Høringssvar - forskrift for kommunale botiltak med døgnbemanning

Statens helsetilsyn (Helsetilsynet) viser til høringsbrev 18. juni 2026 om forslag om endringer i barnevernsloven om kommunale botiltak med døgnbemanning ved omsorgsovertakelser, og forslag til forskrift om kommunale botiltak med døgnbemanning.

Forslaget innebærer en endring i barnevernets tiltaksstruktur, og berører områder der Helsetilsynet er faglig overordnet tilsynsmyndighet. Høringssvaret bygger på Helsetilsynets kunnskap fra statsforvalternes tilsyn med barnevernstjenester, institusjoner og akuttvedtak, samt kunnskap om risikoområder i barnevernets praksis.

Overordnede vurderinger

Helsetilsynet støtter behovet for differensierte tiltak, og vurderer at kommunale botiltak kan gi kommunene et bredere og mer fleksibelt tiltaksapparat. Samtidig krever en slik utvikling tydelig regulering, nasjonale standarder, normering av forsvarlig omsorg, en tydelig målgruppedefinisjon og klar veiledning, slik at barn får et likeverdig og trygt tilbud uavhengig av bostedskommune.

Når kommunene overtar flere oppgaver og tiltak i barnevernet, er det avgjørende at staten sikrer nasjonale standarder, statlig normering av forsvarlig omsorg og et tilsyn som kan kontrollere om tiltakene drives i tråd med regelverket og de statlige kravene som gjelder. Uten tydelige statlige rammer vil barn risikere å få ulike og potensielt uforsvarlige tilbud avhengig av hvilken kommune de bor i. Helsetilsynet vurderer at flere av de foreslåtte bestemmelsene må presiseres for å sikre barns rettigheter og en forsvarlig praksis.

Helsetilsynet har tidligere støttet etablering av kommunale døgntiltak som hjelpetiltak, særlig når slike tiltak kan bidra til nærhet, kontinuitet og gode overgangsløsninger for ungdom. Når forskriften foreslår å utvide målgruppen til også å omfatte barn under omsorgsovertakelse og akutte flyttinger, forsterkes behovet for klare statlige krav til målgruppe, kompetanse, forsvarlig omsorg, godkjenning og tilsyn. Helsetilsynet kan ikke støtte at tiltakene utvides til omsorgsovertakelser og akutte flyttinger, dersom disse rammene ikke er på plass.

Forslaget innebærer også utfordringer knyttet til økt risiko for velferdskriminalitet, som må adresseres eksplisitt i det videre arbeidet. Se mer om dette nedenfor.

Bemanning og kompetanse

Helsetilsynet vurderer at kravene til bemanning og kompetanse i forslaget er for svakt regulert. Departementet legger opp til at vurderingen av forsvarlig bemanning og kompetanse i hovedsak skal overlates til kommunen og godkjenningsmyndigheten, og presiserer at det ikke stilles konkrete krav til utdanning eller yrkesbakgrunn for ansatte – heller ikke ved omsorgsovertakelser og akutt flyttinger. Helsetilsynet vurderer dette som en vesentlig svakhet i forslaget.

Forslaget inneholder ingen krav til kompetanse for leder eller stedfortreder. Departementet foreslår heller ikke krav til at ansatte skal ha en bestemt utdanning eller yrkesbakgrunn. Erfaringer fra tilsyn med institusjonsbarnevernet viser at fravær av slike krav kan svekke kvalitet og forsvarlighet. Helsetilsynet vurderer at det må være tydelige krav til hva som er forsvarlig kompetanse og bemanning i slike tiltak. Barnevernsrundskrivet bør omtale hva som avgjørende for å sikre forsvarlig omsorg, særlig i tiltak som skal ivareta barn med sammensatte behov og der bemanningen er lavere enn i institusjonsbarnevernet.

Barnevernsloven kapittel 9A regulerer blant annet barns rettigheter i botiltakene og botiltakets adgang til grensesetting. Det følger av § 9 A-3 at botiltaket har rett og plikt til å sette grenser for barnet når det er nødvendig for å gi barnet forsvarlig omsorg og beskyttelse ut fra dets alder og modenhet. Botiltaket kan på tilsvarende måte som foreldre sette grenser for barnets bevegelsesfrihet, besøk, bruk av elektroniske kommunikasjonsmidler og internett. Etter Helsetilsynets vurdering tilsier dette at de kommunale botiltakene må ha kompetanse til å håndtere forebygging, grensesetting og risikosituasjoner, og det bør stilles krav til opplæring og systematisk kompetanseheving. Grensesetting må utøves innenfor tydelige rammer, og ivareta barnets rettigheter.

