Rapport frå tilsyn med helse- og omsorgstenester til barn i barne- og avlastingsbustader ved Avlastningsbustad Stadheimsgarden i Sogndal kommune 2022

Statsforvaltaren gjennomførte tilsyn med Sogndal kommune og besøkte i den forbindelse Avlastningsbustad Stadheimsgarden frå 25.10.2022 til 27.10.2022. Vi undersøkte om kommunen sørgjer for at helse- og omsorgstenester til barn i barne- og avlastningsbustader vert utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at barna får trygge og gode tenester.

Tilsynet vart gjennomført som del av eit landsomfattande tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Vi har ikkje grunnlag for å konkludere med lovbrot innanfor det kontrollerte området.

1.     Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet skildrar vi hva som vart undersøkt i tilsynet.

Statsforvaltaren har undersøkt og vurdert om kommunen sikrar at barna i Avlastningsbustad Stadheimsgarden får habilitering/opplæring som samsvarer med deira behov. Tilsynet er del av et landsomfattande tilsyn i 2022 og 2023, og har omfatta undersøking av om Avlastningsbustad Stadheimsgarden:

• Har tilstrekkeleg informasjon om barnet sin situasjon og behov
• Nyttar informasjonen til å identifisere behov for habilitering/opplæring og til å utforme mål og tiltak for barnet
• Gjennomfører tiltak for habilitering/opplæring
• Evaluerer og korrigerer mål og tiltak for habilitering/opplæring

Tilsynsprosessen har bygd på systemrevisjon som metode. Ein systemrevisjon har som formål å undersøke om gode og trygge tenester er resultatet av systematisk styring og leiing, og kontinuerleg forbetringsarbeid. I dette tilsynet har undersøkinga vore tett knytt til faglege arbeidsprosessar for habilitering/opplæring. I undersøking av krav til styring og leiing er det derfor aktivitetar tett på dei faglege prosessane som har vore mest aktuelle.

Barna og foreldre sine meiningar om og erfaringar med opphald i Avlastningsbustad Stadheimsgarden, er viktig informasjon for å vurdere både kvaliteten på tenestene og kommunen sin praksis på om barna får dekket sitt behov for habilitering. Eit utval foreldre vart difor intervjua i dette tilsynet

Tilsynet omfatta ikkje sakshandsaming av søknad, andre avlastningsformer, somatisk og psykisk helseoppfølging i avlastningsbustaden eller den fysiske utforminga. Kommunen si oppfølging av privat tenesteleverandør, og bruk av tvang etter helse- og omsorgstenestelova kapittel 9 og pasient og brukarrettslova, var heller ikkje en del av tilsynet.

2.     Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt mynde til å føre tilsyn med kommunal helse- og omsorgstjeneste, etter helse- og omsorgstjenestelova § 12-3 og helsetilsynslova § 2.

Eit tilsyn er kontroll av om verksemda sin praksis er i samsvar med gjeldande reglar i lov- og forskrift. Vi gir derfor her ei oversikt over krava som vart lagt til grunn i tilsynet.

Kommunelova kapittel 30 setter den rettslege ramma for korleis statleg tilsyn med kommunane skal gjennomførast, med unntak av kommunelova § 30-4. Eit eventuelt pålegg om retting skjer med heimel i helsetilsynslova § 8, jf. hol. § 12-3. Statsforvaltaren sitt mynde til å føre tilsyn med privat tenesteleverandør følgjer av helsetilsynslova § 4.

Kommunens ansvar for heildøgns helse- og omsorgstenester i barne- og avlastningsbustader

Når eit barn har opphald i barne- og avlastningsbustad har kommunen innvilga avlastningsopphald eller fulltidsplass i slik institusjon til familiar med særleg tyngande omsorgsarbeid, jf. hol. § 3-6 og § 3-2 første ledd nr. 6 bokstav c. Barne- og avlastningsbustader vert rekna som omsorgsinstitusjon med heildøgns helse- og omsorgstenester, jf. forskrift om kommunal helse- og omsorgsinstitusjon § 1 første ledd bokstav a.

Habiliteringa/opplæringa skal være forsvarleg

Helse- og omsorgstenester som vert tilbydd eller ytes etter helse- og omsorgstenestelova skal vere forsvarlege, jf. hol. § 4-1. Kravet til forsvarleg verksemd er ein rettsleg standard, som betyr at innhaldet vert bestemt av normer utanfor lova. I tolkinga av kva som er forsvarleg inngår mellom anna anerkjent fagkunnskap, faglitteratur, faglege retningsliner og allmenngyldige samfunnsetiske normer. I dette tilsynet bygger det faglege innhaldet på følgjande normerande produkt frå Helsedirektoratet:

• nasjonal veileder for oppfølging av personer med store og sammensatte behov,
• nasjonal veileder om barn og unge med
• nasjonal veileder for rehabilitering, habilitering, individuell plan og koordinator
• nasjonal veileder for gode helse- og omsorgstjenester til personer med utviklingshemming

Eit fellestrekk for dei faglege tilrådingane i desse veiledarane er at god praksis er å jobbe tverrfagleg, målretta og systematisk overfor personar med samansette behov.

