Rapport fra tilsyn med fengselshelsetjenesten ved Agder fengsel, Mandal avdeling, Lindesnes kommune 2022

Statsforvalteren i Agder gjennomførte tilsyn med fengselshelsetjenesten Lindesnes kommune - Agder Fengsel avdeling Mandal fra 01.11.2022 til 02.11.2022. Vi undersøkte om kommunen sørger for at kommunale tjenester til innsatte i Mandal fengsel blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at innsatte får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av årets planlagte tilsyn initiert av Statsforvalteren.

Statsforvalteren konklusjon:

Kommunen fatter ikke vedtak på tjenester som gis regelmessig og har en varighet ut over to uker.

Dette er brudd på bestemmelsen i pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1a, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 første ledd nr. 6 bokstav a, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 2-7 annet ledd.

Foreløpig rapport fra tilsynet ble sendt ut 16.12.2022. Vi mottok kommunens tilbakemelding på foreløpig rapport 11.01.2023.

Kommunen tar Statsforvalterens rapport til etterretning, men stiller spørsmål ved behov for enkeltvedtak, noe vi har svart ut i rapportens oversendelsesbrev.

1.   Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Tilsynet er rettet mot kommunens tjenester til voksne personer som er innsatt i Agder fengsel, Mandal avdeling, som hver for seg eller samlet utgjør behov for helse- og omsorgstjenester, da med en sammensatt problematikk innen psykisk helse, rus og somatikk. Tilsynet inkluderer også forberedelser til løslatelse.

Vi har undersøkt om kommunen ved helse- og omsorgstjenesten

• kartlegger og yter tjenester rettet mot brukernes helhetlige situasjon herunder rus/psykisk helse og somatikk
• har oversikt over og følger med på brukernes situasjon og mulig tjenestebehov
• samarbeider og samordner slik at tjenestene brukerne mottatt er helhetlige og koordinerte
• ivaretar brukernes rett til å medvirke

Tilsynet er gjennomført som en systemrevisjon, noe som innebærer at vi har undersøkt om kommunen gjennom god internkontroll sikrer forsvarlige tjenester. Særlig i de tilfeller når flere instanser er involvert i tjenesteytingen kan det være fare svikt ved at overordnet ledelse ikke legger til rette for og følger opp at nødvendig samhandling fungerer på tvers av organisatoriske enheter. I tilsynet har vi undersøkt hvordan kommunens ledelse følger med på at styringen av tjenestene fungerer som forutsatt, og om dette er tilstrekkelig for å sikre forsvarlige tjenester.

2.   Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunal helse- og omsorgstjeneste, etter helse- og omsorgstjenesteloven (hol) § 12-3 og helsetilsynsloven § 4.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

• Forvaltningsloven
• Pasient- og brukerrettighetsloven
• Helsepersonelloven
• Helse- og omsorgstjenesteloven
• Forskrift om habilitering og rehabilitering, individuell plan og koordinator
• Forskrift om pasientjournal
• Forskrift om ledelse- og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten

Forsvarlighetskravet

Kravet om forsvarlighet er lovfestet i helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1. I denne forbindelse viser vi til Helsedirektoratas nettside som omtaler dette nærmere.

Begrepet forsvarlighet er en rettslig standard. Med rettslig standard menes at rettsregelens innhold kan variere over tid, og ikke knytter avgjørelsen til bestemte og entydige kriterier, men gir anvisning på en bestemt målestokk til bruk ved bedømmelsen. For det enkelte helsepersonell innebærer forsvarlighetskravet i utgangspunktet en plikt til å opptre i samsvar med de til enhver tid gjeldende faglige normer og lovbestemte krav til yrkesutøvelsen. Begrepets innhold varierer derfor med faglig utvikling, verdioppfatninger og lignende.

Det enkelte helsepersonells plikt til forsvarlig yrkesutøvelse må sees i sammenheng med den plikt helse- og omsorgstjenesten har til forsvarlig virksomhet, se helsepersonell loven § 4 og helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1. Kravet til forsvarlighet i tjenestelovgivningen pålegger virksomheten en plikt til organisering og etablering av rutiner og prosedyrer som sikrer forsvarlige helsetjenester. Plikten innebærer også at virksomhetens ledelse har ansvar for å legge forholdene til rette slik at det enkelte helsepersonell kan utføre sine oppgaver på en forsvarlig måte.

