Rapport etter tilsyn kommunal beredskapsplikt og helse- og sosialberedskap Holmestrand kommune 2023

1.  Bakgrunn og gjennomføring

Tabellen nedenfor oppsummerer nøkkelopplysninger om gjennomføringen og videre oppfølging. De videre avsnittene gir utfyllende opplysninger om hjemmelsgrunnlag, grunnlagsdokumentasjon og deltakere.

Tidspunkt for tilsynet: 31.05.2023

Adressen til kommunen: Rådhusgaten 11, 3080 Holmestrand

Kommunenummer: 3802

Kontaktperson i kommunen: Torunn Østmann

Statsforvalterens tilsynsgruppe: Jan W. Jensen Ruud (tilsynsleder), Per Schjelderup, Inger Tveit Espeland

Tilsynsrapporten er skrevet av: Tilsynsgruppa

Tilsynsrapporten er godkjent av: Ingvild Aartun/Sigmund Skei

Foreløpig tilsynsrapport sendt: 14.06.2023

Endelig tilsynsrapport sendt: 30.08.2023

Kommunens frist for oppfølgingsplan: Ikke aktuelt

1.1  Formål og hjemmelsgrunnlag

Tilsynet er et fellestilsyn som gjennomføres av Beredskapsstaben og Helse- og omsorgsavdelinga hos Statsforvalteren i Vestfold og Telemark. Formålet med tilsynet er å følge opp at Holmestrand kommunes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap på overordnet nivå og innenfor helse- og sosialområdet er systematisk og helhetlig og i samsvar med aktuelle lov- og forskriftskrav. Sosialberedskap og beredskap innenfor miljørettet helsevern har et særskilt fokus.

Tilsynet er gjennomført med hjemmel i § 29 i sivilbeskyttelsesloven og § 10 i forskrift om kommunal beredskapsplikt, samt lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten

m.m. §§ 1 og 2, lov om kommunale helse- og omsorgstjenester § 12-3, helseberedskapsloven § 6-2, jfr. forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. etter lov om helsemessig og sosial beredskap § 10 og folkehelseloven § 31, sosialtjenesteloven § 16, jfr. kommuneloven kapittel 30.

1.2  Tilsynstema

Sivilbeskyttelsesloven §§ 14 og 15 og kravene i forskrift om kommunal beredskapsplikt. Beredskapskrav innenfor helse- og omsorg/sosialområdet: Helse- og sosialberedskapsplan/smittevernplan/pandemiplan/kontinuitetsplan/beredskapsplan for miljørettet helsevern og atomberedskapsplan.

1.3  Grunnlagsdokumentasjon

Disse dokumentene ble innhentet i forbindelse med tilsynet:

