2. Juridisk grunnlag

Tjenesten opplysning, råd og veiledning i sosialtjenesteloven § 17, er en av de individuelle tjenestene som kommunen har ansvar for etter sosialtjenesteloven. Plikten omfatter blant annet økonomisk rådgivning, som er tema for dette tilsynet. Økonomisk rådgivning er et lavterskeltilbud, og alle som oppholder seg i landet har rett på tjenesten. Dette gjelder uavhengig av om de mottar økonomiske stønader eller ytelser fra Nav-kontoret.

Kommunen har plikt til å gi opplysning, råd og veiledning som kan bidra til å løse eller forebygge sosiale problemer. Bestemmelsen forutsetter at Nav-kontoret utøver sosialfaglig skjønn og gjør en individuell og konkret vurdering av brukerens behov for veiledning. Dette gjelder både når tjenesten skal innvilges og når den skal gjennomføres. Vurderingen skal ta hensyn til brukerens konkrete behov og livssituasjon og tilpasse tjenesten til dette så langt det er mulig. For å foreta en individuell vurdering er det avgjørende at brukeren blir hørt og at alle viktige aspekter ved brukerens livssituasjon blir kartlagt, slik at tjenesten blir forsvarlig.

Bestemmelsen krever at kommunen gir veiledning til personer som er i en vanskelig situasjon. Innholdet i tjenesten er delvis sammenfallende med veiledningsplikten etter forvaltningsloven § 11. Plikten etter sosialtjenesteloven gir imidlertid kommunen et mer omfattende ansvar. Plikten omfatter å gi veiledning i spørsmål som kan være av mer personlig karakter. Målet er å hjelpe den berørte personen med å bli mer selvhjulpen eller støtte hen i å overvinne en utfordrende livssituasjon. Fokuset er ikke bare å løse eksisterende problemer, men også å forebygge fremtidige problemer. Veiledningen kan variere fra enkle, rutinemessige svar og henvisninger, til mer avansert sosialfaglig og økonomisk rådgivning.

Veiledning etter forvaltningsloven § 11 vil som oftest skje ‘her og nå’, for eksempel når Nav-kontoret gir råd og veiledning på informasjonsmøter eller gruppemøter, eller hvis Nav kontaktsenter og Økonomi- og gjeldsrådgivningstelefonen i Nav besvarer en henvendelse.

Tjenesten etter sosialtjenesteloven § 17 er planlagt og avtalt, har et formål og et innhold tilpasset dette formålet, er del av et oppfølgingsløp og skjer i samarbeid med brukeren.

Gjeldsordningsloven har som formål å gi personer med alvorlige gjeldsproblemer en mulighet til å få kontroll over økonomien sin, gjennom en rettslig gjeldsordning. Saksbehandlingen etter denne loven er lagt til namsmyndighetene. Der det foreligger alvorlige gjeldsproblemer, må Nav-kontoret informere om gjeldsordningen.

Det kan som hovedregel ikke åpnes gjeldsforhandling etter gjeldsordningsloven før den som skylder penger har forsøkt å komme frem til en utenrettslig gjeldsordning på egen hånd. Dette omtales som egenforsøket. Nav-kontoret har plikt til å bistå brukerne, så langt som mulig, med å komme frem til en slik utenrettslig gjeldsordning, se gjeldsordningsloven § 1-5 som viser til sosialtjenesteloven § 17.

Barne- og familiedepartementet har i høring av 11. oktober 2021 foreslått endringer i denne plikten. Egenforsøk skal etter forslaget bare kreves i unntakstilfeller, og det skal ikke lenger være et vilkår for å åpne gjeldsforhandlinger, at den som skylder penger først har forsøkt å løse problemene med hjelp fra økonomisk rådgiver i Nav-kontoret, se høringsnotat: gjeldsordning-livsoppholdsforskrift.pdf (regjeringen.no)

I høringen forslår departementet at Nav-kontoret i stedet får et større ansvar for sosialfaglig oppfølging hos personer som har utfordringer med å gjennomføre en gjeldsordning.

