Rapport fra tilsyn med Lillesand kommunes plikt til å gi forsvarlig økonomisk rådgivning etter sosialtjenesteloven 2022

Statsforvalteren i Agder gjennomførte tilsyn med Lillesand kommune og besøkte i den forbindelse NAV Lillesand fra 13.10.2022 til 14.10.2022. Vi undersøkte om kommunen sørger for at kommunens plikt til å gi tjenesten økonomisk rådgivning etter sosialtjenesteloven blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav, slik at brukerne får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av årets planlagte tilsyn initiert av Statsforvalteren.

Statsforvalterens konklusjon:

• Lillesand kommune, ved NAV Lillesand, sikrer ikke at det fattes stoppvedtak i de tilfeller tjenesten stanses på grunn av forhold ved bruker. Forhold ved brukeren kan for eksempel være at vedkommende flytter, ikke viser vilje til å følge opp allerede foreslåtte tiltak, eller ikke bidrar med egeninnsatsen vedkommende vurderes å ha forutsetninger til å gjøre.

Dette er brudd på:

• Lov om sosiale tjenester i NAV 17, (råd og veiledning)
• Lov om sosiale tjenester 41 (anvendelse av forvaltningsloven)
• Lov om sosiale tjenester i NAV 5, (internkontroll)

Vi mottok kommentarer til faktagrunnlaget fra NAV Lillesand 28.november. Statsforvalteren har gjort de endringer i faktagrunnlaget som NAV Lillesand bad om i endelig rapport .

1.  Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Tema for tilsynet er om tjenesten økonomisk rådgivning er tilgjengelig og tildelingen er forsvarlig, om gjennomføring av tjenesten er forsvarlig, og at tjenesten blir gitt med forsvarlig kompetanse.

Kommunen skal, ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, sikre at tjenesten økonomisk rådgivning er tilgjengelig og at tildelingen (kartlegging, vurdering og beslutning) gjøres forsvarlig.

Kommunen skal, ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, sikre forsvarlig gjennomføring, herunder om tidsfristen for iverksetting av vedtak overholdes og at det tilbys en tilpasset tjeneste.

Kommunen skal, ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, sikre forsvarlig kompetanse, herunder at kompetent personell utfører tjenesten økonomisk rådgivning og at kommunen overholder sin opplæringsplikt.

2.   Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren plikter å føre tilsyn med kommunens virksomhet etter sosialtjenestelovens kapittel 4, og skal påse at den drives i samsvar med loven og forskriftene til loven, jf. sosialtjenesteloven § 9. Reglene i kommunelovens kapittel 30 gjelder for tilsyn etter § 9 første ledd.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser.

Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen - sosialtjenesteloven
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker – forvaltningsloven
• Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen – Nav-loven
• Kommuneloven 25-1, internkontroll i kommunen og fylkeskommunen.
• Forskrift om rammer for delegering mellom stat og kommune om oppgaveutførelsen i de felles lokale kontorene i arbeids- og velferdsforvaltningen.

Det fremgår av rundskrivet til sosialtjenesteloven og veileder til sosialtjenesten § 17 utarbeidet av Arbeids- og velferdsdirektoratet at det er behovet til brukeren som avgjør om brukeren skal gis rettighetsvedtak på tjenesten.

Tjenesten økonomisk rådgivning er en lavterskeltjeneste. Tjenesten omfatter alt fra enklere veiledning for å kunne håndtere hverdagen til faglig kvalifiserte råd.

Forsvarlige tjenester

Krav til forsvarlige tjenester er regulert i sosialtjenesteloven § 4. Forsvarlighetskravet er en rettslig standard, og setter en nedre grense for hva som kan aksepteres før det må regnes som svikt i tjenestene. Å tilby tjenester som ikke er forsvarlige, eller bygge vurderinger og konklusjoner på en uforsvarlig saksbehandling, vil være brudd på loven. Forsvarlighetskravet stiller krav til tilgjengelighet, saksbehandlingen, tjenestens innhold og tjenestens omfang.

