Rapport fra tilsyn med kommunens arbeid med tilsyn og godkjenning etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler 2018

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Arendal kommune og besøkte i den forbindelse kommunen 03.10.2018. Vi undersøkte om Arendal kommunes folkehelsearbeid blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at kommunen har tilstrekkelig styring og kontroll med at arbeid med godkjenninger og tilsyn med skolens barnehager og skoler etter forskrift om miljørettet helsevern er godt ivaretatt.

Tilsynet ble gjennomført som en del av årets planlagte tilsyn initiert av Fylkesmannen.

Fylkesmannen påpeker følgende:

• Kommunen har ikke tilstrekkelig internkontroll for å sikre at fastsatte krav i henhold til forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler blir ivaretatt

Dette er brudd på: Folkehelselovens § 30 

Arendal kommune har ikke tilstrekkelig styring og kontroll med at godkjenninger og tilsynsvirksomhet etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler blir godt ivaretatt i henhold til forsterket dokumentasjonskrav.

Fylkesmannen ber kommunen om å gi oss en tilbakemelding innen 31.12.2018 om hvordan kommunen vil rette opp lovbruddet. Vi ønsker også en tidsplan for retting og gjerne eksempler på praksisendring.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Tilsynet har undersøkt kommunens arbeid med godkjenning og tilsyn av skoler og barnehager etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler. Vi har undersøkt om kommunen har tilstrekkelig styring og internkontrollsystemer for å ivareta oppgavene i forskriften og om godkjenningsordningen og tilsynsordningen er i tråd med forskriftens krav.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med folkehelsetjenesten, etter folkehelseloven § 31.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Lov om folkehelsearbeid

§ 30 Internkontroll

Kommunen og fylkeskommunen skal føre internkontroll for å sikre at krav fastsatt i eller i medhold av loven her overholdes.

Kommunenes tilsyn med virksomhet og eiendom i henhold til § 9 skal dokumenteres særskilt, herunder uavhengighet og likebehandling i tilsynet.

§ 9 Kommunens oppgaver og delegering av myndighet

Kommunen skal føre tilsyn med de faktorer og forhold i miljøet som til enhver tid direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen, jf. § 8.(….)

§ 10 meldeplikt og godkjenning

Departementet kan innenfor miljørettet helsevern, jf. § 8, gi nærmere bestemmelser om meldeplikt til, eller plikt til å innhente godkjenning fra, kommunen før eller ved iverksetting av virksomhet som kan ha innvirkning på helsen. Det samme gjelder ved endring av slik virksomhet. Kommunen kan ved godkjenning sette vilkår for å ivareta hensynet til folks helse, jf. §§ 1 og 8.

Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler 

§ 6 Krav om godkjenning

Virksomheter som omfattes av forskriften, jf. § 2, skal være godkjent av kommunen.

Godkjenning etter denne forskrift fritar ikke for bestemmelser som er gitt i medhold av annet regelverk.

Søknad skal fremlegges for godkjenningsmyndigheten når det foreligger plan for etablering, utvidelse eller endring av virksomheten.

Søknad om godkjenning skal inneholde dokumentasjon som viser hvordan virksomhetens eier vil sikre at virksomheten planlegges, etableres, drives og videreutvikles i samsvar med forskriftens bestemmelser.(….)

§ 25 Tilsyn

Kommunen fører tilsyn med at disse forskrifter overholdes

3.  Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet blir overholdt.

Det fremgår av gjeldende delegasjonsreglement vedtatt av Arendal kommunestyret 19.02.2015, oppdatert 18.09.2018 at rådmannen har videredelegert myndighet etter folkehelseloven til kommunalsjef for helse og levekår med unntak for følgende: Kommuneoverlege har myndighet etter folkehelselovens §§ 10-14 og §§ 13 første ledd og 27 første ledd punkt b. Videre er rådmannens stab juss delegert myndighet etter folkehelselovens §§ 15-17.