Grunnlagsdokumentasjon

Nr.	Dokument	Datering
1.	Kartleggingsskjema	Mai 2023
2.	ROS-analyse for Holmestrand kommune 2020 (U.OFF.)	31.12.2019
3.	Kommunal planstrategi 2020-2024	Udatert
4.	KU og ROS-analyse – Forslag til KPA 2023-2035	Mai 2023
5.	Planbeskrivelse – Forslag til KPA 2023-2035	Mai 2023
6.	Planbestemmelser – Forslag til KPA 2023-2035	Mai 2023
7.	Handlingsplan for beredskapsarbeidet – versjon 0.1 (utkast)	03.05.2023
8.	Beredskapsrådet – Holmestrand kommune – versjon 0.7	02.01.2023
9.	Beredskapsplan – Overordnet plan (fra nett)	Udatert
10.	Beredskapsplanens oppbygging – versjon 1.2	21.03.2023
11.	Kriseledelse – versjon 1.3 (U.OFF.)	21.03.2023
12.	Varslingsplan for eksterne – versjon 1.0 (U.OFF.)	27.04.2023
13.	Intern varslingsplan – versjon 0.8 (U.OFF.)	21.03.2023
14.	Kommunikasjonsplan – versjon 0.5	02.05.2023
15	Evakueringsplan – versjon 0.4	21.03.2023
16.	Forberedelser og sjekklister for vakt i KLG – versjon 0.2	24.04.2023
17.	Vaktordning – Retningslinjer – versjon 0.3	24.03.2023
18.	Atomberedskapsplan – versjon 0.7	21.03.2023
19.	Innholdsfortegnelse – Jodtabletter – versjon 0.2	21.03.2023
20.	Utdeling – Jodtabletter – versjon 0.7	21.03.2023
21.	Jodtabletter – infoark til helsepersonell	Apr 2023
22.	Informasjon til foresatte om utdelte jodtabletter	Mar 2023
23.	Skjema for utfylling ved henting - Jodtabletter	Udatert
24.	Opplæringsplan Beredskap – versjon 0.3	21.03.2023
25.	Øvelsesplan – versjon 0.3	21.03.2023
26.	Funn fra spørreundersøkelse – Underveisevaluering Korona (PPT)	Udatert
27.	Prosedyre – Samhandling SiV og kommunene i Vestfold	2021
28.	Smittevernplan	Feb 2023
29.	Kontinuitetsplan for hjemmetjenesten	06.05.2020
30.	Beredskapsplan Miljøretta helsevern – versjon 0.3	26.04.2023
31.	Beredskapsplan for NAV Holmestrand (U.OFF.)	01.01.2023
32.	Beredskapsplan ved unntakstilstand – NAV Holmestrand	Udatert
33.	Kompetanseoversikt NAV Holmestrand	23.03.2023
34.	Risikoanalyse Koronavirus 12.03.2020– NAV Holmestrand	Udatert
35.	Handlingsplan etter risikovurdering – NAV Holmestrand	12.03.2020
36.	Samarbeidsavtale NAV-Holmestrand kommune	Udatert
37.	Organisasjonskart – Ledergruppa i Holmestrand kommune	Udatert
38.	Vedtatt handlingsprogram 2023-2026 (hentet fra nett)	14.12.2022
39.	Innbyggermagasin fra Holmestrand kommune	2021
40.	Innbyggermagasin fra Holmestrand kommune	2022

 

1.4  Gjennomføring

Som del av tilsynet har kommunen i tillegg til oversending av dokumentasjon fylt ut og oversendt et kartleggingsskjema. Tilsynsdagen med åpningsmøte, øvelse med oppsummering etter øvelsen og intervju ble gjennomført 31.05.2023. Etterfølgende sluttmøte ble ikke gjennomført på grunn av konflikter med annen aktivitet. Hvem som bidro i arbeidet med utfyllingen av kartleggingsskjemaet og hvem som deltok gjennom tilsynsdagen og på sluttmøtet fremgår av tabellen nedenfor.

Ikke publisert her

Hovedinntrykk

Holmestrand har jobbet godt med samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet i årene etter sammenslåing med Hof og deretter Sande og opprettelsen av nye Holmestrand kommune. Utfordringene gjennom pandemiårene har blitt håndtert på en meget god måte, og Statsforvalteren vurderer at kommunen har en god krisehåndteringsevne og er godt i gang med å få på plass et helhetlig, grundig og systematisk rammeverk for sitt beredskapsarbeid. Innføring av en vaktordning for ledergruppa denne våren er et klart signal om forankring og prioritering av samfunnssikkerhets- og beredskapsoppdraget.

En god prosess er i gang, men samtidig er det noen gjenstående, men overkommelige, utfordringer ift. lov- og forskriftskrav.

Kommunal beredskapsplikt

Kommunen har en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse fra 2019 som er forankret i kommunestyret og er denne våren i gang med et revisjonsarbeid som utover nødvendige oppdateringer ift. scenarier også er tenkt å legge bedre grunnlag for den oppfølgingsplanen som skal følge opp funnene i analysen, og som mangler i dag.

Oppbyggingen med overordnede tema som f.eks. brann og deretter underliggende brannscenarier anbefales videreført ved revisjonen. En generisk hendelse med eksempler for kravet om å vurdere hendelser utenfor kommunens geografiske område som kan påvirke kommunen fremstår som en god og dekkende tilnærming.

