og sosialtjenesteloven § § 43 og 44, jf. forvaltningsloven § 13 til § 13 e. Samtykke fra den unge er derfor nødvendig for at tjenestene skal kunne utveksle informasjon i enkeltsaker.

Krav til skriftlighet
Etter forvaltningsloven § 11 d skal muntlige opplysninger av betydning for saken så vidt mulig nedtegnes eller protokolleres. Videre forutsetter §§ 17 og 18 indirekte skriftlighet ved at partene skal kunne gjøre seg kjent med sakens opplysninger og sakens dokumenter.

Barneverntjenesten og Nav-kontoret skal dokumentere sentrale og relevante opplysninger om ungdommen i den løpende tjenesteytingen. Det skal være synlig hva tjenestene har gjort for den enkelte og hvorfor det er gjort. Dokumentasjonsplikten er en naturlig følge av forsvarlighetskravet og plikten til internkontroll.

Krav til enkeltvedtak
Avgjørelser som gjelder tiltak og tjenester etter barnevernloven skal regnes som enkeltvedtak etter forvaltningsloven, jf. barnevernloven § 6-1 andre ledd. Alle tildelinger, avslag og endringer av sosiale tjenester og fastsetting, endringer og konsekvenser av vilkår regnes for enkeltvedtak, jf. sosialtjenesteloven § 41 andre ledd og forvaltningsloven § 2.

I barnevernloven § 1-3 er det presisert at barneverntjenesten plikter å begrunne opphør av tiltak etter fylte 18 år eller avslag på søknad om tiltak etter fylte 18 år ut i fra hensynet til barnets beste.

Styring og ledelse
Krav til ledelse, organisering og styring er viktige elementer i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. Kommunens plikt til å føre internkontroll følger av barnevernloven § 2- 1 andre ledd, med forskrift om internkontroll etter barnevernloven, og sosialtjenesteloven § 5, med forskrift om internkontroll i kommunalt Nav.

Internkontrollplikten innebærer at kommunen skal ha systematiske tiltak som sikrer at aktiviteter knyttet til å tilby og yte tiltak og tjenester til unge planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med de lov- og forskriftskrav som regulerer aktivitetene.

Styringssystemet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold og ha det omfang som er nødvendig.

Det følger av barnevernloven § 2-1 syvende ledd og sosialtjenesteloven § 6 at kommunen skal sørge for at ansatte som yter tjenester etter loven har tilstrekkelig kompetanse til å utføre arbeidet på en forsvarlig måte. Kommunen har ansvaret for å gi nødvendig opplæring ved behov.

Kontaktpersoner/veiledere som jobber med ungdom må ha kunnskap om de særlige utfordringene unge som har ettervern eller har hatt barneverntiltak kan ha. De ansatte vil også ha behov for kunnskap om det øvrige hjelpeapparatet som det vil være naturlig å samarbeide med, ved bistand og oppfølging av unge.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Organisering
Strand kommune har ca 12 700 innbyggere. Kommunen er i en omorganiseringsprosess hvor en ny organisering av de kommunale områdene har vært ute på høring og er forventet vedtatt av kommunen i løpet av juni 2019. De kommunale tjenestene var inntil oktober/høsten 2018 organisert under tre tjenesteområder i kommunen, hvor barneverntjenesten og sosiale tjenester i Nav var organisert under kommunalavdelingen Oppvekst og levekår, sammen med 14 andre virksomheter. I forbindelse med endringer i ledelsen på tjenesteområdet og den pågående omorganiseringen, ble det bestemt å organisere barneverntjenesten og sosiale tjenester i Nav (sammen med noen andre virksomheter) direkte under rådmannen, hvor både barnevernleder og Nav-leder rapporterer direkte til rådmannen.

Barneverntjenesten:
Barneverntjenesten i Strand er inndelt i tre team, henholdsvis undersøkelse- og tiltaksteam, omsorgsteam og veiledningsteam. Denne organiseringen har virket siden februar/mars 2019, og ble gjennomført i forbindelse med at tidligere barnevernleder sluttet i tjenesten. Nestleder ble fra 04.03.2019 konstituert som barnevernleder ut juni 2019.