Dette vil si at kommunalsjef for helse og levekår etter delegasjon er tilsynsmyndighet og kommuneoverlege er godkjenningsmyndighet. Kommuneoverlege kan gi pålegge om at virksomheter skal foreta en helsekonsekvensutredning, gi opplysninger og foreta gransking av virksomheter og har myndighet til å gi pålegg om retting. Rådmannens stab juss kan gi tvangsmulkt, pålegg om stansing av virksomhet og gi overtredelsesgebyr. I det forrige delegasjonsvedtaket som var gyldig da fremlagte vedtak etter tilsyn og godkjenninger ble gjort, var det kommunalsjef for helse og levekår som hadde myndigheten.

Arendal kommune har en rådgiver i 100% stilling og kommuneoverlege i 50% stilling som spesielt har i oppgave å arbeide med smittevern og miljørettet helsevern. I praksis er det disse som gjør oppgavene tilknyttet godkjenning og tilsyn etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler. Rådgiveren gjennomfører tilsyn, men det samarbeids om rapportskriving og blir underskrevet av begge. Det beskrives at rollene deres i forhold til utøvelse av tilsyn er fristilt i forhold til kommunen som eier av virksomhet, men det er ikke gjort noen synlige vurderinger av det. Rapporter viser at rådgiver har underskrevet vedtak alene.

Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler er kjent, men det er noe usikkerhet om roller som skal ivaretas ifølge forskriften. Spesielt med tanke på ansvar for å søke godkjenning og utarbeidelse av internkontrollsystemet som skal etableres i de kommunale skolene og barnehagene. I et søk på kommunens nettside står det at Arendal Eiendom KF skal sørge for at lokaler og uteareal er godkjente etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

Kommunen har oversikt over de virksomhetene som omfattes av forskriften. Arendal kommune har 12 kommunale og 45 private barnehager, 17 kommunale og 3 private barne- og ungdomskoler og 2 videregående skoler. I tillegg er det en skole som er meldepliktig.

Kommunen har prioritert og drive med råd og veiledning til skoler og barnehager. Det har vært gjennomført 7 tilsyn ved barnehager og skoler de siste 10 årene. Det er utarbeidet en tilsynsplan dater 02.05.2018 for de kommende tre år. Tilsynsplanen har en generell risikovurdering. Tilsynsplanen er av nyere dato og det foreligger ingen dokumentasjon på hvordan evt en tidligere tilsynsplan er fulgt opp.

I de kommunale barnehagene og skolene er det etablerte internkontrollsystem. Det er flere av forskriftens krav som blir ivaretatt i denne, men det er opplyses at det er ikke et samlet internkontrollsystem som ivaretar forskriften samlet.

Det er ikke etablerte faste møtepunkt mellom tilsynsmyndighet, skole- og barnehageledelse og eiere. Kommuneoverlege har tett kontakt med helsesøstre som er tilknyttet de ulike virksomhetene og får en del informasjon fra dem. Arendal kommune arbeider i åpne landskap og dette i seg selv gjør at en samarbeider tettere på tvers av sektorene og informasjon i så måte blir ivaretatt internt uten formelle fora.

Kommunens eget avvikshåndteringssystem for teknisk drift fungerer bra, men det går ikke informasjon til kommuneoverlege om hendelsene. Kommunen regner med at private barnehager og skoler har dette på plass. Informasjon om avvik i privat virksomhet blir ikke meldt til kommuneoverlege. Det har vært noen klagesaker og bekymringer meldt direkte fra virksomheten til kommuneoverlege eller rådgiver. Det opplyses at tilsynsmyndigheten er blitt involvert i saker som kommer til Arendal Eiendom KF i saker som angår inneklima i de kommunale virksomhetene. Det er gjennomført radonmålinger ved alle de kommunale skolene og barnehagene.

Tilsynsmyndigheten har ikke tydelige skriftlige rutiner på hvordan avvik skal følges opp. Det blir skrevet merknader i rapporter og varsel om pålegg. Tilsynsmyndigheten regner da med at dette ordnes. Vi er gjort kjent med et konkret tilfelle hvor det etter tilsyn er gitt pålegg om utbedring. Ved varsel om pålegg og ved pålegg er det gitt en tidsfrist for utbedring.