Dersom lovendringene skjer i tilsynsperioden, vil Helsetilsynet vurdere om det blir behov for en revidering av veiledningsmaterialet. Hvordan dette skal undersøkes etter gjeldende rett er beskrevet under pkt. 3.3.2

Barnekonvensjonen er en del av norsk lov gjennom menneskerettsloven § 2 nr. 4.

Det følger av barnekonvensjonens artikkel 3 at ved alle handlinger som berører barn skal barnets beste være et grunnleggende hensyn. Økonomisk rådgivning rettet mot foreldre berører barna i familien på flere måter. Rådgivning som styrker foreldrenes økonomi, kan forbedre barns livssituasjon. Hjelpen til å komme ut av økonomiske vanskeligheter kan redusere stressnivået og spenninger i hjemmet, noe som vil være positivt for barn. Rådgivning som bedrer den økonomiske situasjonen kan også gi barna bedre tilgang til utdanning, helsehjelp, fritidsaktiviteter og andre ressurser som er viktige for barnas utvikling og trivsel.

Foreldre som ikke har tilstrekkelig med midler, skal få hjelp slik at barna får en trygg og god oppvekst. Det innebærer bistand slik at foreldrene kan kjøpe mat, klær og andre viktige ting etter barnekonvensjonen artikkel 26. Barn har gjennom artikkel 27 rett til sosial og økonomisk trygghet og retten til et trygt hjem. Artikkelen legger til grunn at alle barn har rett til å ha god nok levestandard, slik at de kan utvikle seg og ha en meningsfull hverdag. Alle barn har rett til lek, fritid og hvile, og til å delta i kunst- og kulturliv etter artikkel 31.

Alle tjenester som ytes etter sosialtjenesteloven skal etter lovens § 4 være forsvarlige. Kravet til forsvarlighet er en rettslig standard, hvor innholdet i vesentlig grad vil bli bestemt av normer utenfor selve loven. Hva som er forsvarlige tjenester må vurderes med utgangspunkt i anerkjent faglig praksis, fagkunnskap fra utdannings- og forskningsinstitusjonene, faglige retningslinjer og generelle samfunnsetiske normer. Innholdet i forsvarlighetskravet vil dermed også endre seg over tid i takt med utvikling av kunnskap og kompetanse innenfor fagområdene.

Innholdet i kravet må tolkes i sammenheng med de øvrige bestemmelsene i sosialtjenesteloven. De individuelle tjenestene i kapittel 4 og saksbehandlingsreglene vil blant annet si noe om hva som er forsvarlig økonomisk rådgivning.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har i rundskriv R-35 veiledet på hva som ligger i forsvarlighetskravet. I tillegg er det flere føringer for saksbehandlingen i Veileder til sosialtjenesteloven § 17 – Hvordan fatte vedtak på tjenesten opplysning, råd og veiledning? (Veileder til § 17).

Innenfor økonomisk rådgivning er det et sterkt fagmiljø, og det er mulig å finne en enighet om hva som er «gjeldende sosialfaglige normer» for en forsvarlig økonomisk rådgivning i Nav-kontor. Alle Nav-kontor har tilbud om å sende sine ansatte på opplæring i regi av statsforvalterne, og veiledningsmateriell er tilgjengelig for alle Nav-kontor. Vi forutsetter derfor at de gjeldene normene for hva som er en forsvarlig økonomisk rådgivning er kjent i Nav-kontorene.

Nav-kontoret har plikt til å rådføre seg med bruker når de tildeler tjenesten økonomisk rådgivning, i samsvar med sosialtjenesteloven § 42. Plikten går ut på at tjenestetilbudet så langt som mulig skal utformes i samarbeid med bruker, og det skal legges stor vekt på hva hen mener.

I rundskriv R-35 punkt 5.42.1 er plikten utdypet. Bruker skal ut fra sine forutsetninger aktivt gis mulighet til å bidra til å utforme tjenestetilbudet. Bruker skal medvirke og ha innflytelse i hele søknadsprosessen, fra henvendelse, søknad og kartlegging av behov, til vedtak og utforming og tilrettelegging av tjenestetilbud. Manglende medvirkning kan føre til at rettsanvendelsen eller skjønnsutøvelsen i saken ikke blir riktig, og at avgjørelsen eller tjenesten som følge av dette ikke er forsvarlig.

Det er et lovkrav at det skal fattes vedtak for tjenestene etter dette kapittelet. Vedtaket bestemmer rettigheter eller plikter til enkeltpersoner, og er derfor en sentral del av tildelingen av tjenestene. Vedtaket skal regnes som et enkeltvedtak etter sosialtjenesteloven § 41. Dette betyr at forvaltningslovens regler om enkeltvedtak i kapittel 4, 5 og 6 kommer til anvendelse. Dette får betydning for hvilke prosessuelle krav som stilles når Nav-kontoret behandler søknader om økonomisk rådgivning.

Dette innebærer at vedtaket skal være skriftlig og begrunnes etter reglene i forvaltningsloven §§ 23-25. Begrunnelsen skal vise til de reglene vedtaket bygger på, og skal når det er nødvendig for at parten skal forstå vedtaket, også gjengi innholdet av reglene. Begrunnelsen skal også nevne de faktiske forhold som vedtaket bygger på, og hovedhensynene bak skjønnsutøvelsen bør nevnes.

Det at en avgjørelse er å anse som et enkeltvedtak, har betydning for hele søknadsprosessen; fra informasjon, søknad og utredning, til avgjørelsens innhold og form og muligheten til å klage. Det stilles krav til hvordan Nav-kontoret skal opptre, og til hvilke muligheter enkeltpersoner har til å ivareta sine interesser. Dette bygger på viktige rettssikkerhetsprinsipper som skal hindre maktmisbruk og vilkårlighet og sikre rettigheter og etterprøvbarhet. Personer som har behov for sosiale tjenester, befinner seg i en vanskelig og sårbar situasjon. Det er derfor særlig viktig at det offentlige styrker rettssikkerheten for denne gruppen.

Selv om det er plikt til å fatte skriftlig vedtak om tjenesten, er det ikke i alle situasjoner det skal fattes vedtak, se Veileder § 17 del 3. Der det skal fattes vedtak, må dette gjøres uten ugrunnet opphold, jf. forvaltningsloven § 11a.

Etter forvaltningsloven § 11 d skal muntlige opplysninger av betydning for saken så vidt mulig nedtegnes eller protokollføres. Videre forutsetter forvaltningsloven §§ 17 og 18 indirekte skriftlighet ved at partene skal kunne gjøre seg kjent med sakens opplysninger og sakens dokumenter. Hva som skal nedtegnes, vil bero på en konkret vurdering i den enkelte sak. Både i et faglig og i et ledelses-/styringsperspektiv er dokumentasjon viktig. Gjennom dokumentasjon er det mulig i ettertid å se og vurdere det arbeidet som er gjort. Dette er viktig for å kunne trekke lærdom av tidligere praksis.

Kommuneloven § 25-1 regulerer de krav som stilles til kommunene når det gjelder styring av tjenesten. Det er nær sammenheng mellom styring av tjenesten og at tjenestene er forsvarlige. God styring og ledelse skal sikre at brukerne får oppfylt sine rettigheter og at de er i samsvar med de kravene som loven stiller. Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen hvis kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikt i tjenesteutøvelsen kan få store konsekvenser for den enkelte brukeren. 

I henhold til kommuneloven § 25-1 andre avsnitt skal internkontrollen være systematisk og tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold.

Den nære sammenhengen mellom styring av tjenesten og forsvarlige tjenester, peker også Arbeids- og velferdsdirektoratet på i sin fortolkning av forsvarlighetskravet. I R-35 punkt 2.4.1, står det at kravet til forsvarlige tjenester skal sikre bedre kvalitet på tjenestene. Forsvarlighetskravet forutsetter at tjenestene skal være av best mulig kvalitet. Det må derfor legges til rette for kvalitetsarbeid i den daglige driften ved Nav-kontoret.

Statsforvalterne skal i tilsynet undersøke om det er svikt i tjenestene, det vil si praksisen. Der det avdekkes svikt, må det videre undersøkes hvor det svikter i styring og ledelse av Nav-kontoret.