I tillegg til selve loven og lovforarbeider, gir rundskriv Hovednr. 35 til sosialtjenesteloven, og veileder til sosialtjenesteloven § 17, innhold til hva som er faglig forsvarlig og som er aktuelt for dette tilsynet.

Plikt til systematisk styring

Kravet til ledelse, organisering og styring er et viktig element i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester.

Av sosialtjenesteloven § 5 fremgår at kommunen skal ha internkontroll etter reglene i kommuneloven § 25-1. Den pålegger kommunes ledelse å utarbeide en beskrivelse av virksomhetens hovedoppgaver, mål og organisering. Ha nødvendige rutiner og prosedyrer. Avdekke og følge opp avvik og risiko for avvik. Dokumentere internkontrollen i den form og det omfang som er nødvendig. Evaluere og ved behov forbedre skriftlige prosedyrer og andre tiltak for internkontroll.

Plikten til å føre internkontroll omfatter hele administrasjonens virksomhet. Den praktiske gjennomføringen av internkontrollen ligger i Nav- kontoret.

Internkontrollarbeidet er knyttet til ordinær drift, og må fremstå som en integrert og tilpasset del av de løpende oppgavene. God internkontroll forutsetter medvirkning fra de ansatte og at ledere på alle organisatoriske nivå i kommunen. Ledelsen må ha kunnskaper om kvaliteten på virksomhetens tjenester, sørge for klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet og at ansatte har tilstrekkelig kunnskap og kompetanse til å utføre sine oppgaver. Ledelsen må også ha oversikt over områder i virksomheten hvor det er risiko for svikt, behov for kvalitetsforbedring eller mangel på etterlevelse av myndighetskrav. Håndtering av avvik og systematisk kvalitetsforbedring av tjenestene er også en del av internkontrollen.

Opplæring av ansatte som yter tjenester og utfører oppgaver etter loven

Kommunen har etter sosialtjenesteloven § 6 ansvaret for å gi nødvendig opplæring til alle ansatte ved Nav-kontoret som yter tjenester og utfører oppgaver etter loven. Dette kan være både kommunalt og statlig ansatte.

3.   Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet blir overholdt.

Oppsummering styringsinformasjon

Den kommunale delen av NAV Lillesand er organisert innunder sektor for helse og kultur. NAV er en av 7 enheter i denne sektoren.

Av organisering og oppgavefordeling ved NAV Lillesand fremkommer at 7 ansatte har oppgaver i forhold til lov om sosiale tjenester i NAV. En av de 7 er gjeldsrådgiver /økonomisk rådgiver.

Av «NAV -internkontroll økonomisk råd og veiledning, rutine» gyldig fra 08.09.22. skal alle veilederne ved NAV Lillesand minimum årlig gjennomgå kurs og/ eller kompetansehevende tiltak knyttet til tjenesten økonomisk råd og veiledning på nivå 1. Saksbehandlere i sosialtjenesten og flyktningtjenesten skal gjennomgå kurs / kompetanseheving på nivå 2, mens gjeldsrådgiver skal gjennomgå kurs på nivå 3.

Om å fange opp og tilby tjenesten

Tjenesten økonomisk rådgivning skal være en lavterskeltjeneste. Tjenesten omfatter alt fra enklere veiledning for å kunne håndtere hverdagen til faglig kvalifiserte råd. Innholdet i opplysning, råd og veiledningstjenesten må vurderes ut fra behovene til den enkelte bruker, og være i samsvar med gjeldende sosialfaglige normer. Tjenesten skal bidra til å styrke den enkeltes mulighet til å mestre egen livssituasjon.

Tjenesten økonomisk råd og veiledning er gjort kjent gjennom oppslag på venterom om kontakttelefon. Det er informasjon på kommunens hjemmeside og det henvises til informasjon på Navet. Det foreligger en egen brosjyre «redusert inntekt -hva nå?, som alle saksbehandlere har tilgjengelig.