Tjenesten er nå organisert i et lederteam, bestående av konstituert barnevernleder og teamleder i 50% stilling for undersøkelses- og tiltaksteam (heretter kalt UTT). Det er ingen konstituert eller vikar i nestlederstillingen. Totalt er det 16,3 stillinger i tjenesten, fordelt på 18 personer.

Det går frem av skriftlig rutine for internkontroll i barneverntjenesten at det skal være månedlige møter mellom kommunalleder og barnevernleder i forhold til status og videreutvikling av tjenesten. Slike møter er ikke avholdt etter ny barnevernleder ble konstituert. Etter endringer i tjenesteområdet høsten 2018 rapporterer barnevernleder direkte til rådmannen. Det er ingen faste avtalte treffpunkt mellom dem, konstituert barnevernleder kan be om møte med rådmannen ved behov. Det er uklart hva konstituert barnevernleder skal rapportere på til overordnet. I perioden barnevernleder har vært konstituert har det vært gjennomført ett møte med rådmannen.

Det foreligger et delegasjonsreglement for barneverntjenesten, men det er uklart hvilken administrativ myndighet som er tillagt barnevernleder. Konstituert barnevernleder har det overordnete ansvaret for tjenesten, og har i tillegg teamlederansvar for omsorgsteamet (heretter OT) og veiledningsteamet. Barnevernleder godkjenner alle vedtak som OT fatter.

Tjenesten har ukentlige teammøter i alle team. Det gjennomføres månedlige personalmøter for hele tjenesten. I tillegg gjennomføres det meldingsmøter en gang per uke, hvor barnevernleder og teamleder for UTT deltar.

UTT er organisert med seks kontaktpersoner, hvor den ene har 50 % stilling som teamleder. UTT har ansvar for å gjennomføre undersøkelser og oppfølging av hjelpetiltak, samt ettervern for de unge hvor tiltak blir opprettholdt etter fylte 18 år. Teamleder for UTT har det faglige ansvaret for UTT, godkjenner alle vedtak som fattes av UTT, leder teammøtene, er ansvarlig for veiledningen i disse møtene og ev. veiledning utover møtene og opplæring av nyansatte i teamet. I tillegg deltar teamleder i meldingsmøter med konstituert barnevernleder.

I teammøter drøftes ulike saks-problemstillinger som kontaktpersonene melder inn selv og teamleder gir veiledning i sak.

Omsorgsteamet er organisert med fire kontaktpersoner med ansvar for å følge opp barn/ungdommer som er plassert etter barnevernloven §§ 4-12 og 4-24, samt ettervern for de unge som har vært fosterhjems- eller institusjonsplassert før fylte 18 år. Barnevernleder er teamleder og har det faglige ansvaret for OT. Det er ukentlige teammøter hvor kontaktpersonene melder inn aktuelle problemstillinger og det gis veiledning i sakene.

Det foreligger en prosedyre for opplæring av nyansatte i tjenesten. Det fremkommer av intervju at det tidligere har vært uklart hvem som er ansvarlig for at opplæringen blir gjennomført, men at teamlederne nå er ansvarlig for opplæring av nye i sine team. Alle nyansatte skal nå få fast veiledning av teamleder de første seks månedene de er ansatt. I tillegg får de en navngitt kontaktperson i teamet som har hovedansvar for opplæringen.

Nav-kontoret
Nav Strand har siden sommeren 2018 vært organisert i tre team, team sosiale tjenester, team oppfølging og team ungdom. Nav-leder har det overordnede ansvaret. Hvert team har en teamkoordinator, men for tiden er Nav-leder ansvarlig for team sosial og team ungdom, da koordinator er i permisjon. Teamkoordinator for team oppfølging fungerer i praksis også som en nestleder for kontoret, og er stedfortreder for Nav-leder.

