Tilsynsrapport

Rapport etter tilsyn med Randaberg kommune - NAV-kontorets ansvar for å ivareta barns behov når familien søker økonomisk stønad 2023

Tidsrom for tilsynsbesøket:

28.11.23 - 29.11.23

Statsforvalteren i Rogaland 19.01.2024

Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med Randaberg kommune og besøkte i den forbindelse Nav Randaberg-Kvitsøy fra 28.11.23 til 29.11.23. Vi undersøkte om kommunen sørger for at arbeidet med å ivareta barns behov når familien søker økonomisk stønad blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at brukerne får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Statsforvalterens konklusjon:

Randaberg kommune sørger ikke for at det enkelte barns behov blir kartlagt i alle saker der foreldre søker om økonomisk stønad. Dette kan føre til at familien ikke får de tjenestene de har rett på.

Ledelsen har ikke tilstrekkelige styringstiltak som sikrer at kartleggingen er forsvarlig.

Dette er lovbrudd på:

Sosialtjenesteloven §§18 og 19, jf §§ 4 og 43, forvaltningsloven § 11d og 17 og kommuneloven § 25-1

Statsforvalteren sendte ut foreløpig rapport til kommunen for gjennomlesing med frist for tilbakemelding 12.01.24. Kommunen hadde ingen kommentarer til den foreløpige rapporten.

For oppfølging av lovbrudd vises det til kapittel 6 «Oppfølging av lovbrudd».

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Statsforvalteren har undersøkt og vurdert om kommunen ivaretar barns behov i saker om økonomisk stønad.

Statsforvalteren har undersøkt om:

Nav-kontoret foretar en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad.
Nav-kontoret foretar en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til familier.
Familier som mottar økonomisk stønad, får oppfølging ved behov.

Statsforvalterens tilsyn er gjennomført som en systemrevisjon. Det innebærer at Statsforvalteren har ført tilsyn med hvordan kommunen gjennom styring og ledelse oppfyller kravene til forsvarlige sosiale tjenester til familiene.

Brukerens meninger om og erfaringer med tjenestetilbudet i kommunen er viktig informasjon for tilsynsmyndighetene. Et utvalg brukere er derfor blitt intervjuet i dette tilsynet.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven), jf. sosialtjenesteloven § 9. Etter bestemmelsen kan det også føres tilsyn med kommunens internkontroll med plikter etter kapittel 4, jf. lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 25-1.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Nedenfor gis det en beskrivelse av lovkrav som ble lagt til grunn i tilsynet.

Krav til kartlegging

Nav-kontoret skal foreta en helhetlig kartlegging av familiens situasjon, hvor behovene til hvert enkelt familiemedlem må undersøkes. Målsettingen er å fange opp, avverge og avhjelpe vanskelige livssituasjoner for barn og unge som lever i utsatte familier. Nav-kontoret skal kartlegge familiens behov med tanke på at barna skal ha mulighet til å delta på de samme sosiale arenaene som jevnaldrende barn der de bor.

Kommunen har en plikt til å innhente tilstrekkelige opplysninger før vedtaket fattes, jf. forvaltningsloven § 17. Sosialtjenesteloven §§ 18 og 19 sammenholdt med § 1 danner utgangspunkt for hvilke opplysninger som er nødvendige for å avgjøre en søknad om økonomisk stønad.

Det kommer ikke alltid tydelig frem hva familien har behov for. En del av kartleggingen blir å avdekke behov for stønad og hvordan familien bør følges opp for å oppnå lovens formål. Særlig nye brukere av sosiale tjenester er ikke alltid klar over at det kan søkes om stønad til andre utgifter utover livsopphold, husleie og strøm.

Hva som skal kartlegges vil avhenge av familiens situasjon og omfanget av hjelpebehovet. Opplysningene som innhentes kan være både muntlige og skriftlige. Muntlige opplysninger skal nedtegnes, jf. forvaltningsloven 11 d.

For førstegangssøkere vil det som hovedregel være behov for en grundig kartleggingssamtale. Ved løpende søknader er det viktig med jevnlige samtaler for at opplysningene blir oppdatert og eventuelle nye behov blir avdekket.

Brukermedvirkning skal være sentralt i kartleggingen, og tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med familiene. Det er viktig at Nav-kontoret innhenter barnas synspunkter, direkte eller gjennom foreldrene. Det er opp til avtale mellom Nav-kontoret og familien om kartleggingssamtalene skjer på Nav-kontoret, ved hjemmebesøk eller på andre arenaer.

I samtale eller ved hjemmebesøk hvor det er språkutfordringer, er det viktig at Nav-kontoret bruker tolk slik at bruker får mulighet til å beskrive situasjonen. Manglende tolk kan medføre at Nav-kontoret får uriktige eller mangelfulle opplysninger slik at kartleggingen ikke blir tilstrekkelig.

Krav til vurdering og beslutning

Etter at Nav-kontoret har foretatt en tilstrekkelig kartlegging, skal Nav-kontoret gjøre en vurdering og fatte en beslutning om hvorvidt økonomisk stønad skal innvilges og eventuelt hva som innvilges. Har ikke Nav-kontoret foretatt en tilstrekkelig kartlegging, er det fare for at det kan oppstå følgefeil når søknaden skal vurderes og det skal fattes en beslutning.

