Statsforvalteren i Agder gjennomførte tilsyn med Arendal kommunes barneverntjeneste fra 03.03.2021 til 12.03.2021. Vi undersøkte om kommunen sørger for at barneverntjenestens arbeid med undersøkelser blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav, slik at barna får trygge og gode tjenester. Tilsynet ble gjennomført digitalt på grunn av stor smitteoppblomstring av Covid-19, med påfølgende smittevernrestriksjoner i regionen.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Statsforvalterens konklusjon:

Arendal kommune sikrer ikke tilstrekkelig og systematisk kontroll av at undersøkelsene i barneverntjenesten utføres i samsvar med regelverket og faglige retningslinjer. Dette er brudd på barnevernloven 1 § 2-1 andre ledd jf. kommuneloven 2 § 25-1.

Arendal kommune sikrer ikke forsvarlig dokumentasjon av barnevernfaglige vurderinger i undersøkelsene. Dette er brudd på barnevernloven § 1-4 og krav til god forvaltningsskikk.

Statsforvalteren ber Arendal kommune om å utarbeide en plan for hvordan lovbruddene skal rettes. Planen må oversendes til statsforvalteren senest 15.07.2021.

 

1 LOV-1992-07-17-100
2 LOV-2018-06-22-83

1.Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Statsforvalteren har undersøkt og vurdert om kommunen sikrer at barneverntjenestens arbeid med undersøkelser er forsvarlig. Tilsynet med forsvarlig undersøkelsesarbeid innebærer en undersøkelse og vurdering av om barneverntjenesten har:

  • forberedt og planlagt undersøkelsen ut fra innholdet i meldingen og eventuelt tidligere undersøkelser/annen kontakt med familien,
  • sørget for at undersøkelsens innhold, omfang og fremdrift er i tråd med alvoret i situasjonen for barnet,
  • gjort relevante barnevernfaglige og juridiske vurderinger underveis og til slutt i undersøkelsen, og
  • konkludert undersøkelsen i tråd med de vurderingene som er gjort.

Tilsynet har omfattet undersøkelser som gjelder barn som bodde hjemme da barneverntjenesten mottok bekymringsmeldingen. Med dette forstås barn under 18 år som bor i biologisk familie, adoptivfamilie eller er plassert hos andre uten barneverntjenestens medvirkning.

Statsforvalterens tilsyn er gjennomført som systemrevisjon. Det innebærer at statsforvalteren har ført tilsyn med hvordan kommunen styrer og leder arbeidet med om barneverntjenesten oppfyller de aktuelle lovkravene.

Barn og foreldres meninger om og erfaringer med barneverntjenestens arbeid med undersøkelser er viktig informasjon for tilsynsmyndigheten, både når det gjelder kvaliteten på tjenestene og kommunens praksis når det gjelder brukermedvirkning. Et utvalg foreldre og barn har derfor blitt intervjuet ved dette tilsynet.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunal barneverntjeneste, etter barnevernloven § 2-3 b. Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Barneverntjenesten har en rett og plikt til å foreta undersøkelse i saken når den vurderer at det er «rimelig grunn til å anta» at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter barnevern- loven kapittel 4. Formålet med undersøkelsen er å vurdere og konkludere om barnet lever i en omsorgssituasjon som kan gi grunnlag for barneverntiltak.

Kravene til undersøkelsen følger av lovbestemmelser i barnevernloven (bvl.) og forvaltningsloven (fvl.).

Forsvarlighet

Alle tjenester og tiltak etter barnevernloven skal være forsvarlige etter bvl. § 1-4.

Barnevernlovens regel om forsvarlighet har et helhetlig utgangspunkt. Innholdet i kravet må tolkes i sammenheng med de øvrige bestemmelsene i barnevernloven, for eksempel prinsippet om barnets beste i § 4-1 og kravet om å sikre nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid, jf. § 1-1. Videre vil både barnevernlovens og forvaltningslovens saksbehandlingsregler gi innhold til kravet om forsvarlig gjennomføring av undersøkelsene.

Kravet om forsvarlighet er rettet mot både tjenester og tiltak, og innebærer også krav til ledelse, organisering og styring. Det er en nær sammenheng mellom kravet til forsvarlighet og kravet om internkontroll for å sikre at oppgavene blir utført i samsvar med krav fastsatt i medhold av lov, jf. bvl. § 2-3 tredje ledd.

Barnets beste

Prinsippet om barnets beste fremgår av Barnekonvensjonen artikkel 3 og Grunnloven § 104. Barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger og avgjørelser som berører barn. I barnevernloven er prinsippet nedfelt i § 4-1, som sier at det skal legges avgjørende vekt på å finne tiltak som er til det beste for barnet. Bestemmelsen slår også fast at det i vurderingen skal legges vekt på å gi barnet stabil og god voksenkontakt og kontinuitet i omsorgen. Prinsippet utgjør en selvstendig rettighet for hvert barn, men det skal også vektlegges når andre lovbestemmelser skal fortolkes, og virke som en retningslinje for saksbehandlingen i saker som berører barn.

Barnets rett til medvirkning

Barnets rett til å bli hørt er nedfelt i bvl. § 1-6. Bestemmelsen gir barnet en ubetinget og selvstendig rett til å medvirke, men ingen plikt. Retten gjelder i hele beslutningsprosessen og i alle forhold som berører barnet, ikke bare når det skal tas rettslige eller administrative avgjørelser. Retten til medvirkning betyr at beslutningstakerne har en plikt til å gi barnet en mulighet til å medvirke. I en undersøkelse plikter barneverntjenesten å sikre at barnet får oppfylt sin rett til medvirkning.

Prinsippet om barnets beste henger uløselig sammen med barnets rett til medvirkning. Formålet med medvirkning er å få frem barnets synspunkter om egen situasjon for å bidra til at de avgjørelser barnevernet fatter i en undersøkelsesfase er til barnets beste.

Samarbeid med foreldrene

Foreldrene som undersøkelsen omhandler, har selvstendige rettigheter i undersøkelsessaken. Når foreldrene er part i barnevernssaken, vil de ha rett til å uttale seg etter fvl. § 17. Barnevernet skal i utgangspunktet forelegge opplysninger som de mottar under undersøkelsen for foreldrene for uttalelse. Barneverntjenesten bør også gjøre foreldrene kjent med andre opplysninger som er av vesentlig betydning etter fvl. § 17.

Barnevernet skal utøve sin virksomhet med respekt for og så langt som mulig i samarbeid med barnet og barnets foreldre, jf. bvl. § 1-7.

Nærmere krav til undersøkelsens innhold, omfang og fremgangsmåte

Forvaltningsloven pålegger barneverntjenesten å påse at sakens faktum er klarlagt så langt det er mulig før det treffes vedtak, jf. fvl. § 17. Dette innebærer at relevante sider av saken må komme frem. Barnverntjenesten må vurdere riktigheten av de opplysninger som kommer inn underveis i undersøkelsen. Hvor omfattende undersøkelse barneverntjenesten skal gjøre, beror på en konkret vurdering av meldingens innhold og karakter og annen informasjon i saken. Momenter som alvorlighet, kompleksitet og hastegrad har betydning for hvor grundig barneverntjenesten skal undersøke.

Barnevernloven § 4-3 andre ledd slår fast at undersøkelsen skal gjennomføres slik at den minst mulig skader noen som den berører, og den skal ikke gjøres mer omfattende enn formålet tilsier.

Foreldrene eller den barnet bor hos, kan ikke motsette seg at en undersøkelse blir gjennomført ved besøk i hjemmet, jf. bvl. § 4-3 tredje ledd, og barneverntjenesten kan også engasjere sakkyndige, jf. bvl. § 4-3 fjerde ledd.

Etter bvl. § 6-4 femte ledd skal barneverntjenesten innhente opplysninger i samarbeid med foreldrene. Innhenting av taushetsbelagte opplysninger fra andre forvaltningsorganer og helsepersonell omfattes av taushetsplikten. Dette innebærer at barneverntjenesten må ha gyldig samtykke fra foreldrene for å innhente opplysningene, jf. fvl. § 13 a nr. 1, eller en lovhjemmel som gir adgang til å unnta fra taushetsplikten. Barneverntjenesten har hjemmel til å pålegge offentlige myndigheter m.fl. pålegg om å gi taushetsbelagte opplysninger i de situasjonene som er beskrevet i bvl. § 6-4.

Ifølge bvl. § 6-9 skal undersøkelser gjennomføres snarest og senest innen tre måneder, eventuelt seks måneder i særlige tilfeller.

Dokumentasjon

Det hører til god forvaltningsskikk å sørge for tilstrekkelig og etterrettelig dokumentasjon, slik at man kan gjøre rede for hva som er gjort i saken og begrunnelsen for dette. Dokumentasjonsplikten er også en følge av forsvarlighetskravet og plikten til internkontroll.