Inndelingen med en åpen versjon og en versjon unntatt offentlighet er et godt grep.

I versjonen unntatt offentlighet kan det gjerne tydeliggjøres hva som skiller den fra den åpne versjonen.

I revisjonsarbeidet bør kommunen vurdere om og eventuelt hvordan helhetlig ROS skal dekke opp ROS-krav knyttet til arealdelen av kommuneplanen (eksisterende arealbasert risiko hensyntatt klimaendringer) og ROS- krav for plan for helsemessig og sosial beredskap. Disse temaene ble tatt opp på beredskapssamlingen i Bø 1.-2. juni i år.

Kommuneplanens samfunnsdel ble vedtatt i september 2022. Den har gode momenter og formuleringer knyttet til samfunnssikkerhet og beredskap.

«Samarbeide med offentlige myndigheter, næringsliv og frivilligheten om et systematisk og oppdatert arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap» (side 21).

«Tilpasse og forberede samfunnet på klimaendringer» (side 25).

På side 26 er det en arealstrategi med 16 overordnede føringer i planprogrammet for kommuneplanens arealdel. En av disse: «Samfunnssikkerhet, og særlige forhold knyttet til geoteknikk, klimatilpasning og naturfare, skal vektlegges i all utbygging».

Planlagt årlig statusrapportering til kommunestyret og fremlegging av øvingsplan for kommende år for kommunedirektørens ledergruppe hver høst vil være gode grep for helhetlig og systematisk arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap.

Overordnet beredskapsplan er oppdatert og kommunestyregodkjent. Den dekker forskriftskravene, er godt oppbygd og har fine henvisninger i teksten til relevante lov- og forskriftskrav. Det er utarbeidet et eget dokument som viser beredskapsplanens oppbygging (hoveddel og delplaner iht forskriftskrav). Vi minner om ressursoversikt.

Temaene opplæring og evaluering er omtalt senere i rapporten under tilsynsfunn.

Kontinuitetsplanlegging

I kartleggingsskjemaet vises det til at det ble utarbeidet kontinuitetsplaner i alle virksomheter under pandemien, og et par eksempler er vedlagt. I samband med evalueringen av pandemien vil det være viktig å følge opp erfaringene som er gjort og benytte disse planene som grunnlag for å utarbeide mer generiske kontinuitetsplaner. Som grunnlag for slik planlegging i kommunalområder og virksomheter bør det utarbeides en overordnet kontinuitetsplan som planleggingsgrunnlag, med prioritering på tvers av sektorer/virksomheter, eventuelle krav til stedfortredere, avtaler med tanke på ekstern bistand, måltall for fraværsprosent og varighet mv.

Helseberedskap

Når det gjelder helseberedskap så er alle lovfestede dokumenter og planer på plass. Den overordnede helseberedskapsplanen ligger på kommunens hjemmeside. Den er dekkende, men noen formuleringer bærer litt mer preg av målsettinger enn hva som er hensiktsmessig i en beredskapsplan. Planen kan med fordel inneholde en oversikt over andre beredskapsplaner og planstruktur for sektoren.

Planen er ikke oppdatert siden forrige tilsyn (planen er udatert). Her har kommunen lagt opp til revisjon etter revisjon av helhetlig ROS og overordnet beredskapsplan, noe som vurderes som hensiktsmessig.

Smittevernplan er godt dekkende og oppdatert. Pandemiplan og massevaksinasjonsplan er ikke oppdatert med erfaringer fra den pågående pandemien, men arbeidet med dette er igangsatt.

Beredskapsplan for miljørettet helsevern er av de bedre vi har sett og dekker lov- og forskriftskrav.

Kommuneoverlegen er organisatorisk plassert nede i organisasjonen, men har plass i kriseledelsen og det kommunale beredskapsrådet, og den organisatoriske plasseringen fremstår ikke å være til hinder for utøvelsen av ansvar og plikter som tilligger rollen.

Sosialberedskap

NAV-kontoret i Holmestrand har en god kompetanseoversikt og har utarbeidet en lokal beredskapsplan for unntakstilstand som er et godt og viktig supplement til den egenberedskapsplanen som er utarbeidet med grunnlag i mal fra NAV sentralt.