Nav-kontoret skal foreta en individuell vurdering, basert på opplysningene som har kommet frem i kartleggingen. Nav-kontoret må også synliggjøre hvordan barnets beste er vurdert ut fra situasjon og behov, og hvordan hensynet til barnet er vektet opp mot andre hensyn.

I vurderingen etter § 18 skal familiens faktiske inntekter og utgifter legges til grunn. Fra 1. september 2022 fikk sosialtjenesteloven § 18 et nytt tredje ledd, hvor det fremgår at barnetrygd skal holdes utenfor beregningen av økonomisk stønad.

I vurderingen av hjelpebehovet skal Nav-kontoret legge til grunn familiens utgifter til et forsvarlig livsopphold. Det er ikke spesifisert i bestemmelsen hvilke utgifter som inngår i livsoppholdet, men formålsbestemmelsen og kravet om forsvarlig livsopphold gir anvisning om stønadsnivået.

Statlige og kommunale satser gir kun et utgangspunkt for vurdering av stønadsnivået. Nav-kontoret må alltid foreta en individuell vurdering, hvor det blant annet tas hensyn til hvert enkelt barn.

Dersom Nav-kontoret avslår etter § 18, skal det vurderes om stønad i særlige tilfeller kan innvilges etter § 19. I likhet med § 18 må det foretas en konkret vurdering.

Stønad i særlige tilfeller er ikke en pliktmessig ytelse, men kan innvilges etter en konkret og individuell vurdering for å fange opp ulike behov for økonomisk hjelp som ikke dekkes gjennom § 18.

Krav til oppfølging

Familier som mottar økonomisk stønad, vil i mange tilfeller ha behov for tett oppfølging for at lovens formål skal nås. Hensikten med oppfølgingen er å løse eksisterende sosiale problemer, og å forebygge at slike problemer oppstår. Oppfølgingen skal støtte opp under familienes mulighet til å bli selvhjulpen.

Kommunene har stor grad av frihet til å velge hvordan oppfølging av familier skal gjennomføres og organiseres. Det fremgår av veilederen til § 17 at oppfølgingen kan omfatte alt fra enklere veiledning for å kunne håndtere hverdagen, til faglig kvalifiserte råd og familieoppfølging.

Ifølge rundskrivet skal Nav-kontoret gjennom motivasjons- og endringsarbeid styrke familiens mulighet til å mestre sin livssituasjon på ulike områder. Dette innebærer at Nav-kontoret skal tilby familien samtaler, og at samtaler er det viktigste elementet i oppfølgingen. Som utgangspunkt skal Nav-kontoret tilby oppfølgingssamtaler i alle saker hvor familier mottar økonomisk stønad. Imidlertid kan det være faglige årsaker til at det ikke er gjennomført samtaler i enkelte saker.

Nav-kontorets oppfølgingsansvar inneholder ikke mer enn det Nav-kontoret har ansvaret for etter sosialtjenesteloven, og gjelder ikke utføring av tjenester og oppgaver som ligger til andre instanser. Samtidig er forsvarlig oppfølging ofte betinget av at Nav-kontoret samarbeider med andre tjenester.

Nav-kontorene skal ivareta sin oppfølgingsplikt ved at de fatter vedtak om opplysning, råd og veiledning etter § 17. At en avgjørelse er et enkeltvedtak har betydning for hele søknadsprosessen; fra informasjon, søknad og utredning, til avgjørelsens innhold og form og muligheten til å klage. Det kan enten fattes eget vedtak etter § 17, eller det kan fattes sammen med vedtak om økonomisk stønad.

Krav til styring og ledelse

Krav til ledelse, organisering og styring er viktige elementer i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. God styring og ledelse bidrar til at brukerne får oppfylt sine rettigheter. Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen hvis kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikten kan få store konsekvenser for den enkelte bruker.

I sosialtjenesteloven § 5 vises det til at kommunen skal ha internkontroll etter reglene i kommuneloven § 25-1. Styringssystemet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Kapittelet er bygd opp ved at vi først gir en kort beskrivelse av kommunen og NAV-kontorets organisering. Vi vil deretter gjennomgå faktagrunnlaget som er innhentet gjennom styrende dokumenter, kommunen sin egenvurdering, intervju av brukere og ansatte og gjennomgang av saksmapper. Overskriftene i faktagrunnlaget følger kravene i tilsynet, som beskriver hva som må være til stede i Nav-kontoret sine arbeidsprosesser for at barnefamilier skal få den hjelpen de trenger og at tjenestene er forsvarlige. Til slutt vil vi beskrive kommunens styring på området.

Arbeidsprosesser

Kommunen og NAV-kontorets organisering

Randaberg kommune har 11 701 innbyggere, ifølge SSB tall fra tredje kvartal 2023. Kommunen har i sin rapportering til Statsforvalteren for 2022 meldt om en dobling av antall nye sosialhjelpsmottakere, en økning på ca 90% i antall mottakere med økonomisk sosialhjelp som hovedinntektskilde og en økning i antall unge mottakere og antall mottakere med forsørgelsesplikt fra 2021 – 2022.