Forsvarlig omsorg

Forsvarlig omsorg er et grunnleggende krav i barnevernsloven, og innebærer at barn skal få den tryggheten, stabiliteten og oppfølgingen de trenger.

I kommunale botiltak må kravet til forsvarlig omsorg forstås i lys av at målgruppen for tiltakene er en annen enn institusjoner og fosterhjem, og at bemanningen er lavere. Dette gjør det nødvendig å presisere hva som utgjør forsvarlig omsorg i slike tiltak. Helsetilsynet mener at det må etableres nasjonale normer som tydeliggjør hva som er forsvarlig omsorg i kommunale botiltak. Normene bør omfatte krav til bemanning, kompetanse, internkontroll, dokumentasjon, oppfølging av barnets utvikling og behov, og rutiner for håndtering av bekymringer og risiko. Uten slike normer vil det være betydelig risiko for ulik praksis mellom kommuner, og for at barn får et omsorgstilbud som ikke er tilstrekkelig trygt eller stabilt.

Forsvarlig omsorg må også forstås som en dynamisk standard som krever kontinuerlig vurdering av om tiltaket faktisk ivaretar barnets behov. Dersom barnets behov endrer seg, eller tiltaket ikke lenger kan gi forsvarlig omsorg, må kommunen raskt vurdere alternative tiltak. Helsetilsynet vurderer at dette må fremgå tydelig av forskriften, slik at kommunene har klare rammer for når botiltak ikke lenger er et egnet eller forsvarlig alternativ.

Målgruppeavklaring

Forslaget åpner for at kommunale botiltak kan benyttes ved omsorgsovertakelser og akuttvedtak.

Departementet foreslår at botiltakene skal benyttes for barn med «mer moderate problembelastninger». Helsetilsynet vurderer at målgruppen er for bredt definert, og at dette gir risiko for at barn ikke får rett tiltak, dersom målgruppen ikke presiseres ytterligere.

Barn som flytter ut av hjemmet har ofte alvorlige og sammensatte omsorgsbehov. På denne bakgrunn vurderer Helsetilsynet at det er betydelig usikkerhet knyttet til hvor mange barn som faktisk vil ha en moderat problembelastning, og dermed kan bo i et kommunalt botiltak med døgnbemanning etter omsorgsovertakelse uten at det går på bekostning av barnets utvikling og behov for beskyttelse.

Departementet legger til grunn at botiltakene er ment for barn og unge med mer moderate behov enn dem som vanligvis bor i barnevernsinstitusjon, og at tiltaket i hovedsak er rettet mot ungdom over 15 år. Det åpnes for bruk for yngre barn i særskilte tilfeller, forutsatt kortvarige opphold og aktiv vurdering av neste tiltak.

Departementet har imidlertid ikke foreslått å lovregulere eller forskriftsfeste i hvilke tilfeller barnevernstjenesten bør benytte kommunale botiltak, og Helsetilsynet vurderer at høringsnotatet i for liten grad konkretiserer når et botiltak faktisk vil være et egnet boalternativ.

Etter vår vurdering vil slike tiltak først og fremst være aktuelle i overgangssituasjoner. Eksempler på dette kan være når ungdom skal gå fra institusjon til et mer selvstendig botilbud, eller når en ungdom i fosterhjem har moderate problembelastninger, og har behov for en gradvis overgang til å klare seg selv i eget nærmiljø som et ettervernstiltak.

Helsetilsynet mener at det bør vurderes en nedre aldersgrense, samt tydeligere anbefalinger om bruk av botiltak rett etter omsorgsovertakelser. Det bør også konkretiseres hvilke situasjoner tiltaket er ment å dekke, slik at barnevernstjenestene får et klart grunnlag for å vurdere om botiltak er et forsvarlig og egnet alternativ. Uten en tydelig målgruppebeskrivelse er det risiko for at barn med mer omfattende omsorgs- og oppfølgingsbehov enn tiltaket kan ivareta flyttes i botiltak. Dette kan føre til at barn ikke får forsvarlig omsorg, og at det oppstår behov for en ny, belastende utilsiktet flytting.

Helsetilsynet er bekymret for at dette i praksis kan bli tiltak for de barna som egentlig kunne trengt et fosterhjem, beredskapshjem eller barnebolig. Det er derfor helt nødvendig at det er tydelige rammer for når tiltaket skal brukes, og at det alltid skal være barnets beste og dermed barnets behov som er styrende.