Krav om individuelt tilpassa habilitering/opplæring

Individuelt tilpassa tenester bidreg til å oppnå forsvarlege tenester og til å oppfylle barnet og foreldra si rett til medverknad og informasjon etter pasient- og brukarrettslova (pbrl.) kapittel 3.

For habilitering/opplæring er brukarinvolvering, medverknad og informasjonsutveksling viktig i heile prosessen. Det vil si at barnet/foreldra får informasjon og kan medverke både når tenester skal planleggast, gjennomførast, evaluerast og korrigerast.

Tverrfagleg samarbeid og koordinering av tiltak

Tverrfagleg samarbeid skal understøtte forsvarlege tenester, og er regulert fleire stader i helse- og omsorgslovgivinga. Det følgjer av krav til forsvarlege tenester i hol. § 4-1 bokstav a at kommunen skal leggje til rette tenestene slik at den enkelte pasient eller brukar gis eit heilskapleg og koordinert helse- og omsorgstenestetilbod. Lova stiller krav til koordinering og samarbeid internt, med andre etatar og andre tenestenivå, og til kommunen sin plikt til samarbeid og samordning, hol. § 3-4.

Andre føresegn som skal understøtte koordinerte tenester av betydning for dette tilsynet, er hol. § 7-1 om individuell plan og §§ 7-2 og 7-2 a om koordinator og barnekoordinator.

Ei viktig grunngjeving for krav til samarbeid og koordinering er at det er fleire kjende risikofaktorar forbunde med samarbeid og overgangar internt og eksternt. Det er særleg omtalt at det i planlegging av tenester skal leggast vekt på å minimalisere risikofaktorar forbunde med samhandling internt og eksternt, jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 6 bokstav e.

Krav i lov og forskrift til styringssystem som sikrar tenester

Kommunen har etter hol. § 3-1 tredje ledd en plikt til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere verksemda, slik at tenesta si omfang og innhald er i samsvar med krav i lov og forskrift. Denne plikta går også frem av helsetilsynslova § 5 som pålegg verksemder som yter helse- og omsorgstenester å opprette internkontrollsystem. Internkontrollsystemet vert omtalt som styringssystem i forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten. Omgrepet tilsvarar i stor grad til krava til internkontroll, men omfattar også krav til systematisk arbeid med kvalitetsforbetring og pasient- og brukartryggleik, samt oppfylling av pasientrettar.

Styringssystemet skal være tilpassa verksemda si storleik, eigenart, aktivitetar og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig. Det same gjeld dokumentasjon av styringspliktene, jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 5. Vi legg til grunn at kompleksiteten i desse tenestene tilseier at dei fleste styringstiltaka må vere skriftlege. Innhaldet i kravet til styringssystemet er nærare skildra i forskrifta §§ 6 til 9. I dette tilsynet har vi særleg sett på følgjande styringskrav:

Krav til kompetanse

Ein viktig føresetnad for at habilitering/opplæring skal vere forsvarleg, er at tilsette har nødvendig kompetanse sett opp mot barna sine behov. Det følgjer av hol. § 4-1 om forsvarleg verksemd at kommunen skal leggje til rette med tilstrekkeleg fagkompetanse i tenestene. Dette er nærare omtalt i forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 6 bokstav f og 7 bokstav b. Der det er iverksett kompetansetiltak skal verksemda kontrollere at tiltaka har effekt og korrigere tiltaka om nødvendig, jf. § 8 bokstav c og § 9 bokstav b.

Krav til planer, dokumentasjon og informasjonsflyt for å sikre forsvar/eg og felles praksis

Barne- og avlastningsbustaden må ha ei plan for korleis barnet skal få dekka sine behov under opphalda. Ei slik plan skal inkludere barnet sine behov for mål og tiltak for habilitering/opplæring. Ei slik plan for gjennomføringa vert omtalt som ei behandlingsplan i pasientjournalforskrifta§ 6 første ledd bokstav d. I barne- og avlastningsbustader nyttast som oftast omgrepet tiltaksplan. Det er ingen formkrav til ei slik plan, men den skal vere ein del av pasientjournalen.

For å sikre individuell, forsvarleg og felles praksis må det vere skildra korleis tiltak skal gjennomførast (rutinar og prosedyrar), jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 7 bokstav c. Rutinar og prosedyrar som skildrar gjennomføringa bør inngå i sjølve tiltaksplanen for at planen skal vere eit føremålstenleg verktøy for tilsette. Informasjon om bruk av hjelpemiddel, der dette er nødvendig, må også vere skildra i tiltaksplanen.