Team sosial sine hovedoppgaver er saksbehandling etter sosialtjenesteloven og veilederne fatter vedtak om sosiale tjenester i Nav til alle brukere. De har ansvar for oppfølging av brukere med økt deltakelse og ytelse uføre/livsopphold, utbetaling av økonomisk sosialhjelp og oppfølging av vilkår og vedtak om midlertidig bolig. Det er for tiden seks ansatte i team sosial. Teamet samhandler med team ungdom vedrørende vilkår og aktivitetsplikt. Det blir gjennomført to faste teammøter hver uke, hvor ulike problemstillinger drøftes. Nav-leder deltar fast på ett av disse, og teamkoordinator for team oppfølging/nestleder deltar fast på det andre.

Team ungdom er ansvarlig for oppfølging av personer under 30 år med situasjonsbestemt og spesielt tilpasset innsats. Arbeidsoppgavene til team ungdom er kartlegging, motivering, arbeidsevnevurdering, aktivitetsplan, samarbeid med andre instanser som bl.a barneverntjenesten. Det er for tiden fire ansatte i team ungdom. Det gjennomføres ukentlig teammøte hvor Nav-leder deltar. Her drøftes/blir gitt veiledning i sakene.

Faste kontormøter holdes annen hver uke, hvor ulike styringssignal og informasjon blir utvekslet mellom leder og veilederne.

Nav-leder rapporterer direkte til rådmannen. Det er ingen faste møter mellom dem, men Nav- leder kan be om møte med rådmannen ved behov. Det er gjennomført ett møte mellom Nav-leder og rådmannen i perioden denne organiseringen har virket.

Ettervern fra barneverntjenesten.
Kontaktpersonene i UTT og OT fortsetter å ha ansvar for de ungdommene som de alt er kontaktperson for og som er aktuelle for eller har ettervern. Alle saksbehandlerne i UTT og OT har ansvar for å informere om retten til ettervern i god tid og følge opp ev. ungdommer som takker nei. Av dokumentasjon og intervju går det frem at barneverntjenesten i god tid før ungdommen fyller 18 år, informerer ungdommen om adgangen til å opprettholde tiltak etter fylte 18 år og avklarer med ungdommen hva vedkommende ønsker. Det fremgår av intervju at barneverntjenesten nå informerer om og tilbyr alle ungdommer denne muligheten, uavhengig av hvilke tiltak som har vært iverksatt før 18-årsdagen. Det er ingen styringstiltak som sikrer at dette blir gjort.

Innholdet i ettervernet planlegges i samarbeid med i samarbeid med ungdommen, og planene blir dokumentert i skriftlige referater fra ulike møter. Det utarbeides ikke en egen foreløpig plan for ettervern for unge som er under omsorg, jf. bvl. § 4-15 siste ledd.

Det fremgår av skriftlig rutine for ettervern at utdanning/jobb, bolig, økonomi og sosialt nettverk skal kartlegges før 18 årsdagen. Av intervju fremgår det at kontaktpersonen har informasjon om ungdommens ønsker og situasjon, og kartlegger ikke systematisk for å vurdere behov for ettervern. Mappegjennomgang viser at det i liten grad er dokumentert barnevernfaglige vurderinger av ungdommens situasjon og behov for ettervern. Det fremgår imidlertid av mappegjennomgang og intervju at alle unge som ønsker får ettervern fra barneverntjenesten og det blir fattet vedtak om ettervern.

Gjennomgang av mapper viser at det i 5 av 15 saker ikke er fattet vedtak om avslag på konkrete etterverntiltak, hvor disse kun avslås muntlig i samtaler med ungdommene. Av intervjuene fremgikk det at det ikke i alle saker opplyses til den unge om mulighet til å klage på etterverntiltak. Det var også oppgitt feil informasjon om klageinstans i tre av de gjennomgåtte skriftlige vedtakene. Omfang og konkret innhold i de ulike etterverntiltakene var i liten grad beskrevet/dokumentert i vedtakene.