Både avgjørelser om å innvilge hjelpetiltak og henleggelse av en sak etter undersøkelse regnes som enkeltvedtak etter forvaltningsloven, jf. bvl. § 6-1 andre ledd og § 4-3 sjette ledd. Dette innebærer at vedtaket skal begrunnes etter reglene i forvaltningsloven §§ 24 og 25. I tillegg skal det etter bvl. § 63 bokstav a gå frem av vedtaket hva som er barnets synspunkt, og hvilken vekt barnets mening er tillagt. Hvordan barnets beste er vurdert skal også gå frem av vedtaket.

Kravene til styring og ledelse

Kravet til ledelse, organisering og styring er et viktig element i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. Barnevernloven fastslår at: «kommunen skal ha internkontroll for å sikre at den utfører oppgavene sine i samsvar med krav fastsatt i lov og forskrift. Kommunen må også kunne redegjøre for hvordan den oppfyller kravet til internkontroll.» Dette følger av bvl. § 2-1 andre ledd, jf. kommuneloven § 25-1.

I bvl. § 2-1 syvende ledd går det også frem at kommunen skal sørge for at ansatte som gjennomfører undersøkelser i barneverntjenesten har tilstrekkelig kompetanse til å utføre arbeidet på en forsvarlig måte. Kommunen har ansvaret for å gi nødvendig opplæring ved behov.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Organisering/bemanning

Arendal er en kommune i Agder. Kommunen ligger mot øst, langs kysten i tidligere Aust-Agder fylke. Kommunen hadde ifølge tall fra SSB 3 for fjerde kvartal 2020 et innbyggertall på 45 065 personer. Det ble avsluttet 409 undersøkelser for i barn i alderen 0-17 år i kommunen i løpet av 2020.

3 https://www.ssb.no/kommunefakta/arendal

Da tilsynet ble gjennomført var barneverntjenesten i Arendal organisert under enhet for levekår, og deltar i BTI-samarbeid (Bedre Tverrfaglig Innsats). Enhet for levekår ligger under sektor for personrettede tjenester. Personrettede tjenester er en av fem sektorer, som alle er underlagt kommunedirektør (rådmann). Kommunedirektøren er øverste administrative leder i kommunen.

Barneverntjenesten er organisert med en barnevernleder og fem avdelinger med en avdelingsleder for hver avdeling. Undersøkelse er en egen avdeling. Andre avdelinger er barnevernvakt, meldingslag, og tre tiltaksavdelinger. Det er totalt 50 ansatte i barneverntjenesten, i all hovedsak fulltidsstillinger. Det er 11 saksbehandlere i undersøkelsesgruppa. Avdelingsleder i undersøkelses- gruppa er også med på meldingslaget.

Styring og internkontroll

Organisering/bemanning, møtestruktur og rapporteringslinjer

Skriftlige rutiner

Barnevernleder har overordnet ansvar for økonomisk rapportering, regnskap og budsjettgjennom- gang, fag- og personalansvar, virksomhetsplan, kompetanseoversikt og ansvar for internkontrollen. Det er utarbeidet et årshjul med oversikt over frister for rapportering til ulike instanser innen- og utenfor kommunen.

Avdelingsleder har fag-, personal- og økonomiansvar for sin avdeling, samt for implementering og oppfølging av rutiner, veiledning og kvalitetssikring mv.

Barneverntjenesten har utarbeidet oversikt over ansvar og myndighet til barnevernleder, avdelingsledere, kontaktperson og andre saksbehandlere. Det er også utarbeidet oversikt over hvilken myndighet som er/kan bli delegert til avdelingsledere/kontaktperson. Det går frem av stillingsbeskrivelsen til avdelingsleder i undersøkelsesgruppa at hun har fått delegert samme myndighet som barnevernleder når barnevernleder er fraværende.

Ansvar for opplæring av nyansatte er fordelt mellom barnevernleder, avdelingsleder, kollega- veiledere og kontorfaglig ansatte.

Barneverntjenesten har et eget dokument for internkontroll, med ansvarsfordeling og møtestruktur. Her fremgår det at det skal holdes felles personalmøter annenhver onsdag, og hvilke faste saker møtene skal inneholde. Barnevernleder er ansvarlig for møtene. Barnevernleder er også ansvarlig for månedlig ledermøte, årlige medarbeidersamtaler med avdelingsledere og stab, nettverksmøter samt møter med verneombud og tillitsvalgte minimum to ganger pr år.

Barneverntjenesten har et eget «meldingslag», som vurderer om innkomne meldinger skal henlegges eller føre til undersøkelse. Meldingslaget gjør også en akuttvurdering og utarbeider foreløpig problemstilling. Avdelingsleder i undersøkelsesgruppa deltar fast i meldingsmøtene. Barnevernleder skal orienteres og tas med på drøftinger før det fattes akuttvedtak i meldingsfasen. Avdelingsleder for undersøkelsesgruppa tar meldingene videre for drøfting og fordeling i avdelings-/fagmøtet.

Meldingslaget rapporterer månedlig i ledermøtet. De utarbeider også rapport om arbeidet sitt, som gjennomgås med barnevernleder hvert tertial.

Det avholdes avdelings-/fagmøte hver onsdag, med fordeling av saker, gjennomgang av frister, drøfting av vanskelige saker, vedtak og henleggelser, med mer. Ansvarlig for avdelings-/fagmøtene er avdelingsleder. En gang i måneden holdes faste møter mellom avdelingsleder og kontaktperson, hvor kontaktpersonens saker gjennomgås.

Kommunen har utarbeidet et dokument for håndtering av trusler og vold mot ansatte samt rutine for håndtering av netthets. Avvikssystemet ligger i ansattportalen. Barnevernleder og avdelingsleder har hovedansvar for håndtering av trusler og vold mot ansatte, og barnevernleder har ansvar for rutiner knyttet til netthets.

Høsten 2020 var en stilling fra undersøkelsesavdelingen utlånt til tiltaksavdelingen. Stillingen ble besluttet tilbakekalt til undersøkelsesavdelingen i desember, på grunn av nær dobling i antall meldinger/aktive undersøkelsessaker i forhold til oktober, samt sykdom og karantene i avdelingen.

Intervjuer

Barnevernleder begynte i stillingen for ett år siden. Hun arbeider mye med systematikk, og har videreført forrige leders arbeid med internkultur, etter at det tidligere har vært utfordringer i arbeidsmiljøet ved tjenesten. Hun har overordnet fag-, økonomi- og personalansvar, og ansvar for internkontroll.

Månedsrapporter legges fram for formannskapet. Hovedrapportering er tertial- og årsrapport, samt at det er fokus på avviksrapportering. Årsrapporteringen er en oppsummering av fjoråret, faglig, administrativt og økonomisk. Virksomhetsplanen er sentral, og vedtas med utgangspunkt i budsjettvedtaket. Barnevernleder informerer formannskapet om det er mye omsorgsovertakelser, fristoverskridelser på meldinger og klagesaker. Barnevernleder rapporterer til politisk utvalg hver tredje uke.

Barnevernleder rapporterer til kommunalsjef for personrettede tjenester hver måned på økonomi og hvert tertial når det gjelder eventuelle avvik, hms, stillingsprosenter, sykefravær, arbeidsmiljø, fagutvikling med mer. Hver mandag er det møter mellom alle kommunalsjefene og kommune- direktøren. Her blir utfordringer innen barneverntjenesten tatt opp, eventuelt med løsningsforslag.

Barnevernleder er også enhetsleder i kommunen, og har månedlig kontakt med kommunedirektør, kommunalsjef, andre enhetsledere og noen tillitsvalgte. I tillegg holdes saksorienterte møter. Det er møter i enhet for Levekår annenhver uke og BTI-møter annenhver uke. Møtene i enhet for Levekår ledes av levekårsjef, som har en del ansvar som tidligere lå til kommunalsjef. Kommunalsjef leder BTI-møtene.

Annenhver uke deltar barnevernleder og kommunalsjef i styringsmøte for Bedre Tverrfaglig Innsats (BTI). Det er nå ansatt en ny leder for levekår, hvor det skal være faste samarbeidsmøter hver uke.

Arendal kommune har oppnevnt en egen gruppe av folkevalgte som kommuniserer direkte med barnevernleder, uten å diskutere enkeltsaker. Formålet er at de folkevalgte skal ha kjennskap til hvordan barneverntjenesten jobber. Gruppen har ikke myndighet, men holdes uformelt oppdatert.

Avdelingsleder har ansvar for personal og ev. debrief for sin gruppe. Ved eventuelt fravær kan barnevernleder eller andre avdelingsledere bistå.

Barnevernleder har ikke detaljert kunnskap om sakene i undersøkelsesgruppa, men blir involvert i alle akuttdrøftinger, samt orientert om vanskelige saker i ledermøtene. Hun blir også kjent med de sakene hvor det kommer klager eller lignende, og er noen ganger med på onsdagsmøtene i undersøkelsesgruppa.

Undersøkelsesgruppa har ukentlige møter på onsdager for å gjennomgå og fordele henvendelser som er sendt videre fra meldingslaget. Videre er det gruppemøter hver onsdag. I avdelings- /fagmøtene gjennomgår de fremdriften i sakene. Kontaktpersonene kan melde inn saker de ønsker å drøfte i møtet. Avdelingsleder er også tilgjengelig utenom de faste møtene ved behov for drøftinger i enkeltsaker.