Kontrollutvalget i kommunen bestilte i mai 2022 en forvaltningsrevisjon fra Rogaland Revisjon om barn i lavinntektsfamilier. Blant hovedfunnene fra rapporten som ble ferdigstilt i 2023, skriver Rogaland Revisjon:

Randaberg ønsket å styrke arbeidet mot barnefattigdom gjennom handlingsplan mot barnefattigdom, men har ikke lykkes med dette
Siden planen ble vedtatt i 2015, har antallet barn som lever i fattigdom mer enn fordoblet seg i Randaberg kommune
Andelen barn som lever med vedvarende lavinntekt har vokst mer i Randaberg enn i andre kommuner, men Randaberg ligger fortsatt under landssnittet

Randaberg kommune er organisert i 7 tjenesteområder: Personal- og organisasjon, Kommunikasjon og demokrati, Økonomi, Helse og velferd, Nav, Oppvekst og Samfunn og kultur. Fra 01.01.24 vil Nav Randaberg-Kvitsøy ikke lenger være eget tjenesteområde, men være organisert under tjenesteområdet Helse og velferd. I partnerskapsavtalen mellom Randaberg kommune og Nav Rogaland framgår det at Nav-leder sitter i kommunedirektørens ledergruppe og rapporterer til henne. Dette bekreftes i intervju med ledelsen.

I tillegg til kommunens omorganisering av tjenesteområder, opplyses det i intervju at Nav-kontoret gjennomgikk en intern omorganisering fram til høsten 2022, da dagens teamorganisering ble iverksatt. Fra dette tidspunktet ble også faglederstillingene opprettet.

Kontoret har ca 40 ansatte og er organisert med fire team: Jobb og integrering, Jobb og veiledning, Jobb og avklaring og Økonomi og oppfølging. Det er en fagleder for hvert team, som vi får opplyst i intervju er delegert det faglige ansvaret. Vi får også opplyst at personalansvaret ligger hos Nav-leder.

I intervju opplyses det at team Jobb og Integrering bosetter flyktninger og følger dem opp til de er ferdige med introduksjonsprogrammet. Teamet har 13 ansatte ifølge oversendt dokumentasjon. Ansvaret for å yte tjenester etter sosialtjenesteloven §§ 17, 18 og 19 til denne brukergruppa ligger også i dette teamet. Bosetterne har ansvar for å ta imot og bosette flyktningene. De overføres til introveilederne når de starter opp i introduksjonsprogrammet. Etter endt introduksjonsprogram er det rutine for å overføre brukerne til team Økonomi og oppfølging. Vi får opplyst at det, på grunn av stort sykefravær over tid i Økonomi og oppfølgingsteamet, ikke har blitt overført så mange brukere som planlagt. Dette har ført til økt arbeidsbelastning i Jobb og integreringsteamet, på grunn av stort mottak av flyktninger, får vi opplyst i intervju. Overføringen av brukere til Økonomi og oppfølgingsteamet har nettopp startet på tilsynstidspunktet.

Økonomi og oppfølgingsteamet har ansvaret for å gi tjenester etter sosialtjenesteloven, bortsett fra kvalifiseringsprogrammet, som er lagt til team Jobb og veiledning. Teamet har, ifølge oversendt dokumentasjon, 7 ansatte på tilsynstidspunktet. 3 av disse har startet etter sommeren 2023.

Vi får opplyst i intervju at bedriftshelsetjenesten og kommunens personalteam har vært involvert i risikovurderinger og tiltak for å ivareta personalet både i Økonomi og oppfølgingsteamet og i Jobb og integreringsteamet i løpet av høsten på grunn av arbeidsbelastning over tid.

Det opplyses at ingen i kontoret er gitt et særskilt ansvar for barneperspektivet i Nav-kontoret, for eksempel i forhold til opplæring av de ansatte, samarbeid med barneverntjenesten, eller å holde søkelys på området. Vi får også opplyst i intervju at en av de ansatte i team Jobb og integrering følger særskilt opp barnefamilier. for eksempel i forhold til fritidsaktiviteter.

Møtevirksomhet

Kommunedirektøren har ukentlige møter med sin ledergruppe. Hun møter også den enkelte tjenesteleder ukentlig. Dette har ikke vært tilfelle med Nav-leder det siste året. Møtene mellom de to har vært sjeldnere og har i hovedsak dreid seg om omorganiseringen av tjenesteteamet får vi opplyst i intervju. Det blir ikke rapportert på, eller etterspurt informasjon om de sosiale tjenestene til familier som mottar dette i Randaberg kommune.

Nav Randaberg har kontormøter to ganger per måned, som ledes av Nav-leder. Ledergruppa møtes også to ganger per måned. I Økonomi og oppfølgingsteamet er det ukentlige teammøter som ledes av fagleder. Det skrives referat fra disse møtene. I tillegg leder fagleder ukentlige saksmøter. I Jobb og integreringsteamet er det ukentlige teammøter, hvor også saker som gjelder tjenester etter sosialtjenesteloven blir drøftet. Det er egne møter for intro-veilederne hver tredje uke. På disse møtene kan også saker om økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven drøftes. Møtene ledes av fagleder. Det skrives ikke referat fra noen av møtene i dette teamet.

