Høringsuttalelse - Omsorg og ansvar - styring og organisering til barnas beste

Statens helsetilsyn (Helsetilsynet) viser til departementets høring om Omsorg og ansvar - Styring og organisering til barnas beste. Rapport fra ekspertutvalget om organisering og styring av statlig barnevern. Vi takker for muligheten til å gi innspill.

Overordnede kommentarer

Helsetilsynet sine kommentarer er knyttet til de forslagene der vi har tilsynserfaringer og som har betydning for tilsynsmyndighetens roller og ansvar.

Flere av forslagene har innvirkning på statsforvalternes tilsyn med barnevernsinstitusjoner. Helsetilsynet vil derfor minne om at utredninger av statsforvalternes ressurssituasjon viser en allerede presset situasjon med dagens oppgaver. Dette må hensyntas ved en eventuell endring av tilsynets oppgaver og organisering.

Nedenfor kommenterer vi utvalgets forslag.

Kommentarer til forslagene i utredningens kapittel 9

I kapittel 9 anbefaler utvalget en deling av direktoratet og etaten til to selvstendige organisasjoner underlagt departementet.

Helsetilsynets kommentarer til forslaget
Helsetilsynet støtter utvalgets enstemmige anbefaling om å dele direktoratet og etaten i to selvstendige organisasjoner underlagt departementet. Helsetilsynet deler utvalgets bekymringer og utfordringsbilde, og har tidligere uttalt oss støttende til at direktoratet og etaten deles.

En slik organisering vil etter Helsetilsynets vurdering bidra til klarere ansvarslinjer, styrket faglig uavhengighet og bedre forutsetninger for kvalitetsforbedring i institusjonsbarnevernet. Delingen vurderes også å kunne bidra til økt tillit til tjenestene.

Kommentarer til forslagene i utredningens kapittel 11

I kapittel 11 utreder utvalget åtte andre tiltak som vurderes som nødvendige for å sikre en felles, nasjonal utvikling av feltet.

Tiltak 1 – avvikling av særordningen for Oslo

Utvalget anbefaler at særordningen for Oslo avvikles, og at Bufetat får ansvar for institusjonsbarnevernet i Oslo på samme måte som i resten av landet.

Helsetilsynets kommentarer til forslaget
Helsetilsynet støtter forslaget om å avvikle særordningen for Oslo og overføre ansvaret for institusjonsbarnevernet til Bufetat, i tråd med ordningen i resten av landet. Etter Helsetilsynets vurdering bør ansvaret for institusjonsbarnevernet ligge hos staten, og en lik organisering vil bidra til mer ensartet og likere nasjonal styring.

Helsetilsynet støtter utvalget i at det bør utredes nærmere hvordan overføringen skal skje, og at det skal skje i en trinnvis prosess. Utvalget har ikke utredet hvorvidt Oslo skal være en egen region eller ligge under en eksisterende region i Bufetat. Dette bør inngå i utredningen for å få kartlagt hvilken organisering som gir best kvalitet i institusjonstilbudet for barna.

Tiltak 2 – avvikling av godkjenningsordningen for barnevernsinstitusjoner

Utvalget anbefaler at dagens godkjenningsordning avvikles.

Helsetilsynets kommentarer til forslaget
Helsetilsynet er enig i utvalgets beskrivelse av utfordringene knyttet til Bufetats rolle både som godkjenningsmyndighet og som drifter av institusjoner.

Helsetilsynet støtter forslaget om avvikling av godkjenningsordningen slik som den forvaltes i dag. Helsetilsynet mener imidlertid at det bør innhentes flere erfaringer, fra eksempelvis andre land som kunnskapsgrunnlag, til å finne hvilken løsning som er best egnet til å sikre kvalitet i institusjonene og et forsvarlig tilbud til barna.
Tilsynsmyndigheten i Sverige, IVO, erfarer at når tilsynsmyndigheten har ansvar for både tilstandsprøvning (godkjenning) og tilsyn, fører det til at tilsynsmyndigheten kan forhindre og motvirke at useriøse eller kriminelle aktører får etablere seg i helse-og omsorgstjenestene.¹

En eventuell avvikling av godkjenningsordningen forutsetter at institusjonens ansvar for forsvarlig drift tydeliggjøres, at det stilles strenge krav til internkontroll og at tilsynet styrkes og målrettes for å kunne kompensere for bortfallet av en  forhåndsgodkjenning. I tråd med utvalgets beskrivelse forutsetter avviklingen av godkjenningsordningen klare krav til kontraktsinngåelse og systematisk oppfølging av kontrakten etter inngåelse, blant annet for å sikre etterlevelse av kravene i barnevernsloven § 10–18 om bemanning og kompetanse i barnevernsinstitusjon og øvrige krav til kvalitet i kvalitets- og godkjenningsforskriften. Utvalget legger til grunn at det samlede behovet for dispensasjonssøknader om kompetanse i barnevernsinstitusjoner vil reduseres vesentlig, fordi det ikke lenger er et krav om relevant bachelor. Desto viktigere blir det å sikre forsvarlig omsorg for barna gjennom de andre tiltakene som foreslås.