Som en forberedelse til ny barnevernreform er kommunen i en prosess med å øke bemanningen i barneverntjenesten. Barneverntjenesten har spilt inn til kommuneledelsen at de særlig trenger å styrke tjenesten på fosterhjemsarbeid, hvor det kommunale barnevern får nye oppgaver i forbindelse med reformen.

Opplæring og kompetanse

Skriftlige rutiner/dokumentasjon

Tjenesten har en plan for opplæring av nyansatte som inneholder praktisk tilrettelegging for nyansatte, innføring i rutiner og faglig veiledning. Under faglig veiledning er det estimert at veiledning bør være på om lag én time hver uke det første året. Veiledningen er obligatorisk det første halve året. Videre inneholder opplæringsmappen «basisopplæring for barneverntjenesten i Arendal». Her gjennomgås barneverntjenestens organisering, verdier og mål, «mitt liv», veilederen (rutinehåndbok), interne prosedyrer, avvik, HMS, internkontroll, møtevirksomhet, hovedoppgaver – kort om barnevernloven, fylkesnemnd, klager og tilsynssaker, taushetsplikt og ansattes innsyn i barnevernssaker, gjennomgang av delegasjonsmyndighet og bedre tverrfaglig innsats (BTI).

Ansatte følger også opplæringen via KUBA.

Det foreligger en kompetanseutviklingsplan for barneverntjenesten for 2021-2024 og en kompetanseplan for ansatte i undersøkelsesgruppa. Der er det oversikt over hvor mange ansatte som har utdanning innen aktuelle områder, og antall man ønsker skal ha slik kompetanse. Ut ifra denne oversikten prioriteres hvem som skal få hvilke videreutdanninger/kurs. I tillegg finnes et årshjul for opplæring for de som arbeider med meldinger og undersøkelse.

Intervjuer

Av intervjuene fremgår det at de nyansatte får grundig opplæring via intern opplæring og KUBA. Det er opplæring for alle via Visma-veilederen på fellesmøtet hver onsdag og på nettverksmøtet annenhver onsdag. Under intervjuene viste de ansatte til at de alltid jobber i tospann i under- søkelsessakene. Den nyansatte vil få mulighet til konkret opplæring ved å jobbe sammen med en erfaren saksbehandler. Alle ansatte får også veiledning i sakene fra avdelingsleder ved behov. Det er lav terskel for å be om hjelp.

Utover veiledningen til nyansatte, kan saksbehandlerne selv be om veiledning. Flere av de ansatte savner prosessveiledning eller annen en-til-en-veiledning.

Kvalitetskontroll, avvikssystem og risikovurdering

Skriftlige rutiner/dokumentasjon

I arbeidsbeskrivelsen til avdelingsleder og kontaktperson, og i delegasjonsbeskrivelse av 14.12.2020, går det frem at kontaktperson må ha arbeidet i seks måneder for å kunne fatte vedtak, og at alle forslag til vedtak skal drøftes med avdelingsleder/avdeling. Både rapporter og vedtak er gjennomgående signert av én kontaktperson.

Kommunen benytter avvikssystemet QM+. Avvikssystemet og opplæringsprogram er tilgjengelig på mobil, nettbrett og PC for alle ansatte. I opplæringsmateriellet for nyansatte er viktigheten av avviksrapportering tatt med. Fra 01.07. – 31.12. 2020 er det meldt tre avvik i QM+ fra barneverntjenesten.

Avdelingsleder for undersøkelsesavdelingen har gjennomført en ROS-analyse pr. 20.01.2021. Analysen viser at det er liten risiko for fristoverskridelser når det gjelder gjennomføring av undersøkelser, men undersøkelsene må settes raskere i gang. Analysen viser videre at det er risiko for at avsluttet undersøkelse som konkluderer med tiltak ikke overføres til tiltaksavdelingen «uten ugrunnet opphold». Ellers konkluderer analysen med at det er liten risiko for at undersøkelsen ikke gjennomføres i henhold til øvrige lovkrav. Det er konkrete forslag til tiltak for forbedringer på de områder som er vurdert å være sårbare.

Intervjuer

Både rapporter og vedtak drøftes med andre saksbehandlere ved behov. Kontaktpersonen signerer på vedtak og rapporter. Det har vært ulik oppfatning mellom barnevernleder og avdelingsleder når det gjelder hvorvidt avdelingsleder skal kontrollere alle vedtak og rapporter før utsending. I praksis er kontrollen varierende, avhengig av ansienniteten til den som har utarbeidet vedtaket/rapporten.

Det opplyses gjennomgående, både fra ansatte og ledelse, at avvikssystemet QM+ blir for lite brukt. De ansatte opplever det som tungvint og unødig dobbeltarbeid å sende avviksmelding i QM+ på noe som allerede er registrert i barnevernets saksbehandlingssystem, er rapportert på ledermøte eller i forbindelse med innsending av nøkkeltall. Underbemanning og fare for sykmelding blir meldt i QM+. Kommuneledelsen har fokus på å bevisstgjøre de ansatte om at avviksrapportering er et viktig verktøy for å forbedre arbeidet i barneverntjenesten, og ønsker at QM+ skal bli brukt mer aktivt i hele sektoren.

I intervjuer fremstod det ikke som ROS-analysen knyttet spesifikt til undersøkelsesarbeidet var kjent på ledernivå i kommunen. Barnevernleder opplyser at det ikke er vanlig å rapportere ROS-analyser oppover i systemet, med mindre de viser avvik.

Koronasituasjonen

Kommunen har mottatt midler for å iverksette tiltak for barn og unge i forbindelse med Covid-19, og disse har blitt fordelt. Dersom det rapporteres særskilt på koronarelaterte utgifter, blir de i stor grad refundert.

Barneverntjenesten har hatt økt arbeidsbelastning knyttet til koronahåndtering. I begynnelsen leverte de ukentlige risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS). De har vært delt i kohorter for å unngå å ramme hele avdelinger. Noen ansatte er i høyrisikogrupper, og de har hatt tilfeller av koronasmitte, med påfølgende isolasjon og karantene ved barneverntjenesten. Som følge av Covid-19 har flere samtaler med brukere blitt tatt per telefon, og i noen tilfeller har hjemmebesøk blitt avlyst. Ansatte i barneverntjenesten er ikke nevnt som en prioritert gruppe for koronavaksine.

Barneverntjenestens arbeid med undersøkelser

Forberedelse og planlegging av undersøkelsen

Plan for undersøkelse

Skriftlige rutiner

Det foreligger en sjekkliste for undersøkelse som skal sikre at all aktivitet i undersøkelsen blir gjennomført. Det ble lagt ved utkast til ny mal for undersøkelsesplan. Den nye malen var ikke ferdigstilt og tatt i bruk på tidspunktet for tilsynet.

Barneverntjenesten har rutine for tilbakemelding til melder på mottatt melding. Meldingslaget består av avdelingsleder for barnevernvakta, avdelingsleder for undersøkelser og en til. De gjennomgår og konkluderer meldingen. Dersom det åpnes undersøkelse, tar avdelingsleder for undersøkelser saken til undersøkelsesgruppa for gjennomgang og fordeling i onsdagsmøtet.

Skjema for gjennomgang og konklusjon av melding inneholder ev. tidligere informasjon om familien og barnet, hvem som melder, kort om meldingens innhold, akuttvurdering, vurdering av anmeldelse, hva meldingslaget har gjort og faglig vurdering.

Det er rutine for at tidligere informasjon om familien og barnet føres på meldingsskjema.

Tilsendte saksmapper

Vi ser av tilsendt dokumentasjon at det blir vurdert om søsken skal involveres i undersøkelsen, eller om det skal opprettes egen undersøkelse på søsken. Det fremgår ikke om opplysningene har fått innvirkning på planlegging av undersøkelsen, eller hvordan tidligere kjennskap til familien vurderes opp mot ny sak. Der søsken har vært inkludert, har det vært varierende grad av differensiering mellom dem. For eksempel har det i to av sakene med søsken vært felles samtale og referat, slik at ett søskens saksmappe inneholder informasjon om andre søsken.

Barneverntjenesten bruker et skjema for planlegging av undersøkelser som blant annet inneholder en hypotese/problemstilling for undersøkelsen, hvem det skal hentes informasjon fra, plan for når og med hvem det skal holdes samtaler og hjemmebesøk, samt dato for midtveisevaluering. I hovedsak ser det ut til at planen brukes til å fastsette datoer for oppfølging, endring av datoer og avtaler om informasjonsinnhenting, samt til å krysse av for ting som er utført.

Intervjuer

Av intervjuene kom det frem at det alltid ble vurdert om søsken skulle involveres i undersøkelsen. Det ble videre opplyst at ansatte tar opplysningene fra meldingslaget med seg i planleggingen av undersøkelsessaken. Opplysningene er ikke styrende for arbeidet som gjøres, da undersøkelses- gruppen gjør egne vurderinger underveis. De som ble intervjuet var samstemte på at det var avgjørende hvilken type opplysninger som lå på familien fra før, sett opp mot ny melding. Var det melding på samme type bekymring som tidligere, ble opplysningene vektlagt i større grad enn om meldingen gikk på et nytt tema.