Et av tiltakene i denne planen er at det er etablert en egen ‘beredskapsboks’ for bruk ved utfall av strøm/ekom.

NAV-leder er organisatorisk plassert under kommunalsjef helse og velferd og deltar i ledermøtene på sektornivå. Dette innebærer at NAV-leder ikke deltar på møter i kriseledelse/beredskapsråd. Dette har et potensiale til å kunne bli en utfordring med tanke på samordning av planverk og krisehåndtering når virksomheten jo ikke er fullt integrert i kommuneorganisasjonen. Tilsynsgruppa vurderer at det er en manglende samordning av sosialberedskapen opp mot øvrig beredskapsplanverk i sektoren og opp mot kommunens overordnede planer. Denne vurderingen underbygges blant annet av at det kom fram i intervjuene at det manglet gjensidige tilganger til planverk mellom NAV-kontoret og kommunen.

Erfaringer fra øvelsen:

Utover beredskapskoordinator registrerte vi i liten grad at det ble slått opp i planverk/tiltakskort gjennom de to scenariene. Noe av forklaringen kan ligge i at det gjenstår noe arbeid med rolletilpasset planverk/tiltakskort.

Ved hendelser er det svært viktig at det koordineres godt med sentrale eksterne samarbeidspartnere, blant annet med tanke på tidspunkt for og innhold i innbyggerkommunikasjonen. Det kommunale beredskapsrådet kan være en fin arena for gjennomgang av roller/ansvar og tilgang på ressurser ved hendelser.

Vi vil bemerke som positivt:

• Det er gjort en svært grundig jobb ved utfyllingen av kartleggingsskjemaet som ble oversendt i forbindelse med Dette er et godt grunnlag for planlagt rapportering til kommunestyret
• Samfunnssikkerhet og beredskap er tema i det årlige innbyggermagasinet. Egenberedskap i 2021 (s. 52-53) og En trygg digital hverdag i 2022 (s. 42) Faste sider og/eller bruk av innsiden av omslaget kan gjerne vurderes.
• Kommunen har anskaffet og lagt til rette for alternative sambandsmidler som nødnett og sikringsradio
• Atomberedskapsplan og vedlegg er gode og med gode lokale Disse er brukt som eksempler overfor andre kommuner
• Gjennom intervjuene kom det fram at man hadde god løpende kontakt med beredskapskoordinator og at det ble jobbet aktivt ut mot virksomhetene. Dette er bra med tanke på at en av de tre hovedutfordringene kommunen selv pekte på i kartleggingsskjemaet var opplæring og holdningsendringer hos ansatte
• Tre kommunelegestillinger og strategisk målsetting med tanke på ettervekst og kontinuitet i denne funksjonen

Noen utfordringer:

• Ferdigstilling av planverk og spesielt tiltakskort på overordnet nivå og nedover i Mye godt arbeid er gjort og mye er på plass, men det gjenstår enda et stykke arbeid
• Utskiftinger på ledernivå styrker verdien av gode rollebaserte tiltakskort, både for personell som er nye i rollene og for deres stedfortredere
• Ferdigstille krisekommunikasjonsplanen. Med 6 storulykkevirksomheter i kommunen og et bredt risikobilde utover dette bør befolkningsvarsling omtales
• Øvingsplanen bør gjelde for mer enn ett år fram i tid

2.  Tilsynsfunn

Tilsynet avdekket ett avvik. Se også kommentarene.

2.1  Avvik

Avvik er definert som manglende oppfølging av krav fastsatt i sivilbeskyttelsesloven §§ 14 og 15 og/eller i forskrift om kommunal beredskapsplikt, eller i andre beredskapsrelaterte lover/forskrifter som har vært omfattet av tilsynet.

Avvik nr. 1

Holmestrand kommune har ikke på bakgrunn av den helhetlige risiko- og sårbarhetsanalysen utarbeidet plan for oppfølging av samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet.