Ungdommenes kontaktperson er ansvarlig for å utarbeide tiltaksplan (ungdommens plan) i samarbeid med ungdommen fra 18 årsdagen. Det går frem av den skriftlige rutinen at planen skal evalueres to ganger i året. Ungdommens plan skal være så konkret som mulig og er måleredskapet i forhold til måloppnåelse. Mappegjennomgangen viser at alle ungdommene har aktive tiltaksplaner som er utarbeidet i samarbeid med ungdommen. Det går frem av planene når tiltakene skal evalueres. Evaluering ble gjennomført i 11 av 17 saker. Det er dokumentert at evalueringen er utført i samarbeid med den unge. Mappegjennomgangen viser at planene inneholder overordnete og lite konkrete/målbare målsetninger, og det fremgikk ikke kriterier for hvordan målene nås.

Av intervju og mappegjennomgang går det frem at barneverntjenesten kun avsluttet ettervern etter ungdommens ønske og ved fylte 23 år. Det går frem av skriftlig rutine for ettervern at barneverntjenesten skal ta kontakt med ungdom som har takket nei til ettervern etter tre, seks og tov måneder for å høre om de ønsker å motta tiltak. Ungdommene blir også informert om muligheten til å angre seg. Det er ingen styringstiltak som sikrer at barneverntjenesten kontakter den unge slik rutinene sier og det fremgår i intervju at det er uklart hvem som er ansvarlig for å ta denne kontakten. Ved avslutning av ettervern ved 23 år er den unge forberedt og informert om dette.

Det er ikke gjennomført en risikovurdering for ettervern spesielt eller for barnevernområdet generelt.

Det er et system med to faste dager i året for internkontrollarbeid i tjenesten, hvor den enkelte kontaktperson har ansvar for å ferdigstille sine oppgaver i fagprogrammet. Det er ikke utarbeidet noe skjema for hva den enkelte kontaktperson skal sjekke ut og det blir ikke rapportert på noe til leder. Teamleder for UTT leser gjennom alle tiltaksplaner. Det er ikke et system for at ledelsen følger med på og kontrollerer om rutiner på området blir fulgt.

De ansatte i tjenesten er kjent med kommunens avviks-/kvalitetssystem og hvordan de skal melde avvik. Det blir ikke meldt avvik i tjenesten, utover hms-avvik.

Sosiale tjenester i Nav.
Team ungdom og team sosial arbeider med unge i Nav med behov for sosiale tjenester. Team sosial fatter alle vedtak for sosiale tjenester. Når de mottar søknad om sosiale tjenester for unge under 30 år kobles team ungdom på i saker hvor det er aktuelt med mer oppfølging enn standard innsats. Team ungdom kartlegger, gjør arbeidsevnevurdering, utarbeider aktivitetsplan og følger opp den unge. Nav-leder godkjenner alle vedtak.

Når det foreligger søknad om økonomisk sosialhjelp har veileder fra sosialteamet som regel et møte med veileder fra ungdomsteam og ungdommen for å kartlegge situasjonen. Det foreligger ikke en rutine eller skjema for hva som skal kartlegges. Mappegjennomgang og intervju viser at det er kjent for de ansatte hva som skal kartlegges. Det spørres ikke systematisk om den unge har hatt kontakt med barneverntjenesten, dette gjøres kun ved mistanke om at det kan ha vært kontakt. Kartleggingen dokumenteres i referat fra samtalen, den unges syn fremgår av dokumentasjonen. Det blir opplyst at alle unge får tilbud om samtale, og det gis tilbud om samtaler ved behov og når den unge ønsker det. Det er også telefonisk kontakt i tillegg til møte.

Det fattes i liten grad vedtak med hjemmel i sosialtjenesteloven § 17 om tjenesten opplysning, råd og veiledning. Det fremgikk imidlertid av intervju at ungdommene mottar denne tjenesten. Det var ikke fattet vedtak om denne tjenesten i de fire sakene som tilsynet gikk gjennom.

Dokumentasjonen viste at ungdommene mottok veiledning i forhold til skole/jobb, bolig og økonomi. I en av sakene ble det også gitt veiledning på andre tema, i samarbeid med barneverntjenesten.