Det er utarbeidet flere publikasjoner som gir innhold til hva som er faglig forsvarlig og som er aktuelle for dette tilsynet:

• Veileder IS- 1970: Helse- og omsorgstjenester til innsatte i fengsel
• Nasjonal faglig retningslinje: Behandling og rehabilitering av rusmiddelproblemer og avhengighet

Plikten til systematisk styring

Kravet til ledelse, organisering og styring er et viktig element i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. Lovverket fastslår at:

• Kommunens ansvar for å tilby nødvendige helse- og omsorgstjenester innebærer en plikt til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten, slik at tjenestenes omfang og innhold er i samsvar med lov og forskrift, jf. hol. § 3-1 tredje ledd.

Brukermedvirkning

Brukermedvirkning er en forutsetning for forsvarlig tjenesteyting i helse- og omsorgstjenesten. Kravet om brukermedvirkning fremgår av følgende:

• Pasienter og brukere skal få mulighet til å medvirke ved utforming og gjennomføring av tjenester, jf. pasient- og brukerrettighetsloven (pbrl.) § 3-1 første og annet ledd. Når tjenestetilbud utformes, skal det legges stor vekt på hva pasienten og brukeren mener, pbrl. § 3-1 annet ledd annet punktum, jf. hol. § 3-2 første ledd nr. 6 bokstav a og b.

Kravet om brukermedvirkning fremgår også av andre bestemmelser i lovverket, for eksempel i reglene om individuell plan i sosialtjenesteloven § 28 og hol § 7-1 første ledd.

Samarbeid for å koordinere tjenestene til bruker

Kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen og helse- og omsorgstjenesten er forpliktet til å samarbeide med andre deltjenester, tjenesteytere og sektorer. Det fremgår at:

• Kommunen har en plikt til å legge til rette for samhandling mellom ulike deltjenester innad i kommunen og med andre tjenesteytere, der dette er nødvendig for å tilby tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven, jf. hol. § 3-4.

Krav til skriftlighet

Det stilles krav om skriftlighet og begrunnelse ved tildeling om tjenester etter hol. § 3-2 (første ledd nr. 6 bokstavene a til d, § 3-6 og § 3-8,) som forventes å vare lenger enn to uker jf. pbrl § 2-7, annet ledd.

Videre må kommunen sørge for at helse- og omsorgstjenesten dokumenterer sentrale opplysninger om bruker skriftlig i den løpende tjenesteytingen.

Det er presisert i hol. § 5-10 at kommunen skal sørge for at pasient- og informasjonssystemene som brukes er forsvarlige. Det er kommunens ansvar å opprette pasientjournalsystemer som gjør det mulig for de ansatte å overholde journalføringsplikten.

Alle ansatte som yter helsehjelp har plikt til å føre pasientjournal, jf. helsepersonelloven (hpl.) § 39. Pasientjournalen skal inneholde relevante og nødvendige opplysninger om pasienten og helsehjelpen, jf. hpl. § 40. Hvilke opplysninger som skal journalføres er konkretisert i forskrift om pasientjournal § 8.

3.   Beskrivelse av faktagrunnlaget

Beskrivelse av faktagrunnlaget består av de funn som ble avdekket under tilsynet, ved dokumentgjennomgang av styringsdokumenter og journaler, samt intervjuer med innsatte, ansatte i fengselshelsetjenesten og ansatte i kriminalomsorgen.

Lindesnes kommune har det administrative og faglige ansvaret for at helsetjenesten i fengselet ytes innenfor de rammer som følger av lover og forskrifter. Helse og omsorgstjenesten i fengselet skal være en likeverdig og integrert del av den kommunale helse- og omsorgstjenesten og sikre at de innsatte får nødvendig helsehjelp.

På kommunens hjemmeside finner vi kort informasjon som gjelder fengselshelsetjenesten under fanen for Helse og omsorg, psykisk helse, rus og avhengighet.