De fleste skolene og barnehagene i Arendal kommune er blitt godkjent etter år 2000. Det fremkommer av oversikten at 10 barnehager og tre skoler mangler godkjenning etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler. Det foreligger en søknad fra dem om forhånds samtykke for etablering av kommunal virksomhet. Vi er ikke gjort kjent med hvordan godkjenningsrutinene er og hvordan private virksomheter søker kommunen om godkjenning.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Etter lov om folkehelsearbeid trådte i kraft 1. januar 2012 har kommunen fått et forsterket dokumentasjonskrav til internkontroll innen miljørettet helsevern. Dette ble i forarbeidene og i kommentarene til folkehelseloven spesielt tatt opp fordi kommunen godkjenner og fører tilsyn både med egne virksomheter og med private virksomheter. Det vil kunne være habiltetsutfordringer som gjør det viktig at kommunen har god styring på oppgaven. Det er også viktig med hensyn til likebehandling av egne og private aktører.

Forskriften stiller krav til at virksomheter skal godkjennes ved planlegging, etablering og endring av virksomhet. Det vil si at godkjenningsmyndigheten skal kontaktes allerede på planleggingsstadiet for en uttalelse om dette er et egnet sted for etablering av virksomhet, spesielt med tanke på trafikk, luft, støy, solforhold, arealstørrelse osv. Med endring av driftsmessige forhold forstås også endringer av forhold mellom bruksareal og antall barn eller elever.

I henhold til folkehelseloven og forskriften om miljørettet helsevern skal kommunen godkjenne virksomheter og føre tilsyn for å følge med om godkjente virksomheter opprettholder og etterlever forskriftens krav. Godkjenningen omhandler hygiene og helsemessige forhold ved virksomheten og fritar ikke for godkjenning eller andre plikter fastsatt i annet regelverk.

Vi har lagt følgende kriterier til grunn for våre vurderinger av styring og internkontroll og om selve godkjenning og tilsynsvirksomheten:

• Om kommunen har tydelig delegert oppgaven og at det er kjent hvem som har ansvaret
• Om kommunen har sikret at myndighetsutøver/tilsynsorganet er tilstrekkelig uavhengig
• Om regelverket er kjent, oppgaven definert, og om kommunen har tilstrekkelig kompetanse
• Om kommunen har oversikt over virksomhetene som omfattes av forskriften
• Om kommunen har en tilsynsplan basert på en risikovurdering for den enkelte virksomhet
• Om kommunen har et system for etterlevelse av tilsynsplanen
• Om kommunen har et system for oppfølging av avvik
• Virksomheter som omfattes av forskriften jf 2, skal være godkjent
• At rutiner for godkjenning blir fulgt
  • Søknad skal fremlegges når det foreligger plan for etablering, utvidelse eller endring av virksomheten Folkehelselovens §10 og forskriften §6
  • Søknaden skal inneholde dokumentasjon som viser hvordan virksomhetens eier vil sikre drift og videreutvikling
  • Søknaden skal behandles etter folkehelseloven og forskriftens krav 6
  • Godkjenningen behandles som et enkeltvedtak

Fylkesmannens vurdering av styring og internkontrollsystemet

I henhold til det særskilte dokumentasjonskravet som ligger i folkehelselovens § 30 når det gjelder tilsyn i henhold til loven § 9 vil det si at kommunen må kunne dokumentere / skriftliggjøre hvordan oppgaven skal og blir ivaretatt. Dette er for å sikre at oppgaven blir ivaretatt slik at barn og unge i Arendal kommune får et godt arbeidsmiljø.