Økonomisk råd og veiledning er beskrevet som tema til fagmøter i alle team.

Av «NAV- Internkontroll økonomisk råd og veiledning, rutine» har økonomisk råd og veiledning vært tema i de ukentlige fagmøtene for sosialteam og flyktningeteam og i de månedlige fagmøtene for veiledningssenteret. Informasjon om tjenesten råd og veiledning og økonomisk rådgivning har også vært tema på møter med samarbeidspartnere.

Det sendes ut informasjon om hva overgang fra sykepenger til andre NAV ytelser vil bety inntektsmessig. Det gis samtidig informasjon og tilbud om økonomisk rådgivning i det såkalte «39 ukers brevet».

Oppsummering journalgransking

Vurderinger av om bruker gis tilbud om råd og veiledning fremkommer av journaler.

Vi bad i revisjonsvarselet om 10 vedtak om råd og veiledning, 6 vedtak om avslag og 4 vedtak om avslutning.

Vi mottok ikke avslagsvedtak fordi det ikke er avslått søknader om økonomisk rådgivning. Vi har mottatt ett vedtak om avslutning av råd og veiledning.

Vi tok utgangspunkt i de 10 vedtakene om råd og veiledning vi hadde fått oversendt på forhånd og valgte tilfeldig blant disse. Etter å ha gjennomgått 8 som alle gav samme resultat, avsluttet vi dokumentgjennomgangen.

Søknader dokumenteres, men kartleggingsskjema som er utarbeidet benyttes i få saker.

GOSYS benyttes som henvisning til råd og veiledning, og det er tatt i bruk gjeldsmodulen i det nye fagsystemet.

Det fremgår av dokumentene at saksbehandlere raskt formidler kontakt til økonomisk rådgiver. Økonomisk rådgiver tar raskt kontakt med bruker, og fatter raskt vedtak.

Vi mottok ett vedtak om avslutning av økonomisk råd og veiledning p.g.a. forhold ved brukeren. Vedtaket er datert 20.07.22.

Det er ikke praksis for å fatte «stoppvedtak» i saker hvor bruker ikke møter, eller hvor det er uklart om bruker klarer seg selv. Det er laget sluttnotat i saker hvor tjenesten er gitt. I sluttnotat er det beskrevet hva som er gjort og hvilke løsninger som er valgt.

Oppsummering intervju

Alle veilederne har tilgjengelig brosjyre «redusert inntekt hva nå» tilgjengelig og er kjent med informasjonen på kommunens hjemmeside/NAV. De har deltatt på fagdag for alle ansatte. Ansatte som jobber med sosiale tjenester og gjeldsrådgiver har også gjennomført opplæring på nivå 2 og 3.

Intervju med ansatte viser at de har en felles forståelse for innholdet i økonomisk råd og veiledning og når bruker har rett til vedtak på tjenesten.

Ansatte har en felles forståelse for når en bruker har rett til et vedtak på tjenesten. Ledelsen har definert grensen for når brukerens behov utløser rett til vedtak. Det blir i all hovedsak fattet vedtak på tjenesten brukeren får fra spesialist ved kontoret. Tilsynet har avdekket at det går kort tid til brukere som har behov for økonomisk rådgivning får det.

Brukerne får tjenesten i rett tid ut fra sin situasjon og kompleksitet i saken.

Henvisning skjer enten muntlig eller gjennom epost. GOSYS benyttes også. Ingen henvendelser avvises og det er god kapasitet ved kontoret til råd og veiledning hos gjeldsrådgiver.

Av intervjuene går det frem at ikke alle veilederne opplever seg som kompetente og/ eller komfortable til å gi grunnleggende råd og veiledning (nivå 1). Økonomisk rådgiver er lett å be om bistand også når det gjelder enklere saker (nivå 1).

Kontakt med bruker om veiledning /rådgivning skjer raskt og inne et par dager/ samme dag. Veiledningen journalføres. I komplekse saker tas det raskt kontakt med kreditorer mv.

