7. Praksis i behandlingen av utenlandssaker fram til september 2025

Som beskrevet hadde toppledelsen (direktør og assisterende direktør) i 2019 fordelt oppgavene med utenlandssaker mellom daværende avdeling for fellestjenester og daværende avdeling for spesialisthelsetjenester. Selv om toppledelsen ble endret i 2024, endrer dette ikke på ansvarsforholdene. Når oppgaver deles på flere avdelinger, øker det risikoen for svikt. Dette stiller større krav til kontrollrutiner og at ledelsen på alle nivå følger med, slik at helhetlig oppgavestyring og nødvendige risikovurderinger blir ivaretatt. En slik styring gjør det også mulig med løpende forbedring.

I referat fra ledermøter fra 2016 og fram til innføringen, ble oppgaven diskutert flere ganger. I et internt notat (sak nr. 2015/886) datert 19. desember 2016 var det gjort en risikovurdering av oppgaven. Notatet gir en gjennomgang av hvilke oppgaver som ligger i IMI, ressursbehov og hvilken risiko som foreligger. I notatet ble det gitt råd om at oppgaven burde plasseres i Helsedirektoratet. Senere ble det likevel bestemt at Helsetilsynet skulle ha den. Det refereres ikke til det nevnte notatet i senere ledermøter, og det er ikke spor av at Helsetilsynet har gjennomført en konkret risikovurdering på bakgrunn av notatet eller på annen måte, i forbindelse med innføringen eller på et senere tidspunkt.

Referat fra ledermøter viser videre at det var ulik oppfatning i de to aktuelle avdelingene i Helsetilsynet om hvor oppgaven skulle plasseres. Den 15. januar 2018 framgår det at toppledelsen ba de to avdelingene om «å avklare forankringen av mottak og kontroll av meldinger fra andre EØS-land på personer som har tapt autorisasjon». Resultatet ble som kjent en deling av behandlingen av utenlandssaker mellom to avdelinger.

I årene etter, fram til september 2025, har tidligere og nåværende toppledelse, på overordnet nivå og generell basis, regelmessig bedt alle avdelingene redegjøre for resultater, områder med risiko for svikt og hvordan oppgaver er blitt ivaretatt. Verken i tertial- eller årsrapporteringer er det beskrevet at toppledelsen spesifikt har etterspurt resultater fra behandlingen av utenlandssaker eller hvordan samarbeidet mellom avdelingene på dette området fungerer. Dette på tross av at saksfeltet utgjør en risiko både fordi det er komplisert, består av mye manuelt arbeid og fordi det er delt mellom to avdelinger. Når områder med risiko for svikt har vært etterspurt i ledermøter, har ingen av de to avdelingene brakt opp temaet om utenlandssaker. Det har i løpet av årene vært flere avviksmeldinger om utenlandssaker som har blitt håndtert og fulgt opp av avdelingene selv. De konkrete avvikene er da blitt rettet. Bakgrunnen for innføringen av robotsøk var behovet for å effektivisere oppgaven og øke kvaliteten. Det har likevel ikke vært gjort en helhetlig gjennomgang av risiko på området.

Når meldingene kommer inn til avdeling 4, kan det noen ganger komme et stort antall (flere hundre) samtidig fra et land. Andre land sender regelmessig, slik forutsatt. Meldinger om autorisasjonstap eller -begrensning skal sendes innen tre dager etter at vedtaket er fattet. Helsetilsynet har utarbeidet skriftlige prosedyrer ⁴ om hva som skal gjøres med meldingene når de kommer inn.

Avdelingen har også prosedyrer for å føre Helsetilsynets egne vedtak om autorisasjonsendring inn i IMI og HPR og gi melding til nordiske land.

