Høringsinnspill fra Helsetilsynet til forslag til ny forskrift om tilfluktssteder

Innledning

Helsetilsynet støtter forskriftens formål. Vi lever i en sikkerhetspolitisk urolig tid med krig i Ukraina og må planlegge for at kriser og krig kan ramme Norge.

Dekningsgraden for tilfluktssteder er lav i Norge sammenliknet med våre naboland. Vi deler oppfatningen om at det er nødvendig å raskt sikre tilfluktssteder for de kommuner/områdene som vurderes som utsatte og for de virksomhetene som må opprettholde drift i en krise eller krigssituasjon, så som sykehus. Vi støtter derfor forslaget som legger til rette for å identifisere og benytte eksisterende bygninger som dekningsrom, men vil understreke behovet for også å raskt avklare regelverket rundt bygging av nye tilflukts- og dekningsrom.

Helsetilsynets tilsynsansvar

Helsetilsynet har overordnet tilsynsansvar med barneverntjenester, sosiale tjenester i Nav, helse- og omsorgstjenestene, enslige mindreårige asylsøkere og kommunenes arbeid med folkehelse, smittevern og helseberedskap. Statsforvalteren fører tilsyn med kommunene innenfor vårt overordnede tilsynsansvar.

Tilfluktssteder omfattes ikke av vårt overordnede tilsynsansvar. Vi har likevel noen tilsynserfaringer knyttet til kommunenes planarbeid, som vi mener er relevante for høringsforslaget.

Erfaringer fra tilsyn gjennomført av Statsforvalteren i årene 2021-2026, viser at om lag ¾ av tilsette kommuner arbeider godt med helseberedskap og oppfyller lov- og forskriftskrav til helseberedskap. Vi finner samtidig at ¼ kommuner ikke oppfyller kravene. Dette er gjerne mindre kommuner med liten ressurstilgang. Tilsynsfunn viser at disse kommunene ikke planlegger tilstrekkelig for nødvendige ressurser til å utføre beredskapsoppgavene innen samfunnsmedisin, beredskap og planarbeid. Kommunenes ledelse kan videre mangle styring og internkontroll av beredskapsarbeidet, og følger ikke opp at oppgavene faktisk blir utført. Dette gjør at ROS analyser kan mangle vurderinger av viktige hendelser som kan true tjenestedrift, at påviste sårbarheter ikke følges opp med tiltak og at beredskapsplaner kan mangle innhold, øving, evaluering og oppdatering.

Bygging av tilfluktsrom og dekningsrom

Utsatte kommuner skal vurdere om det er behov for å bygge dekningsrom og tilfluktsrom, men forslaget inneholder ingen plikt til nybygging. Selve planene gir ikke sivilbefolkningen vern mot luftangrep i krig. Det er derfor viktig å komme i gang med neste fase. Gode kommunale vurderinger og planer, vil være viktige i dette arbeidet.

Sykehus omtales som eksempel på kritiske virksomhetene som må opprettholde nødvendig drift i krig og der funksjonene og personellet er stedbundne. Det foreslås i dette høringsnotatet ingen plikt for kritiske virksomheter til å bygge tilfluktsrom.

Men staten ved ansvarlig departement får etter forslaget kompetanse til å peke ut kritiske virksomheter som i neste fase vil kunne danne grunnlag for byggeplikt.

Plikten til å bygge tilfluktsrom har siden 1998 vært praktisert slik at alle søknader om dispensasjon til Sivilforsvaret har blitt innvilget. Det er stor variasjon i dekningsgraden av tilfluktsrom i sykehusene og flere har lav dekning og enkelte sykehus har ikke tilfluktsrom. Vi vet at det er en risiko for at sykehus blir militære mål i krig. For at helsetjenesten skal kunne ivareta oppgavene i krise og krig, er det nødvendig at pasienter og ansatte har tilstrekkelig vern. Det er etter vår vurdering viktig å komme raskt i gang med å innhente informasjon og gjennomføre konkrete ROS- analyser for å vurdere behov for dekningsrom og tilfluktsrom med CBRN-beskyttelse – både i eksisterende- og i nye sykehusbygg.