Vedtak om økonomisk stønad blir som hovedregel innvilget basert på kommunale satser for ungdom som er vesentlig (kr 1000,-) lavere enn statens veiledende satser, uten at dette er individuelt begrunnet. Det fremgår av intervju at det i liten grad gis tilleggsytelser.

Veilederne i team ungdom har ansvar for å sette vilkår om aktivitet. Mappegjennomgangen viste at det i alle saker var satt vilkår om aktivitet, tilrettelagt og i samarbeid med den enkelte unge.

Det er ikke gjennomført en risikovurdering for ettervern spesielt eller for sosialtjenesteområdet generelt.

Det er ingen meldte avvik i kommunens kvalitetssystem på det reviderte området. De ansatte er kjent med at det finnes et avvikssystem, men det er ikke klart for de ansatte om det skal og hva det skal meldes avvik på i forhold til det faglige området. I intervju ble det opplyst at dersom det er noe feil blir dette tatt direkte opp med Nav-leder. Det er ikke kjent om eller hvordan slike muntlige avvik blir benyttet i forbedringsarbeidet.

Samarbeid.
Det foreligger ikke skriftlige rutiner for hvordan barneverntjenesten og Nav-kontoret skal samarbeide og hvordan ansvaret er fordelt i forhold til tilsynstemaet. I intervju fremkommer det at det er en felles forståelse for at Nav dekker økonomi og barneverntjenesten er ansvarlig for omsorgen. Det er ikke avklart hva som skal gjøres dersom Nav-kontoret og barneverntjenesten ikke er enige om ansvarfordelingen eller oppgaver, men i intervjuer fremkommer det at dersom det blir aktuelt vil lederne bli involvert i dette.

Det gjennomføres faste møter på ledernivå to ganger i året. Det har ikke vært en fast agenda for disse møtene, det er også uklart hvorvidt de ansatte er informert om hva som er kommet ut av disse møtene. Det er ikke utpekt noen faste kontaktpersoner i tjenestene eller avklart hvordan de skal samarbeide i enkeltsaker. De ansatte i barnevernet formidler at det er vanskelig å komme i kontakt med Nav før det er etablert et samarbeid i den enkelte sak og den unge har fått en veileder i Nav. Det fremkommer av dokumentasjon at tjenestene skal informere den andre tjenesten om sine tjenester årlig. I intervju går det frem at flere ansatte ikke har fått informasjon om den andre tjenestens tiltak/tjenester på ettervernsområdet og at det er et ønske om mer informasjon om hverandres tjenester knyttet til ettervern.

Utvalget i Nav-kontoret av unge under 24 år som har/har hatt tiltak fra barneverntjenesten var begrenset til fire saker. Det fremkom imidlertid i utvalget fra barneverntjenesten at det i flere saker var et samarbeid med Nav-kontor i andre kommuner. Det var dokumentert samtykke til samarbeid i alle gjennomgåtte saker, i barneverntjenesten og i Nav-kontoret.

I sakene som ble gjennomgått, var det opprettet et samarbeid mellom barneverntjenesten og Nav- kontoret der det var aktuelt. I hovedsak var det barneverntjenesten som koordinerte samarbeidet. Samarbeid og koordinering var dokumentert i referat fra ansvarsgruppemøter og samarbeidsmøter.

Fylkesmannen gjennomførte samtaler med fem ungdommer som hadde ettervern fra barneverntjenesten. De opplyste om at de fikk bistand av barneverntjenesten til å ta kontakt og i kontakten med andre tjenester. Ungdommene var informert om at de skulle samtykke dersom der var behov for samarbeid med andre instanser. Hvor det forelå et samarbeid med Nav-kontoret eller andre tjenester opplevde ungdommene tjenestene som koordinerte og samordnet.