Veiledere forteller at barneperspektivet ikke har hatt noe særskilt fokus i kontormøtene.

Vi får opplyst i intervju at det ikke er noen faste møter mellom faglederne for Økonomi og oppfølgingsteamet og Jobb og integreringsteamet. Det er heller ingen møter for veilederne på tvers av de to teamene foruten kontormøte.

Både Økonomi og oppfølgingsteamet og Jobb og integreringsteamet sitter i kontorlandskap. Veiledere forteller at det er lett å drøfte problemstillinger med andre, og at også faglederne er tilgjengelige for dette.

Kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad

Det er utarbeidet rutiner for kartlegging i team Økonomi og oppfølging, som vi har fått oversendt. Vi får opplyst i intervju at det er fagleder for dette teamet som har hovedansvar for utarbeidelse og vedlikehold av rutinene. Rutinene er lagt fram for lederteamet, slik at de er kjent. Rutinene er, sammen med andre rutiner som er utarbeidet av Økonomi og oppfølgingsteamet, lagt ut på teamets teamskanal, som er åpen for hele kontoret. Det opplyses at rutinene er kjent for veilederne i dette teamet, men i varierende grad for veilederne i team Jobb og integrering.

Det er en rutine på at det alltid skal gjennomføres samtaler i forbindelse med første søknad. I intervju med ansatte i Økonomi og oppfølgingsteamet framgår det at rutinen blir fulgt, og den første kartleggingssamtalen som hovedregel foretas på kontoret. I rutinen fremgår det også at barn skal kartlegges innen 3 måneder og at det skal foretas en utvidet kartlegging av barn etter ca 6 måneder. Det er egne kartleggingsskjema for første samtale, for kartlegging av barn og for utvidet kartlegging av barn.

Kartleggingsskjema for første samtale har hovedfokus på den økonomiske situasjonen. I intervju får vi opplyst at praksis er at søknaden gjennomgås av veileder, og at det sendes brev til bruker om ev manglende dokumentasjon og innkalling til samtale. Det blir gjort en vurdering av om det er nødvendig å gi økonomisk stønad før kartleggingssamtalen blir gjennomført. Veilederne forteller at det blir gjort en vurdering av hvor grundig kartlegging som skal gjøres i denne samtalen, men nødvendige utgifter til barna, som SFO, barnehage og fritidsaktiviteter er blant utgiftene som kartlegges.

I intervju kommer frem at det gjennomføres samtaler med brukere som søker om økonomisk stønad. Informasjon i søknaden danner utgangspunkt for kartleggingen. Vi finner søknadsskjema i alle de 18 mappene vi har gjennomgått. De fleste brukerne får månedsvedtak. Dette er begrunnet med at informasjonen da er oppdatert, og at brukerne ofte hadde en variabel inntektssituasjon.

Vi får opplyst i intervju at det blir foretatt en grundig kartlegging av det enkelte barn, og at det i tillegg til SFO/barnehage og fritidsaktiviteter også blir spurt om helse og trivsel. Det foretas hjemmebesøk, hvor også barns materielle behov blir kartlagt.

Team Jobb og integrering bosetter flyktninger, og fatter første vedtak om økonomisk sosialhjelp før ankomst. De har egne rutiner og sjekklister på dette. I intervju opplyses det at de er tett på familiene i denne fasen, ofte på hjemmebesøk og gir bistand i forbindelse med innkjøp av utstyr mv, og at kartleggingen skjer fortløpende. Vi får opplyst at kartleggingsskjemaene som er utarbeidet av team Økonomi og oppfølging er kjent, men i liten grad tatt i bruk. Videre opplyses det at kjennskapen de har til familien ikke systematisk skrives i journal, og at dette er et forbedringsområde.

Det opplyses videre at det ikke systematisk blir foretatt en kartlegging av det enkelte barns behov og at det heller ikke er noen føringer for dette. Kartleggingsskjema for det enkelte barn er ikke tatt i bruk, men det opplyses at det er en plan om at dette skal skje.

Veilederne forteller i intervju at i den grad de innhenter barnas synspunkter, skjer dette i all hovedsak gjennom foreldrene. De snakker noen ganger med barn når de er på hjemmebesøk når barna er av en viss alder og ønsker å snakke med dem. Alle veilederne forteller at de går på hjemmebesøk, enten alene eller sammen med en kollega. De er opptatt av å ha en god relasjon til foreldrene, og de er oppmerksomme på at foreldre ikke alltid ville snakke detaljert om barna sine før de er blitt litt kjent. Kartlegging av det enkelte barn kan derfor skje over en lengre periode.

I kommunens egenrapportering som vi har fått tilsendt i forkant av tilsynsbesøket, opplyses det at kommunen sørger for at alle relevante opplysninger dokumenteres, slik at disse opplysningene lett kan finnes. Dette blir gjort i fagsystemet.