Innhenting av informasjon

Skriftlige rutiner

Ifølge «Sjekkliste til saksgjennomgang for undersøkelse» skal det vurderes hvem det skal innhentes informasjon fra, og hvorfor.

Tilsendte saksmapper

I plan for gjennomføring av undersøkelse går det frem hvem det er aktuelt å innhente informasjon fra. I halvparten av sakene er det ført på opplysninger dersom informasjon er mottatt eller ikke er innhentet fra enkelte aktører, for eksempel dersom de ikke har fått gjennomført samtale med den informasjonen gjelder, ikke har fått samtykke fra foreldrene/barnet eller har vurdert at det ikke har vært nødvendig å innhente informasjon. Skriftlig samtykke til innhenting av informasjon forelå i to av sakene. Det er stor variasjon når det gjelder fra hvem og hvor mange aktører det er innhentet informasjon. Det er ikke dokumentert vurderinger av hvilken informasjon som skal innhentes.

Intervjuer

De ansatte opplyste at de har fokus på ikke å gjøre undersøkelsen mer omfattende enn nødvendig, og at de derfor vurderer fra sak til sak hvem det er aktuelt å innhente informasjon fra. De tar opp spørsmålet med foreldrene/barna. To saksbehandlere tilstrebet å få skriftlig samtykke til informasjonsinnhenting. De andre innhentet muntlig, men noterte i saksmappen om det var gitt samtykke eller ikke.

Foreldrene/barna som ble intervjuet og hadde vært omfattet av undersøkelsessaken, opplyste at de hadde samtykket muntlig til innhenting av informasjon fra de barneverntjenesten hadde foreslått, og hadde inntrykk av at de selv kunne komme med innspill.

Akuttarbeid, vold og overgrep

Skriftlige rutiner

Både akuttvurdering og vurdering av anmeldelse inngår rutinemessig i meldingsgjennomgangen. Vurderingen foretas av meldingsteamet, hvor leder for barnevernvakta er med. Første hjemmebesøk foretas av barnevernvakta eller ansatte på undersøkelsesavdelingen, avhengig av om det kan gjennomføres innenfor vanlig arbeidstid eller ikke.

Tilsendte saksmapper

Saksmappene viste at meldingsteamet foretar både en akuttvurdering og vurdering av om det er aktuelt med anmeldelse. En av de tilsendte sakene var vurdert som akutt og aktuell for politianmeldelse fra barnevernet.

Intervjuer

De som ble intervjuet opplyste at akuttvurdering og anmeldelse blir vurdert av meldingslaget, men at undersøkelsesgruppen ikke er bundet av vurderingen. Dette blant annet fordi det kan dukke opp nye opplysninger som endrer vurderingen. Vurdering av evt. anmeldelse til politiet foretas sammen med avdelingsleder.

Gjennomføringen av undersøkelsen

Innhold og omfang

Skriftlige rutiner

I dokumenter fra basisopplæringen for Arendal barneverntjeneste går det frem at både fakta, drøftinger og barnevernfaglige vurderinger som foretas i løpet av undersøkelsen skal dokumenteres. Det er fokus på at ansattes innsyn i barns journal og mappe skal begrenses til det som er nødvendig ut fra den enkelte ansattes arbeidsoppgaver. De ansatte skal bruke interne retningslinjer og sjekklister gjennom undersøkelsen. Sjekklisten for undersøkelser inneholder 26 punkter, herunder for å innhente opplysninger, samtykke til innhenting, vurdere om det må innhentes mer opplysninger, samtale med barn, involvering av en eller begge foreldre, vurdering og begrunnelse for hjemmebesøk, med mer.

Tilsendte saksmapper

Hvilken informasjon som ble etterspurt og fra hvilke instanser varierte fra sak til sak. Brev med anmodning om informasjon ble sendt ut raskt. I de aller fleste saksmapper forelå det ikke skriftlig samtykke til innhenting av opplysninger, men det gikk frem av journalnotat at det var gitt muntlig samtykke til hvem det skulle innhentes opplysninger fra.

Etter samtaler og møter ble faktiske opplysninger og observasjoner dokumentert i journal, men sjelden barnevernfaglige vurderinger av observasjonene og opplysningene. Det ble sjelden dokumentert stopp-punkter underveis i sakene, eller vurderinger av innhentet informasjon. I noen tilfeller var en journalpost kalt «midtveisevaluering», andre ganger var en journalpost kalt «notat», men hvor innholdet kunne tyde på at det var ment som en midtveisevaluering. Et par midtveis- evalueringer var utfyllende, men som regel var de korte og inneholdt mer fakta enn evalueringer.

I saker med flere søsken i husstanden, var det i all hovedsak dokumentert vurderinger av hvorvidt søsken skulle inkluderes i undersøkelsen eller ikke.

Det var dokumentert fokus på å involvere barn og foreldre i undersøkelsen. Dersom det ikke ble avholdt samtale med barn eller foreldre, gikk det frem av dokumentene hva som var årsaken til det.

Undersøkelsene har stort sett tatt tre måneder, også i saker hvor det ikke er dokumentert aktivitet i sakene i perioder på 2-3 uker før avslutning.

Intervjuer

De ansatte fremsto bevisste på ikke å gjøre undersøkelser mer omfattende enn nødvendig. De vurderte hvem det skulle innhentes informasjon fra og hvilken type informasjon som skulle etterspørres. Hjemmebesøk skal som regel gjennomføres, men innholdet i bekymringsmeldingen kunne i noen tilfeller tilsi at hjemmebesøk ikke ble gjennomført. Hvorvidt hjemmebesøk er gjennomført eller ikke har også blitt vurdert opp mot smittesituasjonen i regionen.

Meldingslaget vurderer om eventuelle søsken skal inkluderes i undersøkelsen, men hvis det kommer inn ny informasjon i undersøkelsen drøfter saksbehandlerne i undersøkelsesgruppen med avdelingsleder om søsken skal inkluderes.

De ansatte opplyste at når informasjon mottas, må det krysses av i barneverntjenestens saksbehandlersystem for at informasjonen er lest. Med mindre innhentet informasjon tilsier at en undersøkelse må utvides eller endres, foretar kontaktpersonen en samlet vurdering først når all informasjon er mottatt. Ved spørsmål om utvidelse av undersøkelsesfrist, tas dette opp med avdelingsleder.

De ansatte opplyste at de foretar hyppige barnevernfaglige vurderinger, enten i møter, i samarbeid med en kollega eller avdelingsleder, men at vurderingene i for liten grad dokumenteres. Det arbeides med å øke bevisstgjøringen rundt krav til å dokumentere barnevernfaglige vurderinger av innhentet informasjon, møter, samtaler og observasjoner. Blant annet har de begynt å ha med seg nettbrett i møter for å kunne skrive inn vurderinger med det samme.

Det settes dato for midtveisevaluering når undersøkelsen planlegges, men den kan endres underveis. Vurderingen foretas i samarbeid mellom kontaktperson A og B. Midtveisevalueringen legges inn som journalnotat i saken. Avdelingsleder sjekker om midtveisevalueringer er foretatt i det månedlige møtet med kontaktperson. De ansatte beskriver tett og god kontakt mellom saksbehandlerne og avdelingsleder. Avdelingsleder opplever selv - og oppfattes av de ansatte - å ha god oversikt over sakene.

På grunn av stor arbeidsbelastning og prioriteringer, blir ofte saker som kunne vært avsluttet tidligere liggende til fristen på tre måneder nærmer seg. Det er mye skriftlig som skal ferdigstilles før saken avsluttes. Enkelte ansatte opplyser at noe av årsaken til at de venter med å registrere saken som avsluttet er fordi de da får tildelt en ny sak før for eksempel rapportskrivingen i forrige sak er avsluttet. Avdelingsleder bekreftet at høy saksinngang gjør at nye saker må fordeles fortløpende når gamle saker avsluttes. Før jul forsøkte de å avslutte det de kunne, for at familiene skulle slippe å ha en undersøkelse «hengende over seg» i høytiden.

Informasjon og samarbeide med foreldrene

Skriftlige rutiner

Sjekklisten for undersøkelse har punkter for å dokumentere at partene er gjort kjent med sine rettigheter, innhente samtykke, gjennomgå undersøkelsesplan og ha samtale med forelder/samværsforelder.

Tilsendte saksmapper

Journalnotater fra første samtale/møte med foreldre viser at de har fått informasjon om rettigheter og at de har fått medvirke i utarbeidelse av undersøkelsesplan når det gjelder tidspunkter for hjemmebesøk/samtaler med barn med mer. De har videre fått informasjon om gangen i en undersøkelse. De har blitt spurt om samtykke og/eller bidrag til hvem barneverntjenesten kan innhente informasjon fra. Det går imidlertid ikke frem at de har blitt informert om hvilken informasjon det kan være aktuelt å hente inn. I 2 av 20 saker forelå det skriftlig samtykke til informasjonsinnhenting.