Avviks og risikovurdering
Barneverntjenesten og sosiale tjenester i Nav bruker ikke kommunens kvalitetssystem for å melde faglige avvik. Det er ikke avklart i noen av tjenestene hva de skal melde avvik på. Det blir ikke gjennomført faste møter mellom barnevernleder og kommunens administrative ledelse, det samme gjelder for Nav-leder. Kommuneledelsen etterspør ikke om tjenestene utøves på en forsvarlig måte og tråd med lovkravene. Informasjon om situasjonen i tjenestene og avvik blir ikke etterspurt av kommuneledelsen.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Barneverntjenesten har skriftlige rutiner som legger til rette for at den unge får informasjon om retten til ettervern. Det er imidlertid ingen styringstiltak som sikrer at dette blir gjort, ingen systematisk saksgjennomgang, veiledning eller kontroll av om dette blir gjort i alle saker.

Fylkesmannen vurderer at tjenesten på dette området styrer med for høy risiko for svikt.

Barneverntjenesten har i mange saker informasjon om ungdommens situasjon, og har som praksis at alle ungdommene nå tilbys ettervern. Kravet til forsvarlighet og god forvaltningsskikk tilsier at det skal være dokumentert hva som er gjort og hvorfor det er gjort. Ungdommenes situasjon kartlegges ikke særskilt i forhold til å vurdere behovet for ettervern, men barneverntjenesten baserer seg på den informasjonen som alt foreligger. Vår vurdering er at barneverntjenesten ikke i tilstrekkelig grad dokumenterer situasjonen/fakta barneverntjenesten baserer seg på og hvilke vurderinger som gjøres av hva den unges situasjonen betyr og ev. behov for ettervern. Den unges rettsikkerhet og mulighet å etterprøve tjenestens vurderinger og beslutninger i saken blir også svekket.

Barneverntjenesten skal begrunne et avslag om tiltak i hensynet til barnets beste. Mappegjennomgang og intervju viser at det i liten grad fattes vedtak om avslag på konkrete tiltak som ungdom og foresatte har søkt om. Barneverntjenesten må sørge for at alle ansatte har nødvendig kunnskap og har klart for seg hvilken informasjon som skal vurderes som en søknad, og hvordan dette skal håndteres. Det stilles ingen formkrav til en søknad, den kan komme inn skriftlig eller muntlig på telefon eller i samtale, og skal behandles i samsvar med forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak. Omfang og konkret innhold i de ulike tiltakene er i liten grad beskrevet i vedtakene om ettervern. Fylkesmannen vurderer at tjenesten sin praksis på dette er i strid med forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak. Det er videre viktig at tjenesten oppgir riktig informasjon om klageadgangen på vedtakene. Det vil være god praksis og også muntlig opplyse den unge om denne muligheten.

Alle ungdommen hadde aktive tiltaksplaner som i hovedsak blir evaluert som planlagt, men de fremstår som overordnede og med lite konkrete målsetninger. Fylkesmannen vurderer at barneverntjenesten i større grad må dokumentere de faglige begrunnelsene for ungdommens behov for ettervern/tiltak. Dette vil bidra til at det blir lettere å operasjonalisere og konkretisere målene for tiltakene i tiltaksplanene.

Barneverntjenesten har en rutine som legger til rette for at unge som sier nei til ettervern/barneverntjenesten avslutter etterverntiltak skal kontaktes etter tre, seks og tolv måneder. Det er ikke avklart hvem som er ansvarlig for å kontakte den unge i henhold til rutinen og det er ingen styringstiltak som sikrer at dette blir gjort. Det er derfor fare for at unge ikke får de etterverntiltakene de har behov for.

På det reviderte området er det ikke iverksatt styringstiltak som sikrer at driften/praksis er i tråd med lovkravene. Det er utarbeidet rutiner for arbeidet, men det er ikke iverksatt noen systematiske tiltak som jevnlige saksgjennomganger og kontroll av at rutinene blir fulgt.

Fylkesmannen sin vurdering er at tjenesten styres med høy risiko for svikt. Kommuneledelsen etterspør ikke eller mottar ikke informasjon om status for ettervernsarbeidet.