Rutinene tilsier at meldingene som kommer inn skal gjennomgås daglig og innen tre dager. Det kommer inn ca. 100 saker i snitt per uke. Omtrent 20 % av disse er mer komplekse og arbeidskrevende enn resten. Før februar 2025 ble meldingene åpnet og gjennomgått manuelt, og det ble manuelt kontrollert om personen hadde norsk autorisasjon (registrert i HPR). Særlig i perioder med et stort antall meldinger, har det vært risiko for at ikke alle ble åpnet. Denne risikoen var ikke kjent for ledere eller ansatte. Det er heller ingen automatisk varsling i systemet som viser at meldinger ikke er åpnet.

Ved treff i HPR, skal saken undersøkes nærmere tilsynsmessig og får et saksnummer i saksbehandlingssystemet Elements. I samsvar med prosedyrene for avdeling 4, skal avdelingen, etter forespørsel fra saksbehandler i avdeling 2, sjekke om helsepersonellet har eller har hatt et arbeidsforhold eller adresse i Norge. Dette gjøres ved oppslag i Aa-registeret og eventuelt Folkeregisteret. I saksbehandlingsveiledningen for tilsyns- og klagesaker står det at det er avdeling 4 som skal undersøke dette før oversendelse for videre behandling i avdeling 2. Praksis har vært at avdeling 4 sjekker arbeidsforholdet hvis saksbehandler i den andre avdelingen ber om det. Her foreligger det ulik plassering av ansvaret i de de aktuelle skriftlige prosedyrene/veiledningene for saksbehandlere.

Når sakene er ferdig behandlet i avdeling 2, blir en oppsummering av sakens utfall lagt inn i en mal og sendt tilbake til avdeling 4, som legger inn endringer i HPR, registrerer i IMI, samt sender e-post til nordiske land om sakens utfall. Se ellers flytskjema (vedlegg 4 - ikke publisert her).

⁴ Prosedyre D00182, versjon 3, D00181 versjon 1, D00194 versjon 1.01.

Gjennomgangen av alle meldinger (17 232) i IMI har vist følgende:

• 809 saker var uåpnet i perioden desember 2019 til primo oktober 2025.
• Manuelle søk har gitt risiko for å tastefeil eller at rett person ikke ble funnet på grunn av feil i navn, fødselsdato l. i meldingen fra IMI. Dette førte til manglende treff i HPR på tross av at personen kunne vært registrert der.
• I saker der det var behov for ytterligere dokumentasjon fra utlandet, ble denne ikke alltid innhentet, eller det ble ikke purret tilstrekkelig ved manglende Systemet varsler ikke om uåpnede saker, eller at saken ikke er ferdig undersøkt.

Avdeling 4 har i oktober 2025 analysert årsaker til svikt, og peker blant annet på at risikovurderingen ved innføring av IMI-systemet var mangelfull, at de interne prosedyrene må gjennomgås og oppdateres, at opplæringen må bedres og kapasiteten vurderes. De viste til at selve IMI-systemet er tungvint, risikofylt og lite brukervennlig. Videre har det vært for lite kontrollmiljø, risikovurdering og oppfølging fra ledelsen.

Robotsøk effektiviserte og reduserte risiko

Fra februar 2025 har det vært benyttet en søkerobot som åpner alle meldinger fra IMI og sjekker disse opp mot Helsepersonellregisteret. Dette gjøres for å avklare om personellet har norsk autorisasjon og kan praktisere i Norge. Søkeroboten har både effektivisert arbeidet og redusert risiko for svikt i form av større treffsikkerhet og at alle saker blir åpnet. Den gir et raskere og sikrere resultat enn den manuelle behandlingen som tidligere ble benyttet. Det vil likevel alltid være risiko for at den ikke fanger opp absolutt alt. Det kan for eksempel skje dersom det er store forskjeller mellom navn og/eller fødselsdato i meldingen og det som er registrert i HPR. Dette vil ikke være 100 % sikkert uten et bedre/felles internasjonalt system for identifikasjon av helsepersonell.