Intervjuer

Det varierer i hvilken grad saksbehandlere ber om skriftlig samtykke til informasjonsinnhenting. De fleste noterer i journalen at foreldrene har samtykket muntlig. En saksbehandler har i ett tilfelle opplevd at det har oppstått uenighet med foreldre i etterkant om de har samtykket eller ikke.

Dersom foreldre ber om det, kan de få tilsendt kopi av innhentet informasjon. Ellers informerer kontaktpersonen foreldrene om innhentede opplysninger muntlig i møter og samtaler.

Som regel er det laget utkast til undersøkelsesplan før første møte, men den justeres i samarbeid med foreldrene. Datoer som settes opp i planen endres etter behov.

Ved avslutning av undersøkelsen har barneverntjenesten et eget møte med foreldrene og barna, noen ganger hver for seg og noen ganger samlet. Her presenteres forslag til tiltak/konklusjon, og det gis mulighet for å komme med innspill.

De foreldrene som tilsynet har snakket med har, med unntak av en forelder, gitt svært positive tilbakemeldinger når det gjelder mulighet for medvirkning og barneverntjenestens oppfølging av dem. De opplyser at de har fått god informasjon om rettigheter. Et par av foreldrene mente de hadde samtykket skriftlig til informasjonsinnhenting, også der samtykkeskjema ikke var vedlagt tilsendte saksdokumenter. Foreldrene har ikke fått nærmere beskjed om hvilken informasjon det kunne være aktuelt å innhente, men har ikke reagert på det.

Vurderinger underveis og til slutt i undersøkelsen

Skriftlige rutiner

Sjekklisten for undersøkelse har punkter for å dokumentere drøftinger underveis i saken, vekting av barnets stemme, vekting av innhentede opplysninger, vurdering og begrunnelse for hjemmebesøk, behov for supplerende opplysninger, familieråd og evt. behov for å gi tilbakemelding til flere instanser enn melder ved avslutning av saken. Sjekklisten for saksgjennomgang har et eget punkt hvor det etterspørres om drøftinger og vurderinger er dokumentert i saken, herunder om det er dokumentert at familieråd er drøftet.

I plan for undersøkelsen settes dato for midtveisevaluering, og sjekklisten som brukes i saksgjennomgangen har et eget punkt for å sjekke om midtveisevaluering er gjennomført.

I skriftlig rutine for nyansattopplæring står det at vurderinger av barnets beste, at barnet stemme er hørt, hvordan barnets stemme vektlegges og begrunnelsen for det tydelig skal gå frem og dokumenteres i sakene. En god barnevernfaglig vurdering er beskrevet som at den skal bygge på fakta uten oppramsing, veie opplysninger opp mot hverandre, drøfte hvordan opplysninger skal forstås, alternative hypoteser, kombinere barnevernfaglig forståelse med juss, begrunne hvorfor tiltak velges og vise hvordan medvirkning og samarbeid er vurdert.

Tilsendte saksmapper

Journalnotater fra samtaler med barn og foreldre inneholder i omtrent halvparten av sakene vurderinger av opplysninger og observasjoner. I resten av sakene er det dokumentert hva som har blitt sagt og observert, uten at det kommer frem hvordan barneverntjenesten har vurdert det de har hørt/observert.

Barneverntjenesten har stort sett avholdt samtaler med barna. Det er i liten grad dokumentert om barnet har fått tilbud om å ha med seg tillitsperson eller ikke. Dersom samtale ikke er avholdt, er årsaken dokumentert. Da er det også dokumentert hvordan barneverntjenesten har vurdert eventuelle observasjoner av samspill mellom foreldre og barn.

I saker hvor det har vært motsetninger mellom barns uttalte, opprinnelige ønsker og de tiltak barneverntjenesten ønsker å iverksette, er det dokumentert hvordan barneverntjenesten har samtalt med barnet for å forklare hvorfor de mener et tiltak er bra, uten at det dokumenteres hvilken vekt barnets opprinnelige synspunkter har fått opp mot andre synspunkter.

Midtveisevalueringer blir lagt inn som journalnotat i sakene. I om lag halvparten av sakene er det ikke dokumentert stopp-punkter eller barneverntjenestens vurdering av observasjoner, samtaler m.v. som har blitt foretatt frem til da i saken.

Barnevernfaglige vurderinger forut for og i etterkant av hjemmebesøk er i varierende grad dokumentert. I omtrent halvparten av sakene er vurderinger dokumentert, i resten er det ren faktainformasjon uten vurderinger. De bruker ikke kartleggingsverktøy eller konkret metode for samtalen.

I vedtak som avslutter undersøkelsessaken gjøres det en oppsummering av saken. Avsluttende vurdering av det som er innhentet er dokumentert i omtrent halvparten av sakene. Vurderinger av barnets beste er dokumentert i omtrent halvparten av sakene.

Undersøkelsesrapport ferdigstilles i hovedsak etter undersøkelsessaken er avsluttet, opptil en måned etter avslutning. Undersøkelsesrapporten inneholder mye av de samme opplysningene som avsluttende vedtak, men kan være noe mer utfyllende. Vedtak og rapporter signeres av kontaktpersonen.

Intervjuer

De ansatte opplyser at de foretar mange vurderinger underveis i sakene, både sammen med andre kolleger og avdelingsleder. De opplever god kollegastøtte. De setter alltid av dato for midtveisevaluering, men denne kan endres underveis. Saksbehandler A og B foretar vurderingen sammen. Det skal vurderes om de trenger mer informasjon, hva foreldre og barn har sagt, hva de ikke har fått belyst, om bekymringen har blitt økt eller redusert, m.v. De bekrefter imidlertid at de ikke alltid dokumenterer de vurderingene som gjøres. De har ikke mal for midtveisevaluering. Avdelingsleder spør om midtveisevaluering er foretatt.

Dersom innhentet informasjon ikke inneholder noe som må tas tak i eller som kan endre hypotesen i undersøkelsen, foretas det en samlet vurdering når all etterspurt informasjon er mottatt. Det dokumenteres ikke hvorfor en eventuelt venter med vurderingen. De må ofte vente lenge på informasjon, men purrer hvis det går for lang tid.

På grunn av Covid-19 har de vurdert behovet for hjemmebesøk i større grad enn ellers. Noen ganger har de valgt å ikke dra på hjemmebesøk, ut fra innholdet i bekymringsmeldingen og andre innhentede opplysninger. De snakker med foreldrene om hvorfor og hvordan de gjennomfører hjemmebesøk.

De som har vært ansatt i mer enn seks måneder kan sende ut rapporter og vedtak selv, men de tar alltid en vurdering sammen med kontaktperson nr. 2 eller, ved vanskelige saker, avdelingsleder før de skriver rapporter og vedtak. Det dokumenteres ikke om eller med hvem de har drøftet saken.

Konklusjon i tråd med situasjon og vurdering

Skriftlige rutiner

Det foreligger skriftlige rutiner for hvordan eventuell overgang fra undersøkelsesgruppen til tiltaksgruppen skal foretas for å unngå unødig tidsspille. Saken skal meldes opp til drøfting med tiltaksgruppen dersom tiltak fremstår som en sannsynlig konklusjon.

Tilsendte saksmapper

Unntaksvis har tiltaket som settes inn endret seg i forhold til opprinnelig hypotese, uten at det er dokumentert hvorfor. Mange saker avsluttes uten tiltak, enten fordi foreldrene takker nei til frivillige hjelpetiltak eller det er vurdert at det ikke er behov for tiltak. Konklusjonen på sakene fulgte i all hovedsak andre opplysninger og/eller dokumenterte vurderinger i sakene. Ingen av sakene ble henlagt med mulighet for ny undersøkelse etter seks måneder.

Intervjuer

Det er høy terskel for å avslutte en sak «med bekymring»/mulighet for å åpne saken igjen etter seks måneder. Dette gjøres kun unntaksvis. Hvis det er aktuelt, skal det drøftes med avdelingsleder.

Kontaktperson A og B drøfter sakene før de avsluttes. Kontaktperson A signerer vedtak og undersøkelsesprotokoll. Avdelingsleder er alltid tilgjengelig for drøfting dersom det er behov for det.

Brukersamtaler og medvirkning

Skriftlige rutiner

Sjekklisten for undersøkelse har punkter for å gjennomgå undersøkelsesplanen med foreldrene i første samtale. Det skal dokumenteres at partene er gjort kjent med sine rettigheter og hvorvidt de har samtykket til innhenting av opplysninger. Det er også egne sjekkpunkter for samtaler med barn og foreldre, inklusive samværsforelder. I sjekklisten for saksgjennomgang er det et punkt for vekting av barnets synspunkt.

Ved avslutning av undersøkelse som skal overføres til tiltaksgruppen, skal kontaktperson for undersøkelse kalle inn foreldre/barn til møte med ny kontaktperson på tiltak. I møtet med foreldre/barn til stede lages utkast til barnets plan, slik at de kan få eierskap til planen.

Barneverntjenesten deltar i «Mitt Liv»-prosjektet for å øke bevisstheten rundt brukermedvirkning.