For å sikre informasjonsflyt om endringar i barnet sine behov skal det vere utarbeidd rutinar om korleis informasjon skal innhentast og utvekslast. Rutinane må omfatte samarbeid med foreldre, dei ulike arenaene barna oppheld seg og andre relevante instansar. Det skal vidare vere rutinar om korleis munnleg rapportering og dokumentasjon i barnet sin journal skal utførast. Journalføringa skal vere i tråd med hpl. § 40 og pasientjournalforskrifta§§ 5 til 8. Det er i helse- og omsorgstenestelova § 5-1O presisert at både kommunen og verksemda som har avtale med kommunen skal sørge for at journal- og informasjonssystema er forsvarlege.

3.     Framstilling av faktagrunnlaget

Her vert det gjort greie for korleis verksemdas aktuelle tenester fungerer, inkludert verksemdas tiltak for å sørgje for at krava til kvalitet og tryggleik for tenestemottakarane blir haldne.

Organisering og bemanning

Kommunalsjef helse og omsorg styrer tenesta i linje til tenesteleiar for bu- og miljøtenesta, der Avlastingsbustad Stadheimsgarden er plassert. Avdelingsleiar i Stadheimsgarden har fagleg ansvar og rapporterer til tenesteleiar. Avdelinga har tilsett sju miljøterapeutar, fem miljøarbeida rar og sju assistentar som gir tenester til XXXXXX barn som har tenestetilbod i Stadheimsgarden.

Tilstrekkeleg informasjon om situasjon og behov

I Sogndal kommune er det fagkoordinator til kvart barn som skal samarbeide med pårørande og andre involverte instansar rundt barna, og som har ansvar for og oppgåve med å hente inn informasjon. Denne informasjonsinnhentinga er dokumentert i barnet sin journal og pårørande sin formidling inngår i informasjonsgrunnlaget. Det vert gjennomført evaluerings-/samarbeidsmøte om det enkelte barn, der det blir innhenta eventuell ny eller oppdatert informasjon, og det er kontinuitet i desse møta. Tilsette som kjenner barna godt deltek i møta.

Identifiserer behov og utarbeidar mål og tiltak

Det er utarbeidd mål og tiltak for barna, og avklart korleis tiltak skal gjennomførast. Tiltaksplanane er dokumentert i barna sin journal. Tiltaka er utarbeidd etter faglege vurderingar og i samarbeid med pårørande og andre involverte instansar.

Gjennomføring av tiltak for habilitering/opplæring

Tiltaksplanane vert nytta aktivt i det daglege og tiltak for habilitering/opplæring vert systematisk gjennomført, til dømes bruk av kommunikasjonshjelpemiddel, hjelpemidlar for fysisk trening og trening i ADL–ferdigheiter. Gjennomføring av tiltak og aktivitetar med barna vert planlagd og gjennomført utifrå barna si dagsform og behov, og dokumentert i barnet sin journal.

Evaluering og korrigering av mål og tiltak

Kommunen har avklart at koordinator for barna skal følgje med på gjennomføring av tiltak og sørgje for at tiltaka vert evaluert. Evaluering og eventuell korrigering skjer i samarbeid med pårørande og andre involverte instansar. Det er regelmessige møte for tilsette der tiltak vert diskutert og endringar vert delt. Tiltaksplan vert løpande oppdatert. Tiltaksplanar vert endra når mål og tiltak vert korrigert.

Leiinga si oppfølging

Tenesteleiar har månadlege møte med avdelingsleiar der mellom anna tenestetilbodet til barna vert diskutert. Tenesteleiar rapporterer til kommunalsjef. Kommunalsjef har møte der alle avdelingsleiarar deltek. Leiinga er kjend med utfordringar og sårbare faktorar i tenesta og har sett i verk tiltak for å løyse desse.

4.     Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovreglane i kapittel 2.

Helse- og omsorgslovgivinga stiller krav til leiing og systematisk styring for å sikre at kommunen rettar seg etter lova når det gjeld tenester til barn i barne- og avlastningsbustad. Det er eit leiaransvar å sørgje for rammer og organisatoriske løysingar som reduserer risiko for svikt. Leiinga har eit overordna ansvar for styringssystemet og for å følgje med på om tenesta er forsvarleg og i tråd med helselovgivinga.

Ut i frå dei organisatoriske dokumenta vi har fått tilsendt og informasjonen vi har fått frå intervju, vurderer vi at kommunen har eit system for å følgje med på om tenesta er forsvarleg og i tråd med helselovgivinga.

Under tilsynet fekk vi opplysningar om utfordringar og sårbare faktorar i tenesta, og at leiinga er kjent med og har sett i verk tiltak for å løyse desse. På bakgrunn av den informasjonen vi har fått, har vi på tilsynstidspunktet ikkje grunnlag til å konkludere med brot på krav i lov og forskrift.

5.     Statsforvaltarens konklusjon

Her presenter vi konklusjonen av undersøkinga vår, basert på vurderingane i kapittel 4. Vi har ikkje grunnlag for å konkludere med lovbrot innanfor områda tilsynet omfatta.

Endeleg rapport vert sendt til Statens helsetilsyn for publisering på www.helsetilsynet.no.

Med hilsen

Linda Svori
seksjonsleiar

Ørjan Moldestad
seniorrådgjevar

Alle tilsynsrapportar frå dette landsomfattande tilsynet