Større lederfokus nødvendig

Ledelsen har hatt liten oppmerksomhet knyttet til oppgaven med utenlandssaker. Nå er det en betydelig oppmerksomhet fra hele ledelsen. Avdeling 4 gjennomgår og arbeider videre med å forbedre de områdene som er påpekt og som representerer risiko for svikt. Praksis og skriftlige rutiner for innhenting av tilleggsopplysninger og purring ved manglende svar er forbedret.

Helhetlig styring og samarbeid må ivaretas bedre

Det har ikke vært faste samarbeidsmøter mellom avdeling 4 og avdeling 2 på dette fagområdet. Når det har vært konkrete hendelser og avviksmeldinger, er disse blitt drøftet mellom avdelingene. Gjennomgangen viser også at det foreligger uklare retningslinjer for innhenting av informasjon fra Aa- registeret og Folkeregisteret. Toppledelsen må ta ansvaret for at de ikke har etterspurt eller påsett at oppgaven som er delt mellom to avdelinger er blitt helhetlig vurdert og fulgt opp.

IMI er lite brukervennlig og bør forbedres

IMI-systemet er lite brukervennlig særlig på fire områder:

• Det foreligger knappe opplysninger og ikke begrunnelse for autorisasjonstapet i selve meldingen. Det blir en tilleggsoperasjon å be om nærmere begrunnelse.
• Det er mulig å etterspørre ytterligere opplysninger i IMI-systemet. Modulen er imidlertid oppfattet som komplisert og lite egnet for formålet, og har i praksis ikke vært brukt i Helsetilsynet. I stedet benyttes e-post. En brukervennlig utforming av tilgangen til innhenting av ytterligere opplysninger i selve IMI-meldingen kunne gitt raskere svar, mindre risiko for svikt og enklere saksbehandling.
• Noen land melder inn tap av autorisasjon i bolker etter at de har “samlet opp” vedtak i en periode. De følger ikke opp avtalen om at det skal meldes i IMI senest tre dager etter Dette medfører en betydelig forsinkelse av mottakerlandenes mulighet for å avklare om eventuell autorisasjon der må endres.
• IMI-systemet gir ikke oversikt over uåpnede meldinger eller utestående forespørsler om mer informasjon i enkeltsaker.

Noen av problemstillingene over ble tatt opp i møte med HOD og Kunnskapsdepartementet (KD) 22. oktober 2025, hvor også Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HKdir) var til stede. Samme dag sendte Helsetilsynet noen forslag til forbedringer i IMI til HOD, KD og HKdir.

Når avdeling 4 har innhentet nødvendig dokumentasjon, blir sakene på helsepersonell som har autorisasjon i Norge, sendt over til avdeling 2 i saksbehandlingssystemet Elements. Avdelingsledelsen i avdeling 2 fordeler sakene til saksbehandlere. Saksbehandler tar stilling til om annen saksbehandlerkompetanse skal bringes inn, utreder saken, gjør vurderinger og utformer forslag til vedtak. I noen tilfeller må det innhentes supplerende informasjon.

Veiledningen for saksbehandling av tilsynssaker, hvor også behandling av utenlandssaker inngår, gir føringer for hvordan de ulike problemstillingene skal vurderes.

Når forslag til vedtak foreligger, sendes saker som gjelder tilbakekall etter helsepersonelloven § 57 femte ledd direkte til avdelingsdirektør for godkjenning, mens mer sammensatte saker går via underdirektør til avdelingsdirektør.

Når vedtak er fattet, sender saksbehandler notat i egen mal med nødvendige opplysninger til avdeling 4, som melder dette inn i IMI, oppdaterer HPR og sender e-post til nordiske land om endringen.

Saksbehandler i avdeling 2 får tilbakemelding på at dette er gjort og skal deretter dobbeltsjekke i HPR at oppdateringene der er korrekt gjennomført.