Kvalitets- og godkjenningsforskriften regulerer i dag både institusjonenes internkontrollansvar og øvrige krav til kvalitet. Dersom forskriften opphører, samtidig som det forutsettes et styrket internkontrollansvar for institusjonene, er det etter Helsetilsynets vurdering nødvendig at dette følges opp med ny og tydelig regulering. Et slikt behov fremstår ikke fullt ut eksplisitt i utredningen, selv om det kan være dette som er forutsatt.

Videre foreslår Helsetilsynet å se på om det er behov for å styrke og tydeliggjøre hjemmelen for Bufetats internkontroll. Helsetilsynet viser til at Bufetats internkontrollansvar etter gjeldende regelverk er mer skjønnsmessig utformet enn de tilsvarende kravene som gjelder for kommunene og barnevernsinstitusjonene.
Helsetilsynet vil understreke at tydelige og etterprøvbare krav til internkontroll er en avgjørende forutsetning dersom godkjenningsordningen avvikles. Slike krav kan ikke utelukkende erstattes av normerende produkter eller veiledningsmateriell. Dette er særlig viktig i lys av utredningens premiss om at tilsynet med internkontroll skal styrkes.

Helsetilsynet mener videre at det bør etableres et nasjonalt register for institusjonstiltak. En konsekvens av å avvikle godkjenningsordningen kan være at det blir en manglende nasjonal oversikt over institusjonstiltak. Dette kan sikres gjennom å etablere et nasjonalt register, slik som blant annet Sverige har.

Tilsynsmyndigheten i Sverige bruker registeret som et sentralt verktøy for å ha en oversikt over virksomhetene som omfattes av myndighetens tilsynsansvar.

Barnas erfaringer som kvalitetsdata
Internkontroll og kvalitetsarbeid bør ikke bare være dokumentasjon på prosedyrer, men også inkludere systematisk innhenting og bruk av erfaringer fra barna som bor i institusjonene. Dette kan for eksempel være rutiner for å registrere og analysere barns tilbakemeldinger, observasjoner, klager eller forslag.

Hvis kvalitets- og godkjenningsforskriften opphører, bør det vurderes å innføre tydelige krav til institusjonene om hvordan erfaringer fra barna skal brukes i kvalitetsarbeidet. Institusjonene bør dokumentere hvordan barns erfaringer samles inn, analysere hvordan disse erfaringene påvirker drift og tiltak, og bruke informasjonen aktivt i planlegging og forbedring av tilbudet. Det vil sikre at barnas perspektiv blir et konkret grunnlag for forbedring, og ikke bare et prinsipp som eksisterer “på papiret”.

Tiltak 3 – forbedret tilsyn fra Statsforvalteren

Utvalget anbefaler å gjøre endringer i dagens godkjenningsordning for å tydeliggjøre hvilket ansvar de aktuelle virksomhetene har for kontinuerlig internkontroll. Som del av omleggingen vil tilsynet ha en viktig funksjon for å bidra til trygge og gode institusjonstilbud. Utvalget anbefaler at det i helsetilsynsloven innføres en hjemmel som gir Helsetilsynet myndighet til å beslutte en ny og fremtidsrettet organisering av det operative tilsynet rettet mot barnevernsinstitusjonene.

Helsetilsynets kommentarer til forslaget
Helsetilsynet støtter en sterkere samordning av det operative tilsynsarbeidet, slik at utvalgte tilsynsfaglige miljøer fører tilsyn med alle enhetene. Å samle tilsynet i mer spesialiserte fagmiljøer, kan sikre at kompetanse og ressurser utnyttes
effektivt. Helsetilsynet er positiv til forslag om lovhjemmel som gir adgang til en ny og mer hensiktsmessig organisering av det operative tilsynet.

Samtidig har vi noen innvendinger og presiseringer til forslaget. Helsetilsynet mener hjemmelen for myndighet over organiseringen, bør ligge i barnevernslovens kapittel 17 sammen med de øvrige bestemmelsene som regulerer det statlige tilsynet.
Helsetilsynslovens virkeområde omfatter bare helse- og omsorgstjenestene, jf. helsetilsynsloven § 2. Det er naturlig, og enklere lovteknisk, at den foreslåtte bestemmelsen ligger sammen med eksisterende regulering av tilsynet på barnevernsområdet.