Ved gjennomgang av 18 saksmapper finner vi en helhetlig kartlegging av det enkelte barn i 5 mapper, i tråd med Helsetilsynets veileder for tilsynet. Vi finner ingen kartleggingsskjema som er scannet inn, men kartlegging i journalnotat/samtalereferat i disse 5 sakene. Utover dette finner vi lite informasjon om barn i mappene. Kartleggingen som er gjort i sakene, foruten de 5, er ikke systematisk. Veilederne opplyser at kartlegging skal skrives i journal/samtalereferat. Videre opplyses at faktiske opplysninger noen ganger skrives direkte i vedtak og noen ganger i journal. Det er ingen skriftlige rutiner for journalføring.

I intervju får vi opplyst at veileder vurderer hvilken informasjon som er viktig i den enkelte sak og dermed skal nedtegnes.

Det er få saker av akutt karakter som gjelder barnefamilier. I intervju får vi opplyst at det ved slike søknader også blir kartlagt om det er ekstrautgifter til barna i den perioden nødhjelpen gis for, for eksempel bursdagsfeiring. Det kommer frem av intervju at dette er en praksis som gjelder team Økonomi og oppfølging, og ikke i team Jobb og integrering.

Det kommer frem av årshjul for team Økonomi og oppfølging at det halvårlig tas ut oversikt over barnefamilier. Vi får opplyst at det sjekkes om kartlegging er foretatt, og hva som eventuelt mangler i kartleggingen. Fagleder følger dette opp.

Veilederne forteller at det er klart at det er den som behandler søknad om økonomisk stønad som skal kartlegge brukers situasjon. Det opplyses at informasjon om brukere ved overføring fra team Jobb og integrering til team Økonomi og oppfølging skal nedtegnes i journal. Her skal også kartleggingen av barna komme frem. Kartleggingen skal være gjennomført ved overføringen. På tilsynstidspunktet er ikke denne praksisen iverksatt.

Vi får opplyst i intervju at det er ulik praksis når det gjelder kartlegging av det enkelte barn i de to teamene, men at ingen av teamene har en praksis for systematisk kartlegging av det enkelte barn.

De 9 brukerne som er intervjuet i dette tilsynet forteller at Nav spør om barna, og om det er noe de trenger. Men på spørsmål fra tilsynet om de blir spurt om alle barnas livsområder, eksemplifisert med listen i Helsetilsynets veileder, forteller at de ikke blir spurt om alle forhold knyttet til barna.

Vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad

Barnetrygden blir holdt utenfor ved beregning av økonomisk stønad. Vi får opplyst i intervju at veilederne ser helt bort fra barnetrygden ved utmåling av stønad, også når det søkes spesifikt om ytelser til barn. Dette ser vi også i mappene.

Det opplyses i intervju at de statlige veiledende satsene til livsopphold følges ved utmåling av stønad. Stønaden reduseres ikke i store familier med flere barn, og det utmåles stønad i tråd med statens veiledende sats for hvert enkelt barn. Dette bekreftes ved mappegjennomgang.

Veilederne forteller at det ofte gis tilleggsytelser til barn. Dette fremgår også til dels av mappegjennomgang. Ved mappegjennomgang er vurdering av barnets beste ikke synlig i de fleste saker. Vi får opplyst i intervju at det tas hensyn til hva som er best for barnet, for eksempel ved å dekke utgifter til dyre fritidsaktiviteter som ridning og cheerleading. Det fortelles også om eksempler hvor foreldrene har feildisponert midler, og at det likevel gis stønad, slik at barna ikke skal bli skadelidende.

Det er utarbeidet rutiner for vurdering og tildeling av søknader om sosial stønad. I intervju fremgår det at alle er kjent med hvor disse rutinene finnes. Vi får også opplyst i intervju at det er fagleder i team Økonomi og oppfølging som er hovedansvarlig for å etablere og oppdatere rutinene. Ved oversendelse av rutinene er det opplyst at ikke alle er oppdatert. Det er understreket i rutinene at de er veiledende. Flere av rutinene retter seg spesielt mot barn, for eksempel:

Satser for «Barnehagepakke»
Alle barn i barnehage har behov for gode og funksjonelle klær. Det vil si klær som tåler slitasje, er gode å bevege seg i og som holder barnet varmt og tørt.
Her er det priseksempler for klær og utstyr for de ulike årstidene
Satser for «Skole-pakke» 1.-4. klasse
Følger samme mal som for «Barnehagepakke»
Samvær med barn – reiseutgifter i forbindelse med samvær

I sommer ble det laget en rutine om at alle sosialhjelpsmottakere skulle får en uke ekstra sosialhjelp til livsopphold uten egen søknad. I rutinen er det presisert at barnefamilier fremdeles skal vurderes for ferieaktiviteter, uavhengig av denne tilleggsstønaden. Denne rutinen ble fulgt i begge team.

Brukerne forteller at de stort sett opplever å få det de søker om. Det er kun en av brukerne som har fått avslag på noen av søknadene sine.

Det er ingen fellesmøter mellom de to teamene som behandler søknader om økonomisk stønad. På samme måte som med kartleggingsarbeidet, er det ulik praksis i de to temaene når det gjelder vurdering og beslutning om stønad. Dette får vi opplyst i intervju. Eksempler som nevnes er forskjell i hva som er å anse som nødvendig dokumentasjon, hvilke inntekter som legges til grunn ved vurdering av behov for stønad eller kostnader som dekkes til spesifikke utgifter.