Tilfluktssteder og krigsutflytting

Beskyttelsen av sivilbefolkningen bygger på flere tiltak som skal virke sammen, blant annet tilfluktssteder og krigsutflytting fra utsatte områder. I høringsnotatet legges det til grunn at det mange steder vil være behov for en kombinasjon av de to tiltakene. Videre vises det til at befolkningen kan utsettes for luftangrep før en krigsutflytting kan gjennomføres. Etter vår vurdering må planlegging og dimensjoneringen av tilfluktssteder ta høyde for at krigsutflytting ikke alltid er et aktuelt tiltak. Vi viser her til DSB sin veileder 15.6.2026 om «Kommuners og fylkeskommuners roller og ansvar i sikkerhetspolitisk krise og krig», side 62;

«Evakuering og håndtering av befolkningsforflytninger har vært en sentral oppgave for mange kommuner. Dette har krevd kapasitet til både rask transport og mottak av mennesker, samt koordinering mellom lokale, regionale og nasjonale aktører.

Erfaringene viser at slike oppgaver ikke kan løses ad hoc, men krever planlegging og tydelige ansvarsforhold i forkant».

Ivaretakelse av sårbare grupper

Barn, syke- og pleietrengende og personer med funksjonsnedsettelse er sårbare i tilfelle krig. Menneskerettighetsorganisasjonen Human Rights First, har rapportert at personen med funksjonsnedsettelse i Ukraina overlates til seg selv uten tilstrekkelig omsorg eller beskyttelse. Kommunenes arbeid med å utarbeide risiko- og

sårbarhetsanalyser med til tilhørende tiltaksplaner skal etter forskriftsforslaget ta utgangspunkt i behovet på kommunenivå. Helsetilsynet støtter at kommunene i vurderinger og planer får plikt til særlig å ta hensyn til beskyttelsesbehovet i bygg beregnet for sårbare grupper som etter folkeretten har krav på særlig beskyttelse, slik at blant annet barn, syke- og pleietrengende og personer med funksjonsnedsettelser gis et tilfredsstillende vern. Som aktuelle bygg fremheves syke- og pleiehjem, barnehager og skoler.

Skilting og informasjon om tilfluktssteder

Vi vil understreke at det er behov for god skilting av tilfluktsstedene og informasjon om hvilke tilfluktssteder som finnes i kommunen. Vi foreslår derfor at kommunene får en plikt til skilting og informasjon.

Regulering av tidsfrister for kommunene

Kommunenes plikt til å starte arbeidet med å kartlegge og vurdere den eksisterende kapasiteten av tilfluktsrom, inntreffer når forskriften trer i kraft. Forslaget inneholder ingen eksplisitt regulering av når risiko- og sårbarhetsanalysen og den tilhørende tiltaksplanen skal være klar, og når disse skal oppdateres og revideres. Det bes i høringsnotatet om høringsinstansenes syn på hva som vil være en hensiktsmessig regulering av tidsfrister for kommunene.

Etter Helsetilsynets oppfatning bør det settes en frist for når det første vurderingen og planen skal være ferdig. Høringsnotatet bygger på forutsetningen om at det er viktig å raskt sikre tilfluktssteder for de utsatte kommunene. Helsetilsynet har forståelse for at ulike kommuner kan ha ulike forutsetninger for å ferdigstille arbeidet. Likevel er det viktig at alle kommunene der befolkningen anses å være særlig utsatt for konsekvenser av krigshandlinger, kommer raskt i gang med arbeidet. Det vil kunne bidra til å redusere uønskede ulikheter mellom kommunenes etterlevelse av plikten til å sikre tilfluktsteder for befolkningen. Vi har merket oss at kommunene vil få aktiv veiledning, støtte og til dels faglig bistand fra hhv DSB, Sivilforsvaret og Statsforvalteren i arbeidet med gjennomføringen av de nye bestemmelsene og utviklingen av planene. Vi legger til grunn at dette vil kunne tilpasses den enkelte kommunes behov. Vi foreslår en frist på 6 til 12 måneder for når den første vurderingen og planen skal være ferdig.

Med hilsen

Katarina Øi Heidem,
etter fullmakt fungerende avdelingsdirektør

Øystein Andre Hveding
seniorrådgiver

Brevet er godkjent elektronisk og sendes derfor uten underskrift

Saksbehandler: Øystein Andre Hveding, tlf. 21 52 99 21