Det fattes ikke alltid stoppvedtak hvor det er manglende oppfølging fra bruker eller det er uklart om bruker har funnet andre løsninger på sine økonomiske problemer.

Kompetanse

Intervjuene og dokumentgranskingen avdekker at veilederen er kjent med og har en felles forståelse av retten til råd og veiledning etter § 17.

4.  Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Om å fange opp og tilby tjenesten

Brukere som ønsker tjenesten økonomisk rådgivning får tilgang til tjenesten raskt. Nav-kontoret kan dokumentere at brukere får bistand i forhold til sitt behov til rett tid.

Kartlegging

Det er rutiner og enhetlig praksis for å fange opp og tilby tjenesten økonomisk rådgivning slik at brukere raskt får hjelp med sine økonomiske problemer.

Rettighetsvedtak etter sosialtjenesteloven § 17

Det er definert når og hvem som har krav på rettighetsvedtak om råd og veiledning.

Organisering av tjenesten

Det er etablert systemer som skal sikre at alle får brukere er kjent med og får informasjon om råd og veiledning. Det er definert tre ulike nivåer knyttet til kompleksitet i den økonomiske rådgivningen som gis. Det er kjent og beskrevet hvilke veiledere som skal yte råd- og veiledningstjenester på de ulike nivåene. Det går klart frem av kjent rutine når det skal fattes vedtak på disse tjenestene.

Av rutine for internkontroll som trådte i kraft 01.09.22. går det frem at det minimum halvårlig gjennomgås journalføring og vedtak av 5 tilfeldige brukere som er gitt økonomisk råd og veiledning de siste 6 mnd. Hensikten er å sikre at behovet er avdekket på riktig tidspunkt, at tjenesten er gitt i henhold til vedtaket og at det er foretatt vurdering om hvorvidt det er behov for tjenesten videre eller om tjenesten kan avsluttes

Retten til tjenesten råd og veiledning gjelder til tjenesten er gitt eller til den er stanset med vedtak på grunn av forhold ved brukeren. Forhold ved brukeren kan for eksempel være at vedkommende flytter, ikke viser vilje til å følge opp allerede foreslåtte tiltak, eller ikke bidrar med egeninnsatsen vedkommende vurderes å ha forutsetninger til å gjøre. Vedtaket kan påklages. Hvis tjenesten avsluttes, som for eksempel at den anses som gitt eller det ikke er mulig å få gjort noe mer, skriver NAV kontoret ett avslutningsnotat.

Tilsynet har avdekket at det ikke fattes stoppvedtak når bruker ikke møter opp, bortsett fra i en konkret sak.

Statsforvalteren har merket seg at NAV er klar over at det ikke er god nok praksis rundt det å fatte avslutningsvedtak som kan påklages, når brukeren ikke bidrar eller følger opp med egeninnsats. Med virkning fra 08.09.22. er rutine for vedtak etter lov om sosiale tjenester § 17 iverksatt for å sikre at det gjøres vurderinger om det er behov for tjenesten videre eller om tjenesten kan avsluttes.

Kompetanse

Vi vurderer at veilederne ved NAV kontoret har kunnskaper om tjenesten økonomisk

rådgivning. Det er gjennomført opplæringstiltak og innført rutiner som gjør at den enkelte veileder har kompetanse til å gjennomføre tjenesten på det nivå som forutsatt i gjeldende rutine. Brukerne får den hjelpen de trenger når de har behov for tjenesten økonomisk rådgivning.

5.  Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Statsforvalterens konklusjon:

Lillesand kommune, ved Nav Lillesand sikrer ikke at det fattes stoppvedtak i de tilfeller tjenestemottaker ikke viser vilje til å følge opp allerede foreslåtte tiltak, eller ikke bidrar med egeninnsats.

Dette er brudd på:

Sosialtjenesteloven § 4 (krav til forsvarlighet), § 5 (internkontroll) og § 17 (opplysning, råd og veiledning), kommunelovens§ 25-1.