Vi finner i mappegjennomgangen at det gis stønad etter § 19, og dette bekreftes også i intervju. Veilederne forteller at utgifter som ikke er pliktmessige, for eksempel ferie, også dekkes etter § 18. Det er ingen føringer for at slike saker skal drøftes i teammøte eller saksmøte.

Oppfølging av familier som mottar økonomisk stønad

Av intervju kommer det frem at det ikke er føringer for at barnefamilier skal få tilbud om oppfølging fra veiledere som arbeider med sosiale tjenester,

Vi finner spor av samtaler i de fleste av mappene vi har gjennomgått, men det kommer i liten grad frem om barna har vært tema i samtalene.

Det opplyses i intervju at det gis tilbud om samtaler både på kontoret og på telefon. Alle veilederne opplyser at de går på hjemmebesøk.

Vi finner veldig lite spor av samarbeid med andre instanser i mappegjennomgangen. Ansatte i team Jobb og integrering opplyser at det er samarbeid med flere instanser, spesielt i den første fasen etter bosetting. I team Økonomi og oppfølging får vi informasjon om at de samarbeider med andre instanser, men at dette ikke skjer så hyppig, og at det sjelden er initiert av Nav. Det opplyses at det ikke er noen føringer for samarbeid med andre instanser, og at det blir opp til den enkelte veileder hvordan dette praktiseres.

Det er lite kjent for veilederne om kontoret har noen samarbeidsavtale med andre instanser på systemnivå. Vi får opplyst av ledelsen at det er en samarbeidsavtale med barneverntjenesten.

Brukerne vi har intervjuet opplever at det er lett å komme i kontakt med sin veileder, og at de får hjelp av Nav til å komme i kontakt med andre instanser.

I årshjul for Økonomi og oppfølgingsteamet som vi har fått oversendt, fremgår det at det hvert halvår skal være en gjennomgang av § 17-vedtak.

Vi finner § 17- vedtak om opplysning, råd og veiledning i 1 av de 18 mappene vi har gjennomgått. I intervju fremgår det at det er føringer på at det skal fattes vedtak etter § 17 når det gis råd og veiledning, men at dette i liten grad blir gjort. Enkelte av veilederne forteller at de har fattet vedtak, men at dette er sjelden og at det dreier seg om økonomis rådgivning. I team Jobb og integrering fattes det generelt ikke vedtak etter § 17, de opplyser at de er tett på brukerne i bosettingsfasen og det er ikke klart for dem når det skal fattes vedtak.

Styring og ledelse

Beslutningsmyndighet

Faglederne og enkelte ansatte i team Økonomi og oppfølging og i team Jobb og integrering godkjenner vedtak om tjenester etter sosialtjenesteloven. Vi finner ingen føringer for hvem som skal gis myndighet til godkjenning av vedtak. Det opplyses i intervju at det er faglederne som foreslår hvem som kan godkjenne vedtak, og at Nav-leder blir orientert om det.

Vi finner ikke delegasjonsreglement som gir Nav-leder myndighet til å videre delegere beslutningsmyndighet på dette området. Det bekreftes i intervju med ledelsen at det på tilsynstidspunktet ikke finnes noe slikt reglement, men at arbeidet med å få det på plass har startet.

Oppfølging, kontroll og forbedring av praksis

I kommunenes egenrapportering fremgår det at kommunen sørger for at alle ansatte får nødvendig opplæring og veiledning for å kunne utføre arbeidet som forventes av dem på området. Dette skjer ved at det lages kompetanseplaner for nyansatte, og gjennom fag- og utviklingssamtaler. Vi har fått oversendt en opplæringsplan for nyansatt i team Økonomi og oppfølging. Fagleder er ansvarlig for planen, og den nyansatte er tildelt fadder. Det bekreftes i intervju at dette er praksis i dette teamet. Opplæringsplanen er ikke tatt i bruk i team Jobb og integrering, får vi opplyst. Det har vært bruk av fadder og skulder-til-skulder-opplæring. Mye har blitt lært underveis, og det har sammenheng med stort mottak av flyktninger. I intervju får vi opplyst at det ikke har blitt gitt noe særskilt opplæring i arbeidet med barnefamilier i noen av teamene.

I Nav-kontorets virksomhetsplan for 2023 er barneperspektivet et av de prioriterte områdene. Det kommer fram i intervju at dette har vært en intensjon, men at høyt sykefravær og stor arbeidsbelastning har gjort dette vanskelig å få til i praksis.

Faglederne har ansvaret for gjennomføring av fag- og utviklingssamtaler. Vi får opplyst at disse samtalene har blitt gjennomført i varierende grad. Nyansatte har blitt prioritert for gjennomføring av disse samtalene. Nav-leder har ansvaret for gjennomføring av medarbeidersamtaler. Vi får opplyst at dette har blitt gjennomført i varierende grad, og at oppfølging av nyansatte og sykemeldte har blitt prioritert.