Myndighetsrollen med hensyn til godkjenning og tilsyn av barnehager og skoler er i praksis utført av kommuneoverlege og rådgiver. Dette er ikke i samsvar med gjeldende delegasjonsreglement som sier at kommuneoverlege er godkjenningsmyndighet og ikke er tilsynsmyndighet. Vi er blitt gjort kjent med at dette skal endres. Slik gjeldende delegasjon er, og slik forrige utgave var, har ikke kommunelege hatt myndighet til å føre tilsyn med unntak  for oppgaver som på grunn av tidsnød eller ved behov for hastekompetanse i medhold av loven. Tilsyn og godkjenning er ikke å tolke som en slik oppgave. Det vil i teorien si at de forelagte godkjenninger og tilsynsrapporter med pålegg skulle vært undertegnet av kommunalsjef for helse og levekår og er egentlig ugyldige etter daværende delegasjon. Vedtak er også underskrevet av rådgiver alene uten underskrift fra kommuneoverlege som var tiltenkt myndighetsrollen. Vi vurderer at med de endringer som er gjort og som skal gjøres vil myndigheten bli delegert i henhold til praksis.

Fylkesmannen vurderer at kommunens kompetanse og ressurser for oppgaven er god. De som utfører den opplever at de ikke har et habilitetsproblem i forhold til å føre tilsyn ved egne kommunale virksomheter. Dette skal ifølge det særskilte dokumentasjonskravet jf folkehelseloven være dokumentert. Arendal kommune har ikke gjort denne vurderingen.

Internkontroll med tilsyns- og godkjenningsvirksomheten innebærer at kommunen må kunne vise at de har tilstrekkelig styring med tilsynsaktiviteten. Et av kriteriene er å ha oversikt over virksomhetene som omfattes av forskriften. Kommunen har en tilsynsplan for de kommende år som viser en oversikt over alle skolene og barnehagene i kommunen og når de er blitt godkjent. Dette er i tråd med god praksis. Planen er generell og ikke basert på en risikovurdering for den enkelte virksomhet. For at kommunen skal kunne utarbeide en risikobasert tilsynsplan må det være et system slik at tilsynsmyndigheten kan sikre seg tilstrekkelig informasjon for å kunne gjøre en risikoanalyse For å foreta en risikovurdering må det innhentes informasjon gjennom møtepunkt, få innsikt i avvik som meldes og eventuelt innhente informasjon gjennom årlige rapporteringer osv. Det er ikke etablert et system for dette i kommunen, noe som gjør det vanskelig å lage en risikobasert tilsynsplan. Gjennom kommunens råd og veiledning av virksomhetene vil kommunen kunne få noe informasjon, men dette er et frivillig tilbud basert på at virksomheten selv tar kontakt. Det er derfor risiko for at noen virksomheter aldri kommer i kontakt med tilsynsmyndigheten. Det er spesielt risiko med de private virksomhetene som ikke har noen form for rapporteringsplikt til kommunen.

Å ha tilstrekkelig styring med aktiviteten innebærer også at det føres tilsyn og at tilsynsplanen blir fulgt opp. Arendal kommune har i løpet av de ti siste årene kun ført tilsyn ved 7 av 77 virksomheter. Dette vurderes å være en for lav tilsynsfrekvens. Når dette sees sammen med at det ikke er etablerte rutiner for informasjonsinnhenting fra alle virksomheter både kommunale og private, er det en risiko for at det kan være virksomheter som ikke drives i henhold til forskriftens krav. Fylkesmannen vurderer at kommunen ikke har hatt tilstrekkelig styring med tilsynsoppgaven.

Det særlige dokumentasjonskravet for kommunens tilsynsvirksomhet med hensyn til internkontroll innebærer også gode rutiner for oppfølgning av avvik. Fylkesmannen ser at kommunen følger opp tilsyn med pålegg og varsel om pålegg med tidsfrister for retting. Det er ikke etablert rutiner eller gjort vurderinger for hvordan kommunen skal følge opp eventuelle merknader eller hvordan kommunen følger opp pålegg dersom det ikke blir gjort.

Fylkesmannen anser det som viktig at dette også blir dokumentert slik at kommunen sikrer likebehandling av egne, private og fylkeskommunale virksomheter.

Fylkesmannen vurdering av godkjenning og tilsynsvirksomheten

Fylkesmannen er ikke gjennom tilsynet gjort kjent med hvilke rutiner som er etablert, hvordan arbeidsdokument man bruker ved gjennomføring av tilsyn og hvilke målinger som blir gjort og vurdert. Vi vet at Arendal Eiendom KF foretar en del målinger i de kommunale virksomhetene som inngår i forskriftskravene og bør sees i sammenheng med tilsynsvirksomheten.