Tilsendte saksmapper

Samtaler med barn og foreldre er som oftest forsøkt og også gjennomført. Noen samtaler er gjennomført via telefon, og det er da begrunnet hvorfor. Det har vært flere telefonsamtaler enn ellers på grunn av Covid-19. Det er dokumentert at det gis informasjon om saksgang og rettigheter. Tolk er benyttet der det har vært behov for det.

Intervjuer

De ansatte opplyser at samtaler med foreldre og barn prioriteres høyt. Brev om oppstart, undersøkelsesrapport og vedtak sendes ut. Det er ulik praksis på hva som sendes ut direkte til partene og hva som sendes ut når det blir etterspurt av referater, innhentede dokumenter m.v.

De foreldrene og barna som undersøkelsene har rettet seg mot har oppgitt at de har blitt hørt, og at de er fornøyde med den oppfølgingen som de har fått. De har opplyst at de får informasjon om at de kan be om dokumenter, og får dokumenter tilsendt dersom de ber om det.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Bemanning, organisering, internkontroll og styring

Alle tjenester og tiltak etter barnevernloven skal være forsvarlige etter bvl. § 1-4. Det innebærer også krav til ledelse, organisering og styring og internkontroll for å sikre at oppgavene blir utført i samsvar med krav fastsatt i medhold av lov, jf. bvl. § 2-3 tredje ledd.

Møtestruktur og rapporteringslinjer

Barnevernleder i Arendal barneverntjeneste har jobbet der siden våren 2020. Hun har jevnlige møter med politisk ledelse, rådmann, kommunalsjef for personrettede tjenester, BTI, og avdelingsledere. Hun deltar også etter tur i møter med de ulike avdelingene i barneverntjenesten. Rådmann og kommunalsjef fremstår oppdaterte om barneverntjenestens arbeid. Det er utarbeidet årshjul med oversikt og frister for innlevering av ulike rapporter, internt i kommunen og til eksterne aktører. Statsforvalteren vurderer på den bakgrunn at barneverntjenesten er godt forankret i kommuneledelsen.

Det er gjennomgående faste og jevnlige møter i hele barneverntjenesten, med oversikt over hvem som har ansvar for hvilke møter. Til noen av møtene er det utarbeidet oversikt over faste temaer for møtene, mens dette mangler for andre møtetyper. For noen av møtetypene er det ikke oppgitt dag eller møtehyppighet i det skriftlige materialet. På den ene siden kan dette gjøre det vanskelig å orientere seg og sette av tid til ulike møter. På den andre siden fremsto ingen av de ansatte som usikre på når og hvor ulike møter skulle avholdes eller hva som var faste temaer i ulike møter.

Tilsynet bet seg merke i at onsdagsmøtene og månedlig saksgjennomgang hadde mange poster som skulle gjennomgås på relativt kort tid. Vi stilte derfor ekstra spørsmål ved om det kunne være vanskelig å få tatt opp vanskelige saker for drøfting. Ingen av de som ble intervjuet ga imidlertid uttrykk for at det var noe problem. Statsforvalteren vurderer på denne bakgrunn at barnevern- tjenesten har en hensiktsmessig møtestruktur som sikrer god informasjonsflyt og oppgaveløsning.

Organisering og bemanning av barneverntjenesten

Det er utarbeidet en egen oversikt over hvilke vedtak som skal fattes av barnevernleder og når dette kan delegeres til avdelingsleder. Det fremgår også hvilke vedtak som kan fattes av saksbehandlere. Videre er det utarbeidet stillingsbeskrivelse for avdelingsleder og kontaktperson, samt internkon- trolldokument med oversikt over ulike ansvarsområder. Statsforvalteren vurderer oversiktene over delegasjoner og oppgavefordeling som oversiktlige og systematiske.

Det er videre opplyst i intervjuene at avdelingslederne stiller opp for og avlaster hverandre ved behov, f.eks. ved sykdom hos avdelingsleder. Etter Statsforvalterens vurdering fremstår det imidlertid sårbart at ikke ansvarsforhold ved eventuell langtidssykemelding hos avdelingsleder er formalisert.

Statsforvalteren vurderer at systemet med at avdelingsleder for undersøkelsesgruppa er med i meldingsteamet fremstår som robust. Systemet er med på å sikre at akuttvurderinger og andre forhold i bekymringsmeldinger blir fanget opp av undersøkelsesgruppa.

Kvalitetskontroll

Det er opplyst at de ansatte kan drøfte saker anonymt på møter. Det er den enkelte saksbehandler selv som vurderer om en sak bør drøftes med andre. Dette fremstår som tilfeldig, og åpner for at hva som drøftes blir avhengig av hvilken saksbehandler som har saken. Saksbehandlerne har fast saksgjennomgang med avdelingsleder en gang i måneden. Det er da satt av én time til gjennomgang av saksbehandlerens saker. Saksbehandlerne har i gjennomsnitt 12-15 saker hver. Tilsynet stiller spørsmål ved om avdelingsleder i løpet av denne tiden har mulighet til å kvalitetssikre undersøkel- sesarbeidet tilstrekkelig i alle saker.

Det er videre opplyst at både avdelingsleder og kolleger er tilgjengelig for drøfting av saker og gjennomgang av rapporter og vedtak før de sendes ut. Det er imidlertid ikke noe formalisert system for at noen på fast basis kontrollerer vedtak og rapporter før de sendes ut av kontaktpersonen, dersom denne har vært ansatt i barneverntjenesten mer enn 6 måneder. Sett i sammenheng med at det bare er kontaktpersonen som signerer vedtak og rapporter, vurderer Statsforvalteren at det ikke foretas tilstrekkelig systematisk kvalitetskontroll av rapporter og vedtak.

Opplæring og kompetanse

Barneverntjenesten har utarbeidet systematiske oversikter over hver enkelt ansatts kompetanse, og har fastsatt hvor ofte kompetanseplaner skal oppdateres. Det kommer frem både av tilsendt dokumentasjon og intervjuer at det er mange gode rutiner og oversikter for systematisk veiledning og opplæring av nyansatte i barneverntjenesten. I rutinene står det også hvem som har ansvar for hva. I tillegg gjennomgås e-læringskurs i faste møtearenaer. Statsforvalteren vurderer opplysningene slik at barneverntjenesten har gode systemer for kartlegging av kompetanse og opplæring for alle ansatte. De nyansatte får systematisk veiledning.

Som det går frem under faktagrunnlaget, overlates veiledning til mer erfarne saksbehandlere til deres eget initiativ. Dette innebærer etter vår vurdering en risiko for at kontroll og veiledning i sakene blir personavhengig og noe tilfeldig.

Avvikssystem

Det er et krav at kommuneledelsen skal sikre kvaliteten av barneverntjenestens arbeid. Kommunens system for avviksrapportering, QM+, blir i liten grad benyttet. Dette til tross for at det går frem av barneverntjenestens internkontrolldokument at dette skal benyttes, og er kjent og tilgjengelig for de ansatte. Når avvik ikke rapporteres i kommunens avvikssystem, innebærer det en risiko for at kommuneledelsen ikke fanger opp signaler om områder som må styrkes, eller hvilke tiltak som kan settes inn for å unngå avvik. Kommuneledelsen har stort fokus på at avvikssystemet skal benyttes, og det jobbes med kursing og bevisstgjøring av de ansatte på dette området. Statsforvalteren vurderer at det er uheldig at avvikssystemet benyttes lite, men ser det som positivt at det er satt i gang tiltak for å bruke dette i større grad.

Risiko- og sårbarhet (inkl. Covid-19)

Risiko- og sårbarhetsanalysen som ble gjennomført i januar 2021 inneholdt konkrete forslag til tiltak for å forbedre de forhold som ble avdekket. Da tilsynet ble foretatt var det ikke kjent for ledelsen i kommunen at analysen var gjennomført, og det ble bekreftet av barnevernleder at det ikke var praksis eller rutine for å rapportere ROS-analyser videre til kommuneledelsen med mindre det ble konstatert avvik. Statsforvalteren bemerker at det er viktig at sårbarheter blir kommunisert videre til kommuneledelsen for at de skal ha beslutningsgrunnlag til å foreta justeringer, blant annet når det gjelder sårbarheter i bemanningssituasjonen.

Kommuneledelsen har uttalt seg positive til nødvendige ekstrabevilgninger og har kjøpt inn nytt teknisk utstyr for å gjøre tilpasninger til smittesituasjonen. Det er gjennomført hyppige ROS-analyser knyttet til smitteutfordringer, og tatt i bruk nye møtearenaer for å kunne møte barn og foreldre som har behov for det. Statsforvalteren vurderer at kommunen har tatt nødvendige grep for å minske uheldige konsekvenser av Covid-19.

Barneverntjenestens arbeid med undersøkelser

Barneverntjenesten skal ha forsvarlig saksbehandling som sikrer at relevante sider av saken kommer frem, sett opp mot alvorlighetsgrad og hvor mye saken haster. Samtidig skal ikke undersøkelsen gjøres mer omfattende enn formålet tilsier, jf. fvl. § 18 og bvl. §§ 1-4 og 4-3 andre ledd. Barneverntjenesten skal innhente opplysninger i samarbeid med foreldrene, og etter samtykke fra foreldrene, jf. fvl. § 13 a nr. 1.