Regelverkshenvisning:

Sivilbeskyttelsesloven § 14, 2. ledd og forskrift om kommunal beredskapsplikt § 3, 1. ledd a)

Utdypende kommentar:

Plan for oppfølging av funnene i den helhetlige ROS-analysen er ikke fastsatt i tilstrekkelig grad i samband med utarbeidelsen av helhetlig ROS (oppfølgingsplan) eller i andre strategiske planer. I og med at revisjon av helhetlig ROS er startet opp anbefaler vi at det settes fokus på oppfølgingsplanen som del av dette revisjonsarbeidet.

En slik oppfølgingsplan kan gjerne inngå som del av kommunens handlingsplan for beredskapsarbeidet

2.2  Kommentarer

Kommentarene er rettet mot forhold som ikke oppfyller definisjonen av avvik, men som Statsforvalteren mener det er grunn til å påpeke for å sikre god oppfølging av beredskapsplikten.

Opplæring

Etter forskrift om kommunal beredskapsplikt § 7, 2. ledd skal kommunen ha et system for opplæring som sikrer at alle som er tiltenkt en rolle i kommunens krisehåndtering har tilstrekkelige kvalifikasjoner.

Utdypende kommentar:

De som er tiltenkt en rolle i kommunens krisehåndtering må ha tilstrekkelige kunnskaper for å ivareta rolle og ansvar på en god måte, og det stilles derfor krav om at kommunen har et system for opplæring av disse. Kommunen har utarbeidet en opplæringsplan med generelle opplæringspakker som er et godt utgangspunkt, men bør konkretisere kompetansekrav og -ønsker for spesifikke roller i kriseledelse og støtteapparat og status for de som er planlagt å bekle disse rollene. Intern og ekstern kursing, trening og øvelser kan alle være opplæringstiltak som inngår i et slikt system for å dekke kompetansebehovet og vedlikeholde/videreutvikle dette

Kommunen bør:

• Identifisere særskilte roller i kriseledelse/støtteapparat og kompetansebehov for
• Kartlegge kompetansen til dem som dekker disse rollene (og gjerne deres stedfortredere også, så langt det er relevant) og legge en plan for opplæring som vil tette eventuelle kompetansehull

Evaluering

Etter forskrift om kommunal beredskapsplikt § 8 skal kommunen etter øvelser og uønskede hendelser evaluere krisehåndteringen. Der evalueringen gir grunnlag for det skal det foretas nødvendige endringer i risiko- og sårbarhetsanalysen og beredskapsplaner

Utdypende kommentar:

Kommunen har gjennomført en underveisevaluering i pandemien (også lagt fram ved forrige tilsyn) og er i gang med en omfattende sluttevaluering, der målsettingen er at den skal være klar før høstens valg.

Utover dette er det ikke fremlagt noen evalueringsrapporter i forbindelse med tilsynet, og det fremkommer av kartleggingsskjemaet at evaluering gjennomføres og nødvendige endringer i planverk foretas, men at dette ikke er systematisert med utarbeidelse av skriftlige evalueringsrapporter. Utover egenverdien av slik skriftliggjøring så er dette også et krav, jamfør § 9 i forskrift om kommunal beredskapsplikt. Evalueringsmaler er tidligere distribuert til kommunene fra Statsforvalter, og disse kan gjerne sendes på nytt.

Kommunen bør:

• Tydeliggjøre og formidle innad i organisasjonen krav/forventninger til evaluering av hendelser og øvelser
• Innføre evalueringsmal(er) som en hjelp for de som skal gjennomføre evalueringene og for å lettere kunne se evalueringer i sammenheng

3.  Videre oppfølging

Ferdigstilling av revidert helhetlig ROS og oppfølgingsplan er planlagt gjennomført i løpet av året, med framlegging for kommunestyret i januar 2024.

Det er avtalt med beredskapskoordinator pr. telefon i dag at frist for lukking av avviket settes til 31.01.2024.

Dersom kommunen har spørsmål om tilsynsrapporten eller oppfølgingen kan Statsforvalterens tilsynsleder kontaktes:

Jan W. Jensen Ruud, 35 58 61 48 / 995 31 261