Nav-kontoret fatter i liten grad vedtak om opplysning, råd og veiledning, men de unge får likevel tjenesten uten at vedtak er fattet. Det er et krav til å fatte vedtak når det skal gis råd og veiledning som er mer individuelt, mer konkret og mer omfattende enn det som følger av veiledningsplikten i forvaltningsloven. Det er vår vurdering er at tjenesten sin praksis på dette er i strid med kravet om vedtak. Denne praksisen innebærer også en fare for at de unges rettsikkerhet og mulighet til å etterprøve Nav-kontoret ikke blir tilstrekkelig ivaretatt, samt at det gir en risiko for at innholdet i tjenesten ikke blir tilpasset den unges behov. Unge som er i overgangen til voksenlivet og har erfaring fra barnevernet er en spesielt sårbar gruppe og det er derfor særlig viktig at deres rettsikkerhet styrkes gjennom at det bl.a. fattes vedtak.

I overgangen til voksenlivet får unge generelt støtte fra foreldre/familie etter at de har flyttet hjemmefra. Unge med erfaring fra barnevernet har ofte begrensede muligheter for slik støtte. Som hovedregel tildeles ungdommene en økonomisk stønad som er vesentlig (kr 1000,-) lavere enn statens veiledende satser, uten at det gjøres en individuell vurdering av om dette er tilstrekkelig, slik loven krever. Vår vurdering er at når Nav-kontoret ikke gjør en individuell vurdering av hva den unge konkret har behov for, medfører det en risiko for at unge med erfaring fra barnevernet ikke får nødvendig stønad.

Samarbeid.
Det er ikke utarbeidet en skriftlig rutine for hvordan samarbeidet mellom barneverntjenesten og Nav-kontoret skal foregå eller hvordan ansvarsfordelingen mellom dem skal være. Det fremgår av mappegjennomgang og intervju at samarbeid etableres i saker hvor det er aktuelt. Flere ansatte opplever imidlertid at det er vanskelig å komme i kontakt med den andre tjenesten pga det ikke er noen faste kontaktpersoner/informasjon. Fylkesmannens vurdering er at det bør utarbeides faste rutiner for hvordan samarbeidet skal etableres, ansvarsfordeling og hvordan en skal gå frem dersom en er uenig. Det går også frem at de ansatte etterspør mer opplæring i hverandres tjenestetilbud, for å kunne vurdere behovet og om det er hensiktsmessig at den andres tjenester skal kobles på. Det blir ikke gitt systematisk informasjon/opplæring om tjenestene på en slik måte som sikrer at alle ansatte har tilstrekkelig kompetanse på dette området.

Tilsynet fant ved gjennomgang av dokumentasjon og i intervju at virksomheten/kommunen ikke foretar systematiske risiko og sårbarhetsanalyser knyttet til den faglige delen av driften i barneverntjenesten og Nav-kontoret. Dette kan føre til at ledelsen ikke får oversikt over risikoområder og områder med fare for mangelfull etterlevelse av myndighetskrav, slik som det stilles krav om i interkontrollforskriften. Vi fant videre at virksomhetens/kommunens kvalitetssystem/system for å melde avvik ikke er implementert i barneverntjenesten og i Nav- kontoret. Dermed blir ikke brudd på rutiner, forskrift eller lov fanget opp og brukt i forbedringsarbeidet. Det er heller ikke etablert faste møtestrukturer og rapporteringsstrukturer mellom kommuneledelsen og tjenestene, noe som medfører at kommunen i liten grad klarer å føre en kontroll med barneverntjenesten og Nav-kontoret.

5. Fylkesmannens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Fylkesmannens konklusjon:

• Strand kommune har ikke en styring som sikrer at ungdom opptil 23 år gis ettervern og sosiale tjenester i tråd med lov- og forskriftskrav i alle saker.
  
  Dette er brudd på:
  Barnevernloven §§ 1-3, 1-4, 2-1, 4-5 og 6-1
  Sosialtjenesteloven §§ 4, 5, 17, 18 og 19
  Forskriftene om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester og i arbeids- og velferdsforvaltningen.