Forberedelse og planlegging av undersøkelsen

Barneverntjenesten har god praksis som sikrer mottak og gjennomgang av meldinger innen frist, herunder akuttvurderinger og evt. melding til politiet. Vi ser også at tjenesten har rutine og praksis som sikrer tilbakemelding til melder, samt overføring av sak fra meldingslaget til undersøkelse.

På meldingsskjema føres tidligere informasjon om familien og barnet opp, og det er opplyst at opplysninger om tidligere saker blir tatt med i vurdering av nye forhold. Det er imidlertid en svakhet at det ikke dokumenteres om opplysningene har fått innvirkning i planlegging av undersøkelsen.

Innhenting av informasjon

Barneverntjenesten innhenter informasjon i samarbeid med foreldre/barn, og omfanget av informasjonsinnhenting blir tilpasset den enkelte sak. Statsforvalteren vurderer at omfanget av undersøkelsene tilpasses den enkelte sak, og ikke gjøres mer omfattende enn nødvendig.

Det blir alltid bedt om samtykke til informasjonsinnhenting, men det er ulik praksis mellom saksbehandlerne om de ber om skriftlig samtykke. Det går heller ikke frem at partene har fått informasjon om hva slags informasjon som skal innhentes fra de ulike aktørene. Statsforvalteren vurderer at dette er en svakhet dersom det i ettertid oppstår uenighet om samtykke er gitt, og hva det omfatter.

Akuttarbeid, vold, overgrep

Barnevernstjenestens meldingslag består av ansatte fra blant annet barnevernsvakten og undersøkelsesgruppen. Ansvarsfordelingen ved behov for akutte undersøkelser er avklart, jf. at ansatte ved barnevernsvakten foretar evt. uanmeldt hjemmebesøk utenfor ordinær arbeidstid. Akuttvurderingen følger med til undersøkelsesteamet, som foretar selvstendig vurdering ved behov. Statsforvalteren vurderer at denne måten å organisere akuttarbeidet på fremstår robust, og sikrer at undersøkelser settes raskt i gang der alvorlighetsgraden av meldingen tilsier at det er behov for det.

Gjennomføring av undersøkelsen

Både barn og foreldre som er part i undersøkelsen har rett til å uttale seg i saken og komme med sine synspunkter. Undersøkelser skal gjennomføres snarest og senest innen tre måneder, eventuelt seks måneder i særlige tilfeller. Barnevernstjenesten skal utøve sin virksomhet med respekt for og så langt som mulig i samarbeid med barnet og barnets foreldre.

Innhold og omfang

Undersøkelsene blir gjennomgående satt i gang raskt, med innhenting av informasjon, og oppfølging dersom det går lang tid før informasjon ble mottatt. Barn/foreldre kontaktes raskt for å avtale samtaler og evt. hjemmebesøk. Observasjoner og beskrivelser fra samtaler med barna er godt dokumentert. Statsforvalteren vurderer at barnas rett til å uttale seg blir godt ivaretatt og at barneverntjenesten har høyt fokus på å snakke med barna.

Det blir alltid fastsatt dato for midtveisevaluering, og avdelingsleder etterspør om midtveisevaluering er utført i månedlig møte med saksgjennomgang. Evalueringen i seg selv foretas ikke etter et systematisk oppsett. Noen få var utfyllende, men som regel var de korte og inneholdt mer fakta enn evalueringer av hvordan barneverntjenesten vurderte saken etter innhentet informasjon og/eller samtaler med partene. Dette til tross for at de ansatte opplyste at det alltid foretas drøftinger mellom saksbehandler A og B, og at avdelingsleder er tilgjengelig for drøftinger av vanskelige saker. Det var heller ikke dokumentert andre stoppunkter i de tilsendte sakene.

Statsforvalteren vurderer at dette gjør det vanskelig å vurdere om undersøkelsene blir systematisk gjennomført.

I noen saker ser vi fellesreferat fra samtale med flere søsken. Her ser vi at referatet er kopiert i saksmappene til alle barna, slik at det er fare for at taushetsbelagte opplysninger om søsken kan bli tilgjengelige for innsyn fra uvedkomne. Se Statsforvalterens vurdering av dette under «dokumentasjon» nedenfor.

Undersøkelser har stort sett tatt tre måneder, også i saker hvor det ikke er dokumentert aktivitet i sakene mot slutten av undersøkelsen. Flere av sakene har blitt liggende i 2-3 uker etter at informasjon er mottatt og møter med foreldre/barn er avholdt, før de avsluttes like før utløpet av tremånedersfristen. Statsforvalteren vurderer på bakgrunn av dette at barneverntjenesten kke systematisk sikrer nødvendig progresjon i sakene. Dette kan medføre at barn ikke får tiltak til rett tid.

Informasjon og samarbeid med foreldre

De foreldrene og barna som har vært omfattet av undersøkelsene og som Statsforvalteren har snakket med, har gitt gode tilbakemeldinger når det gjelder den informasjonen de har fått om barneverntjenestens arbeid, rettigheter, progresjon i sakene, med mer. De har fått komme med innspill til hvem det kan være aktuelt å hente inn informasjon fra, og tid og sted for samtaler og hjemmebesøk. Informasjon gis som regel muntlig, i første samtale.

Det er ulik praksis for hvor mye informasjon som sendes automatisk til partene. Alle saksbehandlerne sender vedtak og undersøkelsesrapporter, noen sender også referater og informasjon som er innhentet, mens andre sender slik informasjon når foreldrene ber om det. De ansatte opplyser at de avslutter møter/samtaler med en oppsummering for partene. De partene som har blitt intervjuet, har gitt uttrykk for at de har fått den informasjon de har ønsket.

Statsforvalteren vurderer at barneverntjenesten har godt samarbeid med og gir god informasjon til foreldrene, men at informasjon om partenes rettigheter i større grad også burde gis skriftlig for å sikre etterprøvbarhet og at partene har fått med seg det som de får informasjon om.

Vurderinger underveis og til slutt i undersøkelsen

Barnevernet skal foreta fortløpende vurderinger av nye opplysninger underveis i undersøkelsen og eventuelt justere undersøkelsen i tråd med dette, jf. kapittel 2.

Statsforvalteren vurderer at barneverntjenesten har opplæring i og fokus på å foreta vurderinger og eventuelt justeringer underveis i undersøkelsen. Det opplyses at de ansatte fortløpende vurderer saker og går igjennom nye opplysninger. Ved behov drøfter de sakene, enten på onsdagsmøtene eller også ved å konferere med hverandre eller avdelingsleder underveis. De har imidlertid ikke systematisert arbeidet med skriftlige vurderinger. Vurderinger blir foretatt, men i liten grad skriftliggjort. I referater gjengis, med noen unntak, stort sett fakta og observasjoner.

Statsforvalteren vurderer at barneverntjenesten ikke har et tilfredsstillende system for å sikre at det blir foretatt barnevernfaglige vurderinger i tilstrekkelig grad gjennom undersøkelsene.

Konklusjon i tråd med situasjon og vurdering

Ved avslutning av undersøkelsen gjennomgår kontaktperson A og B sakene, og kontaktperson A fatter vedtak om avslutning av undersøkelsen med eller uten tiltak. Det skal være mulig å følge tema fra meldingene gjennom undersøkelsen og vurderinger underveis og frem til en logisk konklusjon i tråd med situasjonen og vurderingene. Begrunnelser for konklusjoner skal inneholde det faktum og den skjønnsutøvelsen som avgjørelsen bygger på, eller det må vises til vedlagt dokument med slike opplysninger, jf. kapittel 2.

Som det går frem i avsnittet om vurderinger underveis og ved avslutning av undersøkelsen, er vurderinger gjennom undersøkelsene varierende, og av og til i liten grad dokumentert. Når tidligere vurderinger ikke i tilstrekkelig grad er dokumentert blir det vanskelig å sikre at det foretas en avsluttende vurdering der all relevant informasjon fra meldingen og underveis i saken blir vurdert og tatt stiling til, og å kontrollere kvaliteten på undersøkelsesarbeidet.

Statsforvalteren vurderer at barneverntjenesten ikke systematisk sikrer at vurderinger dokumenteres gjennom saken, fram til en konklusjon i tråd med barnets situasjon og nødvendige barnevernfaglige vurderinger.

Brukersamtaler og medvirkning

Etter barnevernloven § 1-6 skal barnet gis mulighet til å medvirke i sin egen sak. De må da få tilstrekkelig og tilpasset informasjon, og synspunktene til barnet skal tillegges vekt i tråd med deres alder og modenhet.

Barneverntjenesten har stort fokus på samtaler med barn, gjerne både på skole/barnehage og ved hjemmebesøk. De barna tilsynet har snakket med, har gitt uttrykk for at de har vært fornøyd med måten de har blitt hørt på. Referatene fra samtaler med barna gjengir hva barnet har sagt/gjort eller hvilken sinnsstemning barnet var i. Det går ikke frem av dokumentasjonen hvordan barnevern- tjenesten vurderer barnas uttrykk eller utsagn opp mot innmeldt bekymring. Det går sjelden frem hvilken vekt barnas synspunkter eller uttrykk ble tillagt opp mot andre opplysninger i saken.