Faglederne godkjenner vedtak. Vi får opplyst i intervju, og det kommer frem av mappene, at det også er andre som kan godkjenne vedtak. I team Økonomi og oppfølging er det en sjekkliste for hva som skal undersøkes før godkjenning av vedtak. Opplysninger om barn er ikke nevnt her. I intervju opplyses det at de som godkjenner, skal sjekke «alt». I Jobb og inkluderingsavdelingen er det ikke noen sjekkliste, men det er gitt opplæring i hvordan godkjenning skal gjøres. Vi får opplyst i intervju at fakta blir sjekket og at gjennomgang av vedtak som er fattet av nyansatte blir gjort mer grundig. Det er ikke systematisk kontroll av at det blir gjort en tilstrekkelig kartlegging.

Videre opplyses at ledelsen ikke gjennomfører stikkprøver på området. Nav-leder følger med på området gjennom den informasjonen han får fra faglederne. Han deltar i utgangspunktet ikke i teammøtene i de to teamene, men møter dersom det er behov for det og faglederne ber om det.

Fagleder i team økonomi og oppfølging følger med på kartlegging av barnefamilier gjennom at det tas ut lister halvårlig. Vi har ikke fått opplyst at det er tilsvarende praksis i team Jobb og integrering.

I kommunens egenrapportering opplyses det at kommunen har en omforent praksis for hvordan søknader om økonomisk stønad fra familier med barn skal behandles. Dette er oppnådd gjennom et fokus over flere år og rutiner for behandling av søknader fra familier med barn. I intervju fremkommer det at det er ulik forståelse og praksis i de to teamene, både når det gjelder kartlegging, vurdering og beslutning av søknader om økonomisk stønad. Vi får opplyst at ledelsen er kjent med dette, blant annet ved at det er tatt opp i ledermøter. Vi har ikke fått informasjon om at det er iverksatt noen tiltak for å få til en mer ens praksis.

Kommunen opplyser i sin egenrapportering at ansatte vet hva som er faglige avvik/uønsket praksis på området, og at de melder faglige avvik. I intervju fremgår det at det i svært liten grad meldes faglige avvik. De ansatte forteller at de ikke er kjent med hva som er å anse som faglige avvik på området, og at det ikke har vært noen opplæring på dette. De vet at det er det statlige avvikssystemet Asys som skal benyttes. Faglige avvik har ikke vært tema på kontormøter hvor alle ansatte er til stede. Kommunedirektøren er ikke kjent med at det skal benyttes andre system for melding av faglige avvik enn Compilo, som kommunen bruker.

Det er ikke foretatt noen risikovurdering på området.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad

Nav-kontoret skal gjøre en helhetlig kartlegging av familiens situasjon, der også behovene til hvert enkelt barn må undersøkes. Tilstrekkelig kartlegging danner grunnlaget for vurdering av behov og avgjørelse om stønad. Er det ikke gjennomført en forsvarlig kartlegging, er det risiko for at det kan oppstå følgefeil.

Mangelfull journalføring i forbindelse med kartleggingen gjør det vanskelig for andre ansatte, NAV-leder og brukere å se hva som er kartlagt i saken og hva som danner grunnlaget for vurdering og beslutning. Manglende spor av kartleggingsskjema og samtaler i saksmappene indikerer at det ikke er foretatt en tilstrekkelig kartlegging for å kunne identifisere barns behov.

Det er ikke praksis for å systematisk kartlegge det enkelte barns behov, og kartleggingen blir derfor ikke tilstrekkelig i alle saker. Det er heller ikke ens forståelse og praksis for hvilken informasjon som skal nedtegnes. Informasjon om barna blir i liten grad journalført. Bortsett fra den kartleggingen som vi finner i 5 av de 18 mappene vi har sett, finner vi at det enkelte barns behov og helhetlige situasjon ikke blir tilstrekkelig kartlagt. Kartleggingsrutiner og skjema for kartlegging av barn er i liten grad tatt i bruk i team Jobb og integrering.

Ved søknader om akutthjelp er det rutine og praksis for å kartlegge barns behov i team Økonomi og oppfølging, men ikke i team Jobb og Integrering.

Statsforvalteren vurderer at den eksisterende praksisen ikke er i tråd med lovkravene på området.

Vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad

Økonomisk stønad skal ytes og utmåles på bakgrunn av en konkret og individuell vurdering av familiens situasjon og behov.

Statsforvalteren er gjennom intervju gjort kjent med at det generelt er ulik forståelse og praksis mellom de to teamene for hvordan søknader om økonomisk stønad skal behandles, både med hensyn til kartlegging, dokumentasjon, vurdering og beslutning. Statsforvalteren vil understreke at en rettferdig likebehandling av en skjønnsmessig og behovsbasert ytelse sikres ved at grunnlaget for vurderingene er det samme. Ulik forståelse og praksis kan føre til at stønaden som ytes ikke er i tråd med regelverket og at brukere ikke behandles likt.

Når det gjelder stønad til barnefamilier, er det felles praksis for å legge til grunn statens veiledende satser til livsopphold ved utmåling av stønad til livsopphold, også i barnerike familier. Det gis tilleggsstønader til barn, uten at det tas hensyn til barnetrygden.

I mappegjennomgangen viser vedtakene at beslutningene henger sammen med vurderingene som er gjort. Vurderingene og beslutningene bygger på kartleggingen som foreligger.

Statsforvalteren vurderer at det generelt tas hensyn til barns behov ved utmåling av stønad, men det er ikke en innarbeidet praksis å vurdere barnets beste i alle saker. Det er en risiko for at det kan oppstå følgefeil når søknaden skal vurderes og det skal fattes en beslutning, fordi kartleggingen av det enkelte barns behov ikke er tilstrekkelig i alle saker, og den kartleggingen som er gjort ikke i tilstrekkelig grad er dokumentert.

Etter en samlet vurdering vil vi ikke gi lovbrudd på vurdering og beslutning på dette området.

Oppfølging av familier som mottar økonomisk stønad

Statsforvalteren vurderer at intervju og mappegjennomgang viser at det gis oppfølging til barnefamilier. Opplysninger om barna er i liten grad nedtegnet i journal/samtalereferat, og det er derfor vanskelig å se om barna har vært tema i samtalene. Selv om det i liten grad kommer fram opplysninger om barna i oppfølgingsarbeidet ved NAV-kontoret, skal dette tilsynet ikke vurdere kvaliteten og innholdet i oppfølgingen.

Vi finner bare ett §17-vedtak i de 18 mappene vi har gjennomgått. Vi finner også svært lite spor av samtaler og samarbeid med andre instanser.

Men vi finner spor av samtaler i mer enn 50% av mappene og legger derfor til grunn at det tilbys oppfølging. Vi vil derfor ikke gi lovbrudd på oppfølgingen på dette området.

Statsforvalteren vil peke på at mangelfull kartlegging også vil kunne påvirke innholdet i oppfølgingen, og om oppfølgingen er i samsvar med familiens behov.

Styring og ledelse

Det er nær sammenheng mellom styringen av tjenesten og at tjenestene er forsvarlige.

Kommunen har i egenrapporteringen sin svart at de sørger for at alle relevante opplysninger i arbeidet blir dokumentert.

Mappegjennomgang og intervju viser at relevante opplysninger ikke blir dokumentert i tilstrekkelig grad og at journalføringen er mangelfull. Dette gjelder i særlig grad kartleggingsarbeidet, men også på oppfølgingsområdet.

Ledelsen har ikke tilstrekkelige kontrolltiltak for å sikre at det foretas en helhetlig kartlegging av barnefamiliens behov før vurdering og tildeling av økonomisk stønad. I vedtak som godkjennes av fagleder eller veiledere, blir det ikke systematisk kontrollert i alle saker om kartleggingen som er gjort, er tilstrekkelig.

Manglende systematisk gjennomføring av fagsamtaler og medarbeidersamtaler gjør at ledelsen ikke får brukt disse styringstiltakene til å følge med på tjenestene.

Kommunens avvikssystem blir ikke benyttet til å melde faglige avvik på området, og ledelsen har heller ikke styringstiltak som kan fange opp områder med risiko for svikt.

Det er ikke systematisk informasjon mellom Nav-leder og kommunedirektør om tilstanden på dette området.

Statsforvalteren vurderer på denne bakgrunn at ledelsen ikke har tilstrekkelig styring med at kartleggingsarbeidet blir utført på en forsvarlig måte.

5. Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Ledelsen har ikke tilstrekkelige styringstiltak som sikrer at kartleggingen er forsvarlig.

Dette er lovbrudd på:

Sosialtjenesteloven §§18 og 19, jf §§ 4 og 43, forvaltningsloven § 11d og 17 og kommuneloven § 25-1

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

I dette kapittelet redegjør vi for hva Statsforvalteren forventer at kommunen skal gjøre for å rette påpekte lovbrudd.

Vi ber kommunen utarbeide en plan med nødvendige tiltak for å rette lovbruddet, og sender den til Statsforvalteren innen 09.02.24 Planen skal inneholde følgende:

Hvilke tiltak som skal gjennomføres og hvem som er ansvarlig for gjennomføringen
Frister for iverksetting og evaluering av om tiltakene har virket som planlagt
Hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene blir iverksatt
Hvordan ledelsen vil gjennomgå om tiltakene har virket som planlagt

Kort tid etter at planen er mottatt, vil Statsforvalteren ta kontakt med kommunen for å avtale tidspunkt for dialogmøte. Det er kommunens plan som vil være tema på møtet, i tillegg til at det planlegges for videre dialog.

For å undersøke om tiltakene har resultert i forsvarlig praksis, vil kommunen bli bedt om å utføre en egenkontroll. I egenkontrollen skal kommunen gjennomgå saker ved å fylle ut et skjema med spørsmål som er utarbeidet av Statens helsetilsyn. Tidspunkt for gjennomføring av egenkontrollen avtales i dialogmøte.

Statsforvalteren kan i tillegg utføre en stikkprøvekontroll dersom det er nødvendig.

Med hilsen

Andres Neset (e.f.)
fylkeslege/avdelingsdirektør

Gunn Idland
fagleder/seniorrådgiver

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2022–23 Nav-kontorenes ansvar for å ivareta barns behov ved tildeling av sosiale tjenester

Søk etter tilsynsrapporter

Søk