Nav Lillesand mangelfulle styring av tjenesten økonomisk rådgivning medfører at personer som har fått vedtak om råd og veiledning, men hvor tjenesten avsluttes på grunn av forhold ved brukeren, ikke får underretning om og får mulighet til å klage på vedtak om avslutning av tjenesten.

6.  Oppfølging av påpekte lovbrudd

I dette kapittelet redegjør vi om hva vi forventer virksomheten skal gjøre i prosessen med å rette påpekte lovbrudd, slik at kravene til kvalitet og sikkerheten for tjenestemottakerne blir ivaretatt.

Statsforvalteren ber Lillesand kommune om å:

• Innen april 2023 gi en redegjørelse for hvordan kommunen har arbeidet for å implementere rutine «NAV -internkontroll økonomisk råd og veiledning».
• Innen april 2023 beskrive om og hvordan internkontrollen på dette området har vært gjennomført og gi en vurdering av om dette er tilstrekkelig til å sikre at Lillesand kommunes praksis på området er i tråd med lovkrav.
• Innen april 2023 gi en oversikt over antall innvilgede vedtak om tildeling av økonomisk råd- og veiledning fattet i perioden 1.10.2022 – 15.3.2023
  • Av disse vedtakene, hvor mange gis det fortsatt tjenester i tråd med vedtaket
  • Av disse vedtakene, hvor mange er avsluttet med et sluttnotat
  • Av disse vedtakene, hvor mange er det gitt et
• Når vi har mottatt tilbakemelding til utkast til rapporten vil vi fastsette en frist for retting av lovbruddet.

Med hilsen

Aase Aamland
Avdelingsdirektør/ fylkeslege

Knut Kleven
Revisjonsleder

 

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok. Varsel om tilsynet ble sendt 07.06.2022.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved NAV Lillesand, og innledet med et kort informasjonsmøte 12.10.22.

Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 13.10.2022.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Nasjonale mål og hovedprioriteringer for de sosiale tjenestene i NAV 2021
• Nasjonale mål og hovedprioriteringer for de sosiale tjenestene i NAV 2022
• Endelig mål og disponeringsbrev 2021
• Supplerende mål og disponeringsbrev for halvår 2021
• Mål og disponeringsbrevet 2022
• Utdrag årsmelding 2021, Lillesand kommune
• Boligsosial handlingsplan 2019-2024, Lillesand kommune
• Styringssystemet for Lillesand kommune
• Organisering lillesand kommune
• Organisasjonskart NAV Lillesand
• Oversikt ansatte NAV Lillesand
• Delegeringsreglement Lillesand kommune, enhet NAV Lillesand
• Møtestruktur NAV Lillesand
• Oversikt vedtak 17 1.1.21-31.7.22.
• NAV kontroll av vedtak og utbetaling av sosialhjelp, rutine
• NAV vedtak etter lov om sosiale tjenester 17, rutine
• NAV rutine journalføring sosiale tjenester
• NAV avvikshåndtering sosiale tjenester
• Avviksmelding og lukking Lillesand kommune
• Helhetlig internkontroll Lillesand kommune
• Nav internkontroll økonomisk råd og veiledning
• Søknadskjema økonomisk råd og veiledning
• Kontrollskjema ved behov for økonomisk rådgivning
• Følgebrev til saker som er oversendt i forbindelse med tilsynet
• 11 saker inkludert enkeltvedtak om økonomisk rådgivning etter sosialtjenesteloven 17
• «39 ukers brevet»- informasjon om hva redusert inntekt kan innebære / tips ved inntektsreduksjon
• Brosjyre «NAV Redusert inntekt -hva nå?

Det ble valgt 8 mapper etter følgende kriterier:

• Personer med vedtak etter lov om sosiale tjenester i NAV 17

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

Ingen brukere ble intervjuet i forbindelse med tilsynet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• Seniorrådgiver, Bjørn Vidar Gundersen, Statsforvalteren i Agder, revisor
• Seniorrådgiver, Knut Kleven, Statsforvalteren i Agder, revisjonsleder