Helsetilsynet støtter departementet i at barneverns- og helsenemnda må ha tydelig dokumentasjon om barnets behov og tiltakets kapasitet, og at det bør stilles krav til hvordan kommunene skal redegjøre for risikovurderinger. Videre mener Helsetilsynet at målgruppen må tydeliggjøres, slik at barn med omfattende omsorgsbehov ikke flyttes i tiltak som ikke kan ivareta dem.

Tilsynsmyndighetens rolle og kapasitet

Forslaget innebærer at statsforvalteren får ansvar for tilsyn med en ny type tiltak. Helsetilsynet støtter at tilsynsmyndigheten skal føre tilsyn med døgntiltakene, og at tilsyn må gjennomføres med tilstrekkelig volum. Vi støtter derfor forslaget om at statsforvalteren skal føre stedlig tilsyn så ofte som nødvendig og minst to ganger i året.

Helsetilsynet vurderer at statsforvalterne trenger økte ressurser for å kunne ivareta dette ansvaret på en forsvarlig måte. Helsetilsynet understreker at hvert kommunale botiltak som etableres, utgjør et nytt tilsynsobjekt. Dette gjelder uavhengig av om barna som bor der alternativt ville bodd i en institusjon eller et fosterhjem. Tilsynsmyndigheten fører tilsyn med virksomhetene og deres etterlevelse av regelverket, ikke med enkeltbarn. Når hvert nytt botiltak blir et nytt tilsynsobjekt for statsforvalteren, innebærer det en betydelig økning i tilsynsomfanget. Statsforvalterne må derfor tilføres tilstrekkelige ressurser til å gjennomføre tilsyn med nødvendig frekvens og forsvarlighet.

Videre vurderer Helsetilsynet at det må sikres at barn har reell tilgang til klageordninger, og at informasjon om klageadgang gis på en måte som er forståelig og tilgjengelig for barn.

Økonomiske insentiver og risiko for feilvalg av tiltak

På lik linje som departementet, så er Helsetilsynet bekymret for at økonomiske hensyn kan påvirke kommunenes valg av kommunale døgntiltak ved omsorgsovertakelser. For å motvirke dette mener Helsetilsynet at det må etableres nasjonale standarder som sikrer lik kvalitet uavhengig av kommunens økonomi, slik at barn får et forsvarlig tilbud uavhengig av lokale budsjettmessige prioriteringer.

Videre vurderer Helsetilsynet at det bør innføres krav til dokumentasjon av faglige vurderinger, slik at økonomiske hensyn ikke får uforholdsmessig betydning når kommunene velger tiltak for barn som trenger omsorg utenfor hjemmet. Det er nødvendig å motvirke risikoen for at økonomiske hensyn påvirker valg av tiltak snarere enn barnets beste, noe som krever klare krav til dokumentasjon og kontroll.

Velferdskriminalitet og risiko for useriøse aktører

Forslaget innebærer endringer som samlet sett påvirker risikobildet i barnevernet. Det åpner for nye aktører, nye driftsmodeller og et økt kommunalt handlingsrom., Risikoen for useriøse eller kriminelle aktører øker særlig når kommuner står under økonomisk press, når tiltak må etableres raskt ved akuttvedtak og når internkontrollen varierer mellom kommuner.

Erfaringer fra både Norge og Sverige viser at useriøse aktører kan få fotfeste i barnevernet når kontrollmekanismer er svake. A‑krimsenteret i Tønsberg har avdekket koblinger mellom kriminelle nettverk og private barnevernsvirksomheter. Den svenske tilsynsmyndigheten IVO har dokumentert tilfeller der personer dømt for alvorlige lovbrudd har arbeidet med barn i sårbare situasjoner. Disse funnene viser at risikoen er reell, og at reguleringen må utformes slik at den effektivt hindrer useriøse aktører fra å etablere seg.

Departementet bør se hen til hvordan andre land har organisert godkjenning og tilsyn, særlig Sverige, der godkjenning og tilsyn er lagt til tilsynsmyndigheten (IVO).

Erfaringene fra Sverige viser at en samlet statlig kontrollfunksjon kan redusere risikoen for useriøse aktører og bidra til å sikre en mer helhetlig vurdering av aktørene på området.

Helsetilsynet vurderer at godkjenning og tilsyn må utformes slik at useriøse aktører stenges ute, og at nasjonale standarder og normering av forsvarlig omsorg er helt sentralt for å sikre kvalitet og likebehandling.

Med hilsen

Katarina Øi Heidem
avdelingsdirektør (fung)

Ane Gjerde
seniorrådgiver           

Brevet er godkjent elektronisk og sendes derfor uten underskrift

Saksbehandler: Ane Gjerde