Når det vurderes å innføre en ny lovhjemmel som gir Helsetilsynet større myndighet over organiseringen av tilsynet, er det viktig at både Helsetilsynet og statsforvalterne involveres i prosessen. Dette for å sikre faglig forankring og at tilsynet fortsatt kan gjennomføres på en forsvarlig og systematisk måte.

Tiltak 4 og 5 – prosjekt for et felles nasjonalt fagsystem for barnevernet og prosjektorganisering for en samlet kvalitetsforbedring

Utvalget anbefaler at det settes ned en nasjonal prosjektgruppe som skal utrede hvordan et felles fagsystem for hele barnevernet best kan utvikles og at det etableres en nasjonal prosjektorganisering for kvalitetsforbedringer i institusjonsbarnevernet.

Helsetilsynets kommentarer til forslaget
Helsetilsynet støtter forslaget om å utvikle et felles nasjonalt fagsystem for hele barnevernet. Et slikt system vurderes å kunne styrke rettssikkerheten for barn og familier, bidra til mer likeverdige tjenester og gi et bedre og mer sammenhengende datagrunnlag for styring, kvalitetsutvikling og tilsyn.

Helsetilsynet er positive til etableringen av en nasjonal og tverretatlig prosjektorganisering for kvalitetsforbedring i institusjonsbarnevernet. En koordinert tilnærming vurderes som hensiktsmessig for å sikre sammenheng mellom ulike initiativer. Helsetilsynet understreker samtidig viktigheten av tydelige roller og ansvar, og at erfaringer fra tilsyn inngår som en del av kunnskapsgrunnlaget i det videre kvalitetsarbeidet. 

Tiltak 6 og 7 – tydeliggjøring av formålet og normering av institusjonstilbudet

Utvalget foreslår at departementet tydeliggjør at institusjonsoppholdet har som formål å gi barna utviklingsstøtte som bidrar til at de blir selvstendige
voksne. Utvalget anbefaler sterkere faglig normering og veiledning fra direktoratet.

Helsetilsynets kommentarer til forslaget
Helsetilsynet deler utvalgets bekymring for at formålet med institusjonsbarnevernet er uklart, at den faglige normeringen ikke er tilstrekkelig, og at styringsinformasjonen er fragmentert og lite dekkende for det som utgjør kvalitet for barna.

Helsetilsynet støtter forslaget om å tydeliggjøre at formålet med institusjonsopphold er å gi barn utviklingsstøtte som bidrar til selvstendighet. Et klart og eksplisitt formulert formål gir etter Helsetilsynets vurdering et bedre grunnlag for kvalitetsvurderinger, styring og tilsyn, og bidrar samtidig til å styrke barns rettssikkerhet.

Helsetilsynet støtter behovet for tydeligere faglig og strukturell normering av institusjonstilbudet. Slike rammer vil kunne bidra til mer likeverdige tilbud på tvers av institusjoner og eierskap, samt gi et tydeligere og mer etterprøvbart grunnlag for tilsynets vurderinger av forsvarlighet og kvalitet.

Tiltak 8 – systematisk innhenting av kunnskap fra barn i
barnevernsinstitusjoner

Utvalget anbefaler at Bufdir systematisk gjennomfører kunnskapsinnhenting fra barn som bor eller nylig har bodd på institusjon.

Helsetilsynets kommentarer til forslaget
Helsetilsynet støtter forslaget om systematisk innhenting av erfaringer fra barn som bor eller nylig har bodd i barnevernsinstitusjon. Slik kunnskap er etter Helsetilsynets vurdering avgjørende for å sikre reell medvirkning, styrke kunnskapsbasert utvikling av tjenestene og gi bedre innsikt i risiko for svikt i institusjonstilbudet.

Med hilsen

Katarina Øi Heidem etter fullmakt
fungerende avdelingsdirektør

Ane Gjerde
seniorrådgiver

Brevet er godkjent elektronisk og sendes derfor uten underskrift

Saksbehandler: Ane Gjerde

¹ Förstärkt tillsyn mot välfärdsbrottslighet inom hälso- och sjukvården och tandvården. Delredovisning II (S2024/00037) og Förstärkt tillsyn mot välfärdsbrottslighet inom omsorgen Delredovisning II av regeringsuppdrag (S2024/00041), IVO Inspektionen fôr Vård og omsorg.