Vi fant ikke alvorlig svikt ved gjennomgang av saksmapper, men vi fant områder med lovbrudd som vi har påpekt i rapporten. Hovedfunnet vårt er at Strand kommune ikke har etablert en styring som i tilstrekkelig grad sikrer at barneverntjenesten og sosiale tjenester Nav har en praksis som er i tråd med lov og myndighetskrav. Det fremstår som tilfeldig og opp til den enkelte kontaktperson/veileders kompetanse og prioriteringer om praksis er i tråd med myndighetskravene.

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

Fylkesmannen ber Strand kommune om å:

• Legge frem en plan for hvordan lovbruddet vil bli rettet. Det må gå frem av planen:
  • Hvilke tiltak som skal iverksettes for å rette lovbruddet
  • Hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene blir iverksatt
  • Hvordan ledelsen vil gjennomgå om tiltakene fører til forventet endring
  • Hvilke frister som er satt for å sikre fremdrift og når kommunen vil forvente at lovbruddet skal være rettet

Vi ber om å få en slik plan innen 30.09.2019.

Med hilsen

Janne Dahle-Melhus
avd.direktør/fylkeslege

Brit Espeland Nedreaas
seniorrådgiver

 

Dokumentet er elektronisk godkjent

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok. Varsel om tilsynet ble sendt 21.02.2019.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved barneverntjenesten og Nav-kontoret sine lokaler på Jørpeland, i perioden 20. – 29. 05.2019-. Det ble holdt et kort informasjonsmøte 23.05.2019. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 29.05.2019.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

Barneverntjenesten:

• Brev av 03.19; Svar på henvendelse vedr ønske om dokumentasjon i forbindelse med tilsyn ettervern
• Rapport fra Forvaltningsrevisjon Strand kommune, barnevern 2017
• Forslag til nytt organisasjonskart
• G: Oppfølging av hjelpetiltak etter § 4-5
• H: Planarbeidet etter §§ 4-5, 4-15, 4-16 og 4-28
• J: Evaluering av hjelpetiltak etter § 4-5
• R: Rutine for Ettervern – oppfølging etter 18 år etter barnevernloven 1-3 annet ledd
• T: Avvikshåndtering
• U: Kontroll rutiner
• Prosedyre for nyansatte
• Opplæringsplan
• «Årshjul for barneverntjenesten»
• Organisering, fellesmøter/samlingspunkt og samarbeid med andre tjenester
• Delegasjonsreglement for barneverntjenesten i Strand
• Internkontroll for barneverntjenesten i Strand

Nav-kontoret

• Håndbok for Internkontroll NAV Strand
• Delegasjonsreglement – midlertidig delegasjon til Nav Strand
• Satser økonomisk sosialhjelp
• Utfyllende retningslinjer sosialstønad
• Prosedyre for tjenesten opplysning, råd og veiledning

Det ble valgt 22 mapper, henholdsvis 15 fra barneverntjenesten og 7 fra Nav, etter følgende kriterier:

• Barneverntjenesten: unge som har eller har hatt barneverntiltak de siste to årene
• Nav-kontoret: Unge under 25 år som mottar sosiale tjenester og som mottar/har mottatt barneverntiltak

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

Fem ungdommer ble intervjuet i forbindelse med tilsynet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• rådgiver, Guro Bakke Haga, Fylkesmannen i Rogaland, revisor
• seniorrådgiver, Torunn Salte, Fylkesmannen i Rogaland, revisor
• seniorrådgiver, Gunn Idland, Fylkesmannen i Rogaland, revisor
• seniorrådgiver, Brit Espeland Nedreaas, Fylkesmannen i Rogaland, revisjonsleder

Kopi til:
Strand kommune v/ barneverntjenesten, Postboks 115, 4126 Jørpeland
Strand kommune v/ Nav, Postboks 115, 4126 Jørpeland

 

---

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2019 Barneverntjenestens tilbud om ettervern og samhandling med sosiale tjenester i Nav

Søk etter tilsynsrapporter

Søk