Statsforvalteren vurderer at barneverntjenesten i stor grad legger til rette for at barna skal få si sin mening i sakene, men at de ikke i tilstrekkelig grad dokumenterer i hvilken grad synspunktene har blitt vektlagt eller begrunnelsen for vektleggingen.

Dokumentasjon

Det hører til god forvaltningsskikk å sørge for tilstrekkelig og etterrettelig dokumentasjon, slik at man kan gjøre rede for hva som er gjort i saken og begrunnelsen for dette. Dokumentasjonsplikten er også en følge av forsvarlighetskravet og plikten til internkontroll, jf. kapittel 2.

Barneverntjenestens rutiner sier at de til enhver tid skal dokumentere opplysninger og vurderinger som er relevante ved behandling av undersøkelser. Det bør skrives korte vurderinger etter både samtaler og hjemmebesøk.

Opplysninger og fakta i sakene blir grundig dokumentert. Barnevernfaglige vurderinger etter møter, samtaler og i midtveisevalueringer blir bare dokumentert i ca. halvparten av sakene, til tross for at det står tydelig i rutinene at dette skal gjøres. Det bekreftes også i intervjuer at dette er et område der barneverntjenesten selv mener de har forbedringspotensiale. Det er i liten grad dokumentert fortløpende evalueringer etter innhenting av informasjon. Videre er det ikke tilstrekkelig vurderinger og vekting av hva barna sier.

Statsforvalteren bemerker at vi ser av opplæringsmateriellet og rutinene at barneverntjenesten er i gang med et arbeid for å styrke dokumentasjonen gjennom hele undersøkelsessaken, blant annet i forslag til ny mal for midtveisevaluering. Dette ser vi som svært positivt. Slik situasjonen var under tilsynet, vurderer vi imidlertid at barneverntjenesten ikke ennå har fått implementert et system som sikrer tilstrekkelig dokumentasjon av barnevernfaglige vurderinger. Vi viser til punktene ovenfor for mer utdyping.

Statsforvalteren bemerker at barneverntjenestens praksis for å kopiere samme tekst fra dokumenter for et søsken over til dokumenter for et annet søsken/halvsøsken, jf. ovenfor, medfører fare for at taushetsbelagte opplysninger blir tilgjengelig for uvedkomne. Dersom barneverntjenesten ønsker å bruke samme referat i flere søskens saker, må opplysninger om andre søsken sladdes.

Oppsummerende vurdering

Oppsummert vurderer Statsforvalteren at barneverntjenesten i Arendal kommune har et robust system for mottak av meldinger, akuttvurderinger, tilbakemelding til melder og for å forhindre unødig tidsbruk i overgangen mellom meldings- og undersøkelsesteam. De har et godt arbeidsmiljø og god kollega- og lederstøtte. Barneverntjenesten er godt forankret i kommuneledelsen.

Statsforvalteren vurderer at både interne rutiner og samarbeid med andre instanser for veiledning og opplæring av nyansatte er grundige, med beskrivelser av ansvar. Barneverntjenesten har god oversikt over hvem som har deltatt på hvilken opplæring, hvilken opplæring som anbefales for den enkelte fremover og jevnlig kursing i utvalgte områder.

Foreldre og barn føler seg sett og hørt, og det er fokus på medvirkning. Faktumbeskrivelser og observasjoner er godt dokumentert, men Statsforvalteren vurderer at det ikke er dokumentert tilstrekkelige vurderinger og vekting av hva barna sier.

I noen saker er informasjon om søsken dokumentert i andre søskens saksmapper. Statsforvalteren vurderer at det øker risikoen for at taushetsbelagt informasjon kan bli lagt frem for andre enn parten selv. Dersom barneverntjenesten ønsker å bruke samme referat i flere søskens saker, må opplysninger om andre søsken sladdes.

I ca. halvparten av sakene er det mangelfull dokumentasjon av barnevernfaglige vurderinger etter samtaler, møter, hjemmebesøk og i midtveisevaluering, til tross for at det opplyses at det skjer mange drøftinger underveis i sakene. Det er ikke dokumentert andre stoppunkter i sakene. I de saker som har mangelfullt dokumenterte drøftinger underveis, gjenspeiler dette seg også i avsluttende vurdering i undersøkelsesrapport og vedtak. Statsforvalteren vurderer at dette gjør det vanskelig å etterprøve og kontrollere kvaliteten på saksbehandlingen.

Det går frem av intervjuer at det er ulik praksis knyttet til om det innhentes muntlig eller skriftlig samtykke fra foreldre (og ev. ungdom) til innhenting av opplysninger i undersøkelser.

Statsforvalteren vurderer at dette kan gjøre det vanskelig å dokumentere fra hvem partene har samtykket til innhenting av informasjon, og hvilken informasjon de har samtykket til innhenting av dersom det senere oppstår uenighet.

Veiledning i saker etter seks måneders ansettelse skjer i stor grad på ansattes eget initiativ, slik at det ikke er noe system som sikrer at alle saker blir gjennomgått av andre enn saksbehandler selv. Det er i hovedsak én person som undertegner rapporter og vedtak, og det er ikke systematisk kvalitetskontroll av alle undersøkelsesrapporter og vedtak. Dette kan føre til at kontroll og veiledning i saker blir personavhengig og noe tilfeldig. Mangelfull kvalitetskontroll av arbeidet den enkelte saksbehandler utfører, sammenholdt med en utstrakt tillitsbasert ledelse medfører risiko for at undersøkelsesarbeidet ikke blir systematisk kvalitetssikret.

Undersøkelsene tar stort sett tre måneder, og blir i liten grad gjennomført «snarest», jf. bvl. § 4-3 første ledd. Flere saker burde etter tilsynets vurdering vært avsluttet tidligere, av hensyn til familiene og for å sette i gang eventuelle tiltak. Tilsynet vurderer at barneverntjenesten ikke systematisk sikrer forsvarlig fremdrift i undersøkelsessakene.

Kommunen har et system for avviksrapportering; QM+. Dette er kjent for de ansatte, og det står i rutinene at det skal benyttes. Til tross for dette blir det i liten grad benyttet. Statsforvalteren vurderer at dette øker risikoen for at ledelsen i kommunen ikke klarer å fange opp områder hvor det er behov for endring.

Statsforvalterens avsluttende vurdering er at det gjøres mye godt arbeid i undersøkelsene ved Arendal barneverntjeneste, men at det er mangler knyttet til systematisk kontroll av undersøkelses- arbeidet og dokumentasjon av barnevernfaglige vurderinger.

5. Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

  • Arendal kommune sikrer ikke tilstrekkelig og systematisk kontroll av at undersøkelsene i barneverntjenesten utføres i samsvar med regelverket og faglige Dette er brudd på barnevernloven § 2-1 annet ledd jf. kommuneloven § 25-1.
  • Arendal kommune sikrer ikke forsvarlig dokumentasjon av barnevernfaglige vurderinger i undersøkelsene. Dette er brudd på barnevernloven 1-4 og krav til god forvaltningsskikk.

Endelig rapport oversendes Statens helsetilsyn for publisering.

Med hilsen

Tore K. Haus (e.f.)
avdelingsdirektør

Gerd Jorun Tønnessen
rådgiver
Utdanning- og barnevernsavdelingen

 

Dokumentet er elektronisk godkjent

Kopi til:
Arendal kommune v/kommunedirektør Postboks 123, 4891  GRIMSTAD
Statens helsetilsyn, Postboks 231 Skøyen 0213 OSLO

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok. Varsel om tilsynet ble sendt 2. desember 2020.

Samtaler med barn og foreldre ble på grunn av smittesituasjonen i Agder gjennomført pr. telefon 3. og 4. mars 2021. Det kunne heller ikke gjennomføres fysisk tilsynsbesøk ved barneverntjenesten i Arendal. Informasjonsmøte med ansatte i Arendal kommune ble avholdt via Teams 8. mars 2021, etterfulgt av samtaler med ansatte i barneverntjenesten og kommuneledelsen 8. og 9. mars.

Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 12. mars 2020.

Dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

  • Organisasjonskart
  • Delegasjonsoversikt og stillingsbeskrivelser
  • Innsendte rutiner/prosedyrer, maler og sjekklister
  • Opplæringsplaner
  • Kompetanseoversikt for de ansatte i undersøkelsesgruppa

Det ble valgt mapper etter følgende kriterier:

  • Mappene til de 20 sist avsluttede undersøkelsene. 17 familier var representert i saksutvalget.

Tilsynet intervjuet 3 barn samt foreldre fra 5 familier.

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

  • seniorrådgiver, Ingeborg Næs, Statsforvalteren i Agder, revisor
  • seniorrådgiver, Sigrid Moseid Øverland, Statsforvalteren i Agder, revisor
  • fagleder barnevern, Torhild Tallaksen, Statsforvalteren i Agder, revisor
  • rådgiver, Gerd Jorun Tønnessen, Statsforvalteren i Agder, revisjonsleder

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2020–2021 Undersøkelser i barnevernet

Søk