Agder fengsel består av 3 hovedenheter: Mandal avdeling, Froland avdeling, Evje avdeling, i tillegg også Solholmen avdeling hvor sistnevnte er overgangsboliger. Agder fengsel, Mandal avdeling åpnet 26. juni 2022.

Agder fengsel, Mandal avdeling er et høysikkerhetsfengsel for menn, og har en kapasitet på 100 innsatte fordelt på 9 avdelinger. I utgangspunktet skal ikke Mandal avdeling ha ansvar for forvaringsdømte innsatte her, men dette kan skje når det ikke er tilgjengelige plasser i andre fengsler som skal gi disse et tilbud. Det er både varetekts- og doms innsatte. Fengslet driftes etter modell med selvforpleining , hvor innsatte oppfordres til aktivitet ved enten å jobbe eller gå på skole, og hvor den enkelte innsatte må planlegge innkjøp for å lage sin egen mat. Innsatte som ikke mestrer denne oppgaven får bistand av betjenter, miljøpersonell eller med-innsatte.

Ved Agder fengsel, Mandal avdeling er Boenhet S oppbemannet med flere ansatte/betjenter for å ivareta innsatte som særlig er i behov av tettere oppfølging, eller som selv ber om muligheten til å bli skjermet. Cellene på denne avdelingen er utstyrt med sensor for å fange opp avvik knyttet til respirasjon.

Fengselshelsetjenesten ved Lindesnes kommune ligger organisatorisk under avdeling Psykisk helse og rus, og fra 01.09.22 organisert under enhet for Rehabilitering og Mestring, avdeling Velferd. Helsetjenester på dagtid (08-15) i ukedager gis som en ordinær legetjeneste, lik som hos en fastlege. I tillegg tilbys samtale med psykiatrisk sykepleier/ vernepleier. Dette foregår både som drop-in samtaler og som et mer systematisk samtaletilbud. Det tilbys også hjelp til stell, dusj og sengeskift ol. da ofte i samarbeid med Kriminalomsorgen. Kommunen opplyser at det ikke fattes vedtak om helsehjelp på dagtid etter forvaltningsloven. Ved behov for hjelp på kveld/helg/helligdager brukes avdeling Boteam etter søknad til kommunen hvor det fattes vedtak om slik tjeneste.

Fengselshelsetjenesten har for tiden følgende bemanning:

• Avdelingsleder med master i psykisk helse : 100 % stilling, tilstede en dag per uke
• Lege x 2: lege i 20 % stilling, tilstede tirsdager 8-12,tilgjengelig på telefon ukedager, + lege i 20 % tilstede hele dagen hver torsdag, er også kommunelege
• Spesialsykepleier psykisk helse : x 2, begge i 100 % stilling – hvorav den ene også er konstituert teamkoordinator, den andre t i permisjon
• Spesialsykepleier psykisk helse: 40 % stilling
• Spesialsykepleier psykisk helse: 80 % t i permisjon midten av november i år
• Sykepleier med videreutdannelse i kommunal sykepleie: 100% vikar
• Spesialsykepleier psykisk helse: 60 % sommervikar, inne noen få dager i uken
• Vernepleier med spesialutdanning: 80 % vikar
• Fysioterapeut: 3 timer per uke

Forøvrig er det opplyst om fast tilstedeværelse av psykologspesialist ved DPS Strømme hver uke, og om tilstedeværelse av fengselsprest og tannlege.

Resultat fra funn i styringsdokumenter, journalgjennomgang og intervju:

a. Kartlegger og yter helsetjenesten i fengslet tjenester rettet mot brukernes helhetlige situasjon, herunder rus/psykisk helse og somatikk?

Det ble gjort følgende observasjoner:

• Det er etablert skriftlige rutiner for kartlegging
• Fastlege og apotek kontaktes ved behov
• Kartlegging skjer raskt etter innkomst, stort sett etter fengselshelsetjenesten egen mal
• Famille og sosiale forhold, medikamenter, rus, psykisk helse og somatikk kartlegges ved mottak i fengselet
• Individuell plan etterspørres og dokumenteres
• Kriminalomsorgen gjør en egen kartlegging
• Problematikk fra kartleggingen følges opp
• Nyoppståtte helseplager følges opp
• Det sendes henvisninger til spesialisthelsetjenesten
• Avslag på henvisninger følges opp og det gis informasjon om at sosionom kan hjelpe med klage på avslag
• Helseavdelingen/legekontoret er godt utrustet med moderne teknologi (NOKLUS)
• Fengselshelsetjenesten har personell med høy kompetanse og lang erfaring
• Det formidles kontakt til tannlege, fysioterapeut og andre

Det er opplyst under intervju og oversendt dokumentasjon at det ikke fattes vedtak på helse- og omsorgstjenester som gis regelmessig av fengselshelsetjenesten på dagtid, selv om det har en varighet ut over 14 dager.

b. Har fengselshelsetjenesten oversikt over og følger med på brukernes (innsattes) situasjon og mulige tjenestebehov?

På individnivå går det frem av intervju med ansatte i helsetjenesten følger med på innsattes situasjon og mulige tjenestebehov via kartlegging ved innkomst, timebok som er knyttet til journalsystemet, kriminalomsorgens beleggs liste over innsatte, CMS, løpende journal, muntlig innad i helsetjenesten, muntlige og skriftlig henvendelser fra Kriminalomsorgen, samtaler med innsatte og deltakelse på morgenmøter

På systemnivå følger ledere med på og legger til rette for driften av fengselshelsetjenesten ved at

• Avdelingsleder og stedlig leder har regelmessige møter
• Felles morgenmøte med Kriminalomsorgen, og Etasjemøte
• CMS – elektroniske meldinger sendt fra innsatte direkte til helsetjenesten føres inn i journal og som besvares i løpet åpningstiden
• Via henvendelser fra betjenter eller miljøterapeuter
• Innsatte som henvender seg direkte til helsepersonell
• Helsepersonellet på eget initiativ tar kontakt med innsatte på cella
• Avdelingsleder har regelmessige møter med enhetsleder
• Følger med på avviksmeldinger og videre oppfølging
• Individuelle avtaler om undersøkelser eller konsultasjoner føres i digital timebok og som oppdateres daglig

Fengselshelsetjenesten er per i dag ikke fast deltaker i innsattes Progresjonsteam, noe som er i regi av Kriminalomsorgen.

På individnivå har enkelte innsatte gitt uttrykk for frustrasjon over at det i CMS ikke fungerer å sende henvendelser til helsetjenesten på annet språk enn norsk, eller måtte be om bistand fra betjent til å skrive melding, hvor svaret da kom tilbake på norsk. Andre innsatte mente at CMS fungerer tilfredsstillende og er overraskende lett å bruke. Det bekreftes fra innsatte at de mottar rask tilbakemelding fra helseavdelingen.

Styringsdokumenter, intervjuer og journal viser at fengselshelsetjenesten har rutiner for

• deltakelse på regelmessige møter med Kriminalomsorgen på ledelsesnivå
• felles deltakelse på regelmessige møter med Kriminalomsorgen (morgenmøte/etasjemøte)
• at Kriminalomsorgen følger opp de innsattes helsebehov utenom helsetjenestens kontortid, og forbinder behov til legevakt kveld/helg, og helligdager
• å samarbeide med spesialisthelsetjenesten
• å skrive henvisninger til spesialisthelsetjenesten
• å kontakte fastlege ved behov

Det ble beskrevet tilfeller der budsjettreduksjon i Kriminalomsorgen medførte avlyst fremstilling til planlagte helseundersøkelser i spesialisthelsetjenesten.

Når det gjelder medikamenthåndtering er det i løpet av de to årene som fengslet har vært i drift rapportert om 30 avvik på medikamenthåndtering, hvorav 29 meldte avvik er et resultat av feil/mangler gjort av betjenter i Kriminalomsorgen. Ett avvik er registrert av fengselshelsetjenesten selv, hvor et medikament ikke er oppført i medisin kardex.

Vi så eksempler på avvik hvor det under kriminalomsorgen er gitt feil medisin, gitt feil dosett, feil dosering, gitt medisin til feil innsatt, ikke gitt medisin i det hele tatt, mistet medisin, betjenter uten medisinkurs delt ut medisiner, ikke klargjort medisiner og forsvunnet A-preparat.

Avvik er håndtert og fulgt opp i etterkant. Kriminalomsorgen ser at mange avvikt har funnet sted i sommerferieavviklingen utført av vikarer. Det kom også frem under intervjuene at problemet er størst om sommeren.

I henhold til samarbeidsavtalen mellom vertskommune og Agder fengsel er det kommunen, da ved fengselshelsetjenesten, som har ansvaret for opplæring av nye betjenter. Per i dag består opplæringen av et 8 timers digitalt kurs. Kriminalomsorgen melder i forkant inn aktuelle betjenter som skal gjennomføre kurset. Ved intervju sier betjenter at de kjenner til at mange betjenter/vikarer savner en mer praktisk opplæring for å bli trygge i denne rollen.

Ansatte i Kriminalomsorgen erkjenner at man er klar over denne utfordringer, noe som har vært tatt opp ved flere anledninger. Det etterspørres mer praktisk opplæring, da særlig av nye betjenter, og sommervikarer. Stedlig leder opplyser at Kriminalomsorgen vil gjøre tiltak for at situasjonen er annerledes før neste sommer, noe som understrekes både under intervju og ved oppsummerende møte.

c. Samarbeider og samordner slik at tjenestene brukerne/ innsatte mottar er helhetlige og koordinerte

Fengselshelsetjenesten legger opp til et tett samarbeid med andre instanser der det er naturlig for å sikre gode pasient forløp for innsatte i fengslet. Det som kan være utfordrende er når innsatte uten forvarsel løslates eller overføres til annen institusjon uten at helseopplysninger følger den innsatte. Dette medfører at helsetjenesten må etterspørre hvor den innsatte er og så sørge for å videresende nødvendig helseinformasjon til rette instans eller fastlege.

Både under intervju og i journal ser vi at fengselshelsetjenesten samarbeider med fastlege/ apotek der det er behov for dette. Mange innsatte hevder de står på medisiner ved mottak/ankomst til fengselet og har kanskje ikke med seg medisinliste eller egne medisiner. Dersom helsetjenesten skal kunne bistå innsatte å undersøke dette er det nødvendig at de gir samtykke til å samhandle med andre aktører utenfor fengslet. Dette kan også gjelde for spesialisthelsetjenesten, eksempelvis LAR. Vi ser av journal at helsetjenesten aktivt tar initiativ til kommunikasjon med LAR, samt kan delta under ansvarsgruppemøter.

Det sendes henvisning både til somatiske utredninger/undersøker, som til rus og psykiatrisk behandling. DPS Strømme har en psykologspesialist tilstede ukentlig som helsetjenesten kan søke råd og veiledning hos i enkeltsaker.

d. Ivaretas brukernes (innsattes) rett til å medvirke?

Gjennom observasjon og intervju har vi sett at innsatte blir informert og opplært i hvordan å komme i kontakt med helsetjenesten i fengselet. I møtet med fengselshelsetjenesten får innsatte mulighet til å presentere sine problemer og ønsker. Innsatte bestemmer selv i forhold til deling av helseopplysninger, ved å gi eller trekke tilbake skriftlig fullmakt, når som helst.

Etter krav fra Kriminalomsorgen får ikke innsatte ha A- og B- preparater på cella, og rent generelt minst mulig slike medisiner jf. intervju med ansatte og ihht oversendelsesbrev fra Lindesnes kommune til Statsforvalteren.

Gjennom intervju med innsatte går det frem en oppfatning blant flere er at det ikke gjøres en individuell vurdering av rekvirering og bruk av A- og B- preparater.

Statsforvalteren ser gjennomgang av journaler og intervju at fengselshelsetjenesten informerer om og utarbeider individuelle nedtrappingsplaner, som evalueres og korrigeres ved behov.

4.   Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Tilsynstema er om Lindesnes kommune organiserer og driver helsetjenesten i fengselet i samsvar med lover og forskrifter på området.

Vi undersøkte dette ved å se om fengselshelsetjenesten 1) kartlegger og yter tjenester rettet mot brukernes helhetlige situasjon herunder rus/psykisk helse og somatikk, 2) har oversikt over og følger med på brukernes situasjon og mulig tjenestebehov, 3) samarbeider og samordner slik at tjenestene brukerne mottatt er helhetlige og koordinerte, og 4) ivaretar brukernes rett til å medvirke. Da disse punktene til en viss grad overlapper presenterer vi vurderingen gjennom overskriftene; organisering, kartlegging og oppfølging, medikamenthåndtering, vedtak om kommunale helse- og omsorgstjenester, progresjonsplan, samhandling, brukermedvirkning, mottagelse og tilrettelegging av tilsynet og oppsummering.

Organisering

Fengselshelsetjenesten er organisert under kommunen, og skal fungere både som et vanlig fastlegekontor og skal tilby tjenester som ligger under kommunale helse- og omsorgstjenester. Vi ser at fengselet har et velutstyrt legekontor tilknyttet laboratoriefunksjon og som har tilknyttet 2 spesialister i allmennmedisin og annet personell med relevant erfaring på området (sykepleiere og vernepleier), med tilbud om helsetjenester til innsatte på dagtid. Det er også tilknyttet en fysioterapeut.

Vi vurderer at organisering av fengselshelsetjenesten er i tråd med veilederen for innsatte i norske fengsler.

Informasjon om tjenesten

Videre ser vi at Lindesnes kommune har informasjon om tilbudet fra fengselshelsetjenesten på sine hjemmesider, slik at de det gjelder kan sette seg inn i dette før soning i Agder fengsel Mandal avdeling. Etter vårt syn kunne dette vært mer utfyllende, der det tydeligere beskrives at innsatte har samme rett til helsetjenester som andre innbyggere, og der det klarere fremgår hva som kan forventes av tjenesten under oppholdet i fengslet.

Kartlegging i henhold til rutinen og oppfølging

Vi ser at helsetjenesten i fengslet kartlegger de innsattes helsesituasjon. Dette inkluderer lengde på dom/varetekt, opplysninger om fastlege, tannstatus, somatiske forhold, faste medikamenter, psykisk helse, og rus inkludert overdoserisiko, samt at det etterspørres om individuell plan.

Selvmordsproblematikk kartlegges ved innkomst etter gjeldende prosedyre hvor det etterspørres tanker/planer om å ta sitt eget liv og om selvskading. Dersom det ved klarlegging fremkommer en bekymring for den innsatte knyttet til selvmordsfare vurderes tiltak, legevurdering og tilsyn for vurdering av Ambulant akutt team.

Videre ser vi at det gjøres adekvate tiltak og oppfølging av aktuelle opplysninger som fremkommer i kartleggingen generelt. Fengselshelsetjenesten er også tilgjengelig for de innsatte ved nyoppståtte problemstillinger og dette blir adekvat fulgt opp. Vi merker oss at Kriminalomsorgen også har et system for kartlegging av innsatte i mottak.

Videre ser vi at helsetjenesten i fengselet sikrer at de innsatte har tilgang på spesialisthelsetjenesten ved at fengselslege sender henvisninger, og at helsetjenesten mottar svarbrev og epikriser, både innen somatikk, psykisk helse og rus. Svar på timeinnkalling utenfor fengselet og epikriser overbringes til den enkelte innsatte som ikke har mulighet til å motta brev med svar direkte. Fengselshelsetjenesten følger også opp eventuelle avslag fra spesialisthelsetjenesten ved at den innsatte får veiledning om klagerett, og blir informert om at sosionom i fengselet kan hjelpe med slik klage.

Vi vurderer at fengselet har et forsvarlig system for å kartlegge og følge opp innsattes helsebehov.

Vedtak om kommunale helse- og omsorgstjenester

Helsetjenesten i fengselet har flere spesialsykepleiere, i tillegg også spesialvernepleier innen psykisk helse, og tilbyr samtaler både ved behov og som planlagt over tid. