Fremtidens omsorg - innføring av velferdsteknologi i kommunene

Bakgrunn og utfordringer

Norge står i årene som kommer overfor betydelige omsorgsutfordringer. Befolkningsframskrivinger viser at både det totale antallet eldre og andelen eldre av befolkningen vil øke kraftig. Samtidig vil flere yngre personer ha behov for hjelp, som følge av at flere lever med funksjonsnedsettelser og kroniske sykdommer. De siste årene er mer ansvar for disse gruppene overført til kommunene. Dette har skapt en økende ubalanse mellom omsorgsbehovet og tilgjengelige ressurser, særlig når det gjelder helsepersonell.

Velferdsteknologi er trukket frem som en sentral løsning for å møte disse utfordringene.

Hva er velferdsteknologi?

Velferdsteknologi omfatter et bredt spekter av teknologiske løsninger som kan støtte brukernes helse og livskvalitet på ulike måter. Eksempler på slike løsninger kan grovt deles i fire hovedkategorier[1]:

Velferdsteknologi har vært et strategisk satsningsområde i Norge siden slutten av 2000-tallet. For hjemmeboende kan slik teknologi gi mulighet til å bo hjemme lenger, med økt trygghet og selvstendighet. Historisk har primærhelsetjenesten vært en lavteknologisk sektor, og den omfattende innføringen representerer ikke bare en teknologisk, men også en kulturell og organisatorisk endring. Endringer i teknologi og oppgavefordeling setter nye krav til både ledere og ansatte. Dette krever ny kompetanse, nye arbeidsformer og bevissthet rundt hvordan teknologi kan støtte, men ikke erstatte, menneskelig omsorg. Målet må alltid være at teknologien gir faktisk nytte for pasienten. Teknologien skal ikke erstatte nødvendig helsehjelp, men være et verktøy for å yte forsvarlig helsehjelp, tilpasset pasientens behov.

Velferdsteknologi har vært et strategisk satsningsområde i Norge siden slutten av 2000-tallet. For hjemmeboende kan slik teknologi gi mulighet til å bo hjemme lenger, med økt trygghet og selvstendighet.

Historisk har primærhelsetjenesten vært en lavteknologisk sektor, og den omfattende innføringen representerer ikke bare en teknologisk, men også en kulturell og organisatorisk endring.

Helsetilsynets tilsynserfaringer

Antall varsler om uønskede hendelser der velferdsteknologi har sviktet, har økt. Varslene handler blant annet om elektroniske medisindispensere, GPS, trygghetsalarmer og digitalt tilsyn. Sakene har vært undersøkt både i planlagte tilsyn (basert på risikovurdering) og etter konkrete uønskede hendelser.

Helsetilsynet har i slike tilsyn blant annet sett på:

• Hvor godt risikovurderinger og planer for bruk av velferdsteknologi er utarbeidet
• Om ansatte har fått opplæring slik at de kan løse de tekniske oppgavene, følge opp varsler eller rette feil ved utstyr
• Hvordan endringer i arbeidsprosesser håndteres, f.eks. at færre fysiske hjemmebesøk stiller nye krav til observasjon og vurdering

Selv om bakgrunnen for tilsynene er ulik og det er ulike teknologier og løsninger involvert, ser vi at det er nyttige læringspunkter som kan trekkes ut av våre tilsynserfaringer. Her kan ledere, ansatte og beslutningstakere i kommunal helse- og omsorgstjeneste få økt forståelse for både mulighetene og utfordringene knyttet til innføring av velferdsteknologi. Det er viktig med en tydelig bevissthet om at velferdsteknologi ikke er en enkel løsning på framtidens omsorgsutfordringer, men et virkemiddel som krever god styring, tydelige roller, grundige vurderinger, kompetanse og systematisk oppfølging for at tjenestene skal være trygge og forsvarlige. Teknologien må integreres like strukturert som annen helsehjelp, med klart definerte ansvarslinjer, dokumenterte rutiner, kontinuerlig kompetanseutvikling og åpenhet rundt avvik og læring. Målet er å ruste kommunene til å ta i bruk velferdsteknologi på en trygg og kunnskapsbasert måte, slik at behovet for omsorg kan dekkes for både dagens og fremtidens brukere.

Vi vil peke på noen sentrale aspekter i våre tilsynsfunn:

Ledelse, organisering og ansvar

Innføring og bruk av velferdsteknologi stiller like høye krav til tjenestene som annen aktivitet i helsesektoren. Kommunene må ha et styringssystem som sikrer at velferdsteknologi planlegges, gjennomføres, evalueres og korrigeres systematisk. Erfaringer fra Helsetilsynet viser at det kan svikte på én eller flere av disse områdene, og at utfordringene ofte er sammensatte.

Ofte mangler det en helhetlig strategi for teknologi-integrasjon i tjenestene, og uklar ansvars- og oppgavefordeling gir risiko for svikt. Særlig der flere enheter er involvert (tjenestekontor, teknisk drift, hjemmetjeneste, institusjon), er det viktig at ansvar og oppgaver er tydelig plassert for å sikre at varsler eller alarmer fra utstyret oppfattes, og tiltak faktisk iverksettes. Mangel på en overordnet styring som sikrer enhetlig praksis for oppfølging, medfører ofte at tjenestene blir for personavhengig. Dette gir en økt risiko for svikt i helsehjelpen.

Vi vil løfte frem behovet for å vurdere de ulike teknologiske løsningene individuelt opp mot den enkelte pasient eller bruker. Med økende press på effektivisering og ressursbruk, er det viktig å vurdere om akkurat den teknologiske løsningen er egnet for akkurat den pasienten. Velferdsteknologi er tiltak for å yte helsehjelp, og pasienten og pasientens behov må være i fokus.

Ledelsesoppfølging er derfor avgjørende for å sikre systematikk, oversikt og felles faglig praksis, slik at tjenestene holder høy kvalitet uavhengig av enkeltpersoners kompetanse.

Uklare ansvarsforhold og tjenestedefinisjoner

Kommunene har et overordnet ansvar for helsetjenesters kvalitet, at de ytes i tide og i tilstrekkelig omfang. Valg av teknologiske løsninger er opp til kommunen, så lenge det skjer innenfor gjeldende regelverk og krav til kvalitet og forsvarlighet. Velferdsteknologi er ikke i seg selv en helsetjeneste, men en måte kommunen kan velge å utføre sine helse- og omsorgstjenester på.

Helsetilsynet ser at det i mange kommuner er uklart om enkelte tjenester knyttet til velferdsteknologi anses som en helsetjeneste eller en servicetjeneste. Et eksempel på dette er trygghetsalarm, som er en type velferdsteknologi som kan tilbys på to måter; som et tiltak for å utføre en helsetjeneste, eller som en servicefunksjon der pasienten eller brukeren selv har ønsket tiltaket. Forskjellen påvirker ressursbruk, organisering og kvalitetssikring, og kan føre til at brukerne ikke får riktig hjelp. Når det ikke er tydelig definert om tjenesten regnes som en helsetjeneste eller en servicetjeneste, kan det utgjøre en risiko for pasientene. For eksempel har kommunen ikke alltid avklart internt hvilke forventninger som gjelder for trygghetsalarm som helsehjelp i hjemmet, i motsetning til når den tilbys som en ren servicetjeneste. Det er avgjørende å avklare om teknologien skal regnes som helsehjelp (basert på identifisert hjelpebehov) eller som service (på pasientens eget initiativ).

Slike avklaringer legger grunnlaget for god organisering, ressursbruk og kvalitet, slik at brukerne får nødvendig medisinsk støtte eller praktisk assistanse.

Anskaffelser og vurderinger av utstyr

Teknologien som brukes i helse- og omsorgstjenester må være forsvarlig og følge gjeldende regelverk. Dette inkluderer krav til forsvarlighet, dokumentasjon, brukermedvirkning, samtykke, taushetsplikt og behandling av personopplysninger.

Mye velferdsteknologisk utstyr kan være underlagt egne produktforskrifter, spesielt knyttet til lov og forskrift om medisinsk utstyr[3],[4]. Helsetilsynet og statsforvalterne har tilsynsmyndighet over bruken av medisinsk utstyr ute i tjenestene, jf. håndteringsforskriften[5]. I forskriften påpekes kommunens ansvar for å anskaffe medisinsk utstyr som samsvarer med lov og forskrifter, og som er egnet til det tiltenkte bruksområdet. Kommunen skal altså sikre at innkjøpt utstyr er CE-merket og samsvarer med lov og forskrift, og at det er egnet til det tiltenkte bruksområdet. CE-merking innebærer at utstyrsprodusenten må gjennomføre samsvarsvurdering og dokumentere at de grunnleggende krav regelverket stiller er oppfylt[6].

Tilsyn har avdekket eksempler der slike vurderinger ikke er grundige nok, og at utstyr brukes på en måte som ikke er i samsvar med produsentens formål. Vi har i våre tilsyn sett flere eksempler hvor det benyttes både CE-merkede produkter og produkter som ikke er det, innenfor samme bruksområde. Slik bruk kan være en økt risiko for pasientsikkerheten.

I en utvikling med stadig flere velferdsteknologiske løsninger, helseapper og andre digitale verktøy, er grensegangen mellom det som skal defineres som medisinsk utstyr eller ikke, ofte vanskelig. Økt tilgjengelighet av produkter fra useriøse aktører utgjør i tillegg en risiko for at det anskaffes utstyr som ikke kvalitetssikret. Kommunene må ha kunnskap om gjeldende lover og forskrifter ved anskaffelser og anbud om nye velferdsteknologiske løsninger.

Felles praksis, kompetanse og opplæring

Helsetilsynet har sett at det i mange kommuner ikke er godt nok lagt til rette for en felles faglig praksis, og at man dermed blir for avhengig av den enkelte medarbeiders kunnskap og kompetanse. Dette kunne skyldes at rutiner ikke er utarbeidet eller at de ikke er kjent og blir brukt. De ansatte mangler da et felles utgangspunkt for sine vurderinger og oppfølging.

Det er viktig at alle involverte, uansett fagbakgrunn, har nødvendig kunnskap for å tildele, følge opp og håndtere teknologien. Både opplæring, oppfølging og vurderinger må bygge på felles rutiner og standarder, ikke overlates til den enkeltes skjønn.

Velferdsteknologi vil i mange tilfeller redusere antall møter helsepersonell har med pasienten. Det blir derfor ekstra viktig at de møtene som er, brukes til observasjon og innhenting av informasjon. Hvis den ansatte ikke har fått opplæring til å vurdere, observere og evaluere ulike velferdsteknologiske løsninger som tiltak hos den enkelte bruker, vil det kunne utgjøre en stor risiko. I tillegg må den ansatte kunne håndtere feilmeldinger og teknisk svikt i utstyret, enten via feilsøking og retting, eller ved å vite hvordan man skal håndtere slike situasjoner på andre, alternative måter.

Oppfølging av varsler og alarmer fra utstyret

Automatiske varsler fra velferdsteknologi er tekniske sikkerhetsmekanismer som utløses basert på en hendelse. Varslene kan være ønskede hendelser, som for eksempel et varsel fra en medisindispenser om at pasienten har tatt ut medisinen innenfor tidsvinduet. De kan også være uønskede hendelser som når medisinen ikke er tatt ut av dispenseren innenfor tidsvinduet. I tillegg kan medisindispenseren gi tekniske varsler om forhold som strømbrudd eller nettverksfeil.

Mange kommuner har ikke en klar plan for hvordan slike varsler skal håndteres, med tanke på hastegrad, responstid eller andre vurderinger. Der man har organisert tjenesten slik at varslene kommer til en vakt- eller alarmtelefon som bæres av en ansatt i hjemmetjenesten, krever det kompetanse hos den ansatte. Hvem som har denne funksjonen, varierer. Vi har sett tilfeller der ufaglærte har fått ansvar for å følge opp varslene, og dermed også vurdere behov for handling og eventuelt prioritering opp mot andre oppgaver.

Flere hendelser som Helsetilsynet har mottatt meldinger om, dreier seg om ulike former for svikt der utstyret ikke har varslet slik som det skal, eller ikke er konfigurert riktig. Det kan være feilkonfigurasjon f.eks. mellom en vakttelefon og det velferdsteknologiske utstyret, slik at varslinger ikke når frem til helsepersonellet.

Kommunene trenger tydelige rutiner for håndtering og oppfølging av varsler og alarmer, inkludert kompetanse til å tolke og prioritere meldinger. Manglende rutiner og etterlevelse av disse kan føre til at brukere ikke får hjelp eller får forsinket hjelp i akutte situasjoner. Praksis som bygger på oppdaterte rutiner, tydelig ansvar og god informasjonsflyt er avgjørende når teknologien skal støtte, ikke erstatte, akutt helsehjelp.

Det er også viktig å bruke varslene fra teknologien som et verktøy i evaluering av om teknologien er egnet for den enkelte pasient. Ved bruk av f.eks. elektronisk medisindispenser kan et økende antall varsler om at pasienten ikke har tatt ut medisinen som forventet, si noe om at situasjonen eller tilstanden til pasienten kan ha endret seg. Dette vil i så fall kreve at tjenestene må vurdere tiltaket som er iverksatt. Tilsyn har vist eksempler der slik informasjon ikke benyttes til å evaluere tiltaket, og der pasienten ikke får riktig medisin til riktig tid, fordi man ikke har fulgt opp endringer i pasientens tilstand.

Bruken av responstjenester er økende, og består av tjenester som tar imot, vurderer, dokumenterer og responderer på varsler fra velferdsteknologiske løsninger, som eksempelvis trygghetsalarm. Responstjenester organiseres på flere måter som f.eks. eksterne tjenester til flere kommuner (privat eller interkommunalt), lokalt anlagt responssenter i en kommune eller direkte til hjemmetjenesten. Uavhengig av organisering er samhandlingen mellom responssenter, utførende tjenester og eventuelle pårørende kompleks og krever god koordinering for å sikre effektiv hjelp til brukerne.

Responstjenester er i liten grad regulert med nasjonale føringer, og de siste nasjonale anbefalingene ble publisert for nesten 10 år siden. Det er i stor grad opp til den enkelte kommune å legge til rette for egne løsninger. Helsetilsynet ser at dette kan føre til ujevn kvalitet og sikkerhet i tjenesten, noe som utgjør en risiko for brukerne.

Forbedringsarbeid

I flere tilsyn er det avdekket at kommuner ikke har oversikt over egen praksis. Effektivt arbeid med internkontroll, risikovurdering og brukeroppfølging forutsetter gode oversikts- og oppfølgingssystemer på alle nivåer. Ledere må ha mulighet til å sette inn tiltak, korrigere praksis og følge med på effektene av tiltakene.

Mangelfull eller fraværende dokumentasjon er et gjennomgående funn i mange tilsyn som omhandler velferdsteknologi. God journalføring er et lovkrav, og journalen er et verktøy for kvalitetssikring, læring og pasientsikkerhet. Når vurderinger og hendelser ikke dokumenteres, mister tjenesten muligheten til å lære av erfaringer, og ledelsen mister oversikt over hvordan tiltak faktisk fungerer i praksis. Dokumentasjon er også sentralt for at ledelsen kan følge med på tiltak, og god dokumentasjonspraksis må sikres gjennom ledelsens styringstiltak.. I tillegg må de følge med på at det faktisk etterleves i praksis, f.eks. ved stikkprøvekontroller av journalene.

Mange kommuner mangler også systemer for å lære av feil og forbedre praksis ved bruk av velferdsteknologi. Det kan være uklart for de ansatte hva som skal meldes som et avvik. Dette understreker behovet for tydelige og godt kjente rutiner for hva som skal meldes, hvordan det skal meldes og hvordan det skal følges opp. For å styrke pasientsikkerheten må helsetjenesten analysere uønskede hendelser for å finne årsaker og forhindre gjentakelse. Avvik og forbedringsforslag fra klinisk bruk må i større grad brukes aktivt i det systematiske kvalitetsarbeidet.

Oppsummering

Velferdsteknologi kan gi store gevinster, men kun når innføringen bygger på tydelig ledelse, klare ansvarsforhold, felles rutiner og kontinuerlig kompetanseutvikling. Mangler på disse områdene utgjør en risiko for kvalitet og sikkerhet. Kommunene må arbeide systematisk for å knytte sammen teknologi, faglighet og organisering slik at brukerne får sikre og gode tjenester og utvikle systemer for forbedring, læring og dokumentasjon i hele tjenesten.

[1] https://www.helsedirektoratet.no/forebygging-diagnose-og-behandling/organisering-og-tjenestetilbud/velferdsteknologi-og-digital-hjemmeoppfolging/velferdsteknologi

[2] https://www.helsetilsynet.no/tilsyn/tilsynsrapporter/agder/2024/gjerstad-kommune-tilsyn-med-bruk-av-elektroniske-medisindispensere-2024/

[3] Lov 7. mai 2020 nr. 37 om medisinsk utstyr

[4]  Forskrift 9. mai 2021 nr. 1476 om medisinsk utstyr

[5] Forskrift 13.november 2013 nr. 1373 om håndtering av medisinsk utstyr

[6] https://www.dmp.no/medisinsk-utstyr/utvikling-og-produksjon/samsvarsvurdering/ce-merking