Saksbehandlerveileder – behov for justeringer

I behandlingen av utenlandssaker gir Helsetilsynets saksbehandlingsveileder retning for hva som skal vurderes ved spørsmål om tilbakekall av norsk autorisasjon etter helsepersonellovens § 57 første ledd. Her kreves det grundig dokumentasjon av hendelsene, og det kan være vanskelig å innhente tilstrekkelige opplysninger for å kunne vurdere om helsepersonellets yrkesutøvelse innebærer “gjennomgående faglig svikt”. Helsetilsynet har hatt en praksis for å vurdere administrative reaksjoner i saker som helsepersonells bruk av rusmidler, psykisk og fysisk sykdom hos helsepersonellet og i alvorlige straffbare forhold o.l. Dersom saken i utlandet gjelder faglig svikt ut over dette, har praksis lenge vært begrenset av tre ulike grunner:

• Det er vanskelig å vurdere faglig svikt i utlandet knyttet opp mot vurderinger av faglig svikt i Norge.
• En oppfatning av helsepersonellovens begrensede territorielle virkeområde (gjelder bare i Norge).
• Det er vanskelig å innhente nødvendig underlagsdokumentasjon fra utlandet.

Saksbehandlere i avdelingen har gjentatte ganger stilt spørsmål ved denne praksisen og tatt det opp i saksbehandlingsmøter og avdelingens juridiske forum. Dette er ikke blitt fulgt opp av ledelsen.

I behandlingen av flere av sakene som er undersøkt, lå den tidligere forståelsen til grunn. Det var derfor behov for å revidere Helsetilsynets praksis knyttet til behandling av tilsynssaker som gjelder faglig svikt i utlandet. Praksisen er revurdert og endret, jf. notat fra direktør datert 15. oktober 2025 ⁵. Den nye praksisen er etablert i operativ gruppe for utenlandssaker (OGU). Endringen skal innarbeides i den skriftlige saksbehandlingsveilederen.

Autorisasjonstap i et annet land enn det som lå til grunn for den norske autorisasjonen ("tredjeland")

Når et helsepersonell har utenlandsk autorisasjon, blir den norske autorisasjonen gitt med utgangspunkt i landet der personen først fikk sin autorisasjon (land A). Et helsepersonell kan ha autorisasjon i flere land samtidig. Dersom helsepersonellet mister autorisasjonen i et annet land enn A, åpner ikke helsepersonelloven § 57 femte ledd for å frata personen autorisasjon i Norge på bakgrunn av dette tapet. Saken må da utredes på nytt i Norge med bakgrunn i hendelsene som ledet til tapet, jf. helsepersonelloven § 57 første ledd. Dette er komplisert og tidkrevende, blant annet fordi det kan være vanskelig å få saken tilstrekkelig opplyst, (jf. forvaltningsloven § 17) og ulik faglig normering. Det kan i verste fall medføre at helsepersonellet fortsatt kan utøve virksomhet i Norge som kan gå ut over pasientsikkerheten.

En annen problemstilling dreier seg om hvordan frivillig avkall på autorisasjon i utlandet skal få konsekvenser for den norske autorisasjon dersom denne er gitt på grunnlag av autorisasjon fra et annet land enn der det frivillige avkallet ble gitt. Slike saker må vurderes etter helsepersonelloven § 57 første ledd. I praksis har det ofte vært vanskelig å behandle slike saker fordi det ikke har vært mulig å få nok informasjon fra utlandet om årsaken til det frivillige avkallet.

Behov for regelverksutvikling

Helsetilsynet vil følge opp det som beskrives i punktet over med departementet (HOD) for å avklare om det bør utredes mer hensiktsmessig regulering i helsepersonelloven som kan gjøre oppfølging av meldinger fra andre lands tilsynsmyndigheter mer effektiv. En aktuell mulighet som bør utredes, er å åpne for at andre lands administrative reaksjoner legges til grunn for tilsvarende reaksjon i Norge, uavhengig av opprinnelsesland for autorisasjonen. Det er samme løsning som reguleringen i dansk lovgivning.

⁵ Justering av retningslinje for saksbehandling, helsepersonellovens territorielle virkeområde datert 15. oktober 2025