Vi vurderer også at kommunens informasjonsplikt med hensyn til klageadgang i henhold til forskriftens krav ikke er ivaretatt. Det er ikke kjent for virksomhetene at det er mulig å klage til kommuneoverlege som myndighetsutøver. Det er også usikkert om elever og foresatte er gjort kjent med dette.

5. Fylkesmannens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Fylkesmannen påpeker følgende brudd på folkehelselovens § 30

Arendal kommune har ikke tilstrekkelig styring og kontroll med at godkjenninger og tilsynsvirksomhet etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler blir godt ivaretatt i henhold til forsterket dokumentasjonskrav.

• Gjeldende delegasjonsreglement er ikke i samsvar med praksis, og myndighetsrollen er ikke dokumentert slik den er tiltenkt.

• Kommune har ikke dokumentert hvordan tilsynsorganet er tilstrekkelig uavhengig

• Det foreligger ikke en tilsynsplan basert på en risikovurdering av de enkelte virksomheter

• Det er ikke etablert ordninger/informasjonsutveksling som sikrer at tilsynsmyndigheten er løpende orientert om forhold som kan medføre at miljøet i skoler og barnehager er uforsvarlig

• Ikke alle skoler og barnehager i Arendal kommune er godkjent etter forskrift om miljørettet helsevern

• Det er ikke gjennomført tilsyn etter forskriftens krav systematisk eller basert på en risikovurdering de siste årene ved barnehager og skoler

Med hilsen

Kristin Hagen Aarsland (e.f)
ass.avdelingsdirektør

Marie Christine Frederique Calisch
seniorrådgiver

 

Brevet er elektronisk godkjent og har derfor ingen signatur. Saksbehandler: Marie Christine Frederique Calisch, tlf: 38 17 61 67

Kopi til:
Statens helsetilsyn

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet 

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 14.06.2018.

Det ble informert om tilsynet på kommunelegemøtet 02.02.2017 og på utdanningsmøtet 17.04.2018.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved Arendal kommune, og innledet med et kort informasjonsmøte 03.10.2018. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt samme dag.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert  som relevante for tilsynet:

• Administrativt delegasjonsreglement vedtatt 19.02.2015 oppdatert 01.05.2017
• Administrativt delegasjonsreglement vedtatt 19.02.2015 oppdatert 18.09.2018
• Plan for miljørettet helsevern i barnehager og skoler fastsatt av kommuneoverlegen 02.05.2018
• Tilsynsrapport Lia barnehage datert 28.01.2015
• Svar på tilsynsrapport Lia barnehage datert 27.02.2015
• Brev unntatt offentlighet, tilpasset smittevern Lia barnehage datert 28.01.2015
• Tilsynsrapport Jovannslia barnehage datert 20.09.2017
• E-post med avslutting av tilsyn av Jovannslia barnehage datert 30.11.2017
• E-post tilsynsrapport Stemmehagen barnehage datert 12.08.2014
• Godkjenning av stemmehagen barnehage datert 12.08.2014
• Rapport etter tilsyn Hisøy skole datert 14.09.2016
• Vedtak om retting etter tilsyn ved Hisøy skole datert 16.03.2017
• Bekreftelse på lukking av avvik Hisøy skole datert 27.06.2018
• Søknad om samtykke til planer for lokaler og uteområder til barnehager og skoler, Roligheden skole datert 26.10.2017
• E-post med samtykke til plan Roligheden skole
• Innspill knyttet til beliggenhet av Roligheden skole datert 16.12.2014
• Godkjenning av SMI skolen og rapport etter tilsyn datert 05.09.2018
• Brev vedrørende gjerde og rekkverk i Stømsbuåsen barnehage 02.06.2016

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

(Ikke publisert her)

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• seniorrådgiver, Marie Christine Calisch, Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, revisjonsleder
• seniorrådgiver, Elin Kristensen, Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, revisor
• seniorrådgiver, Hege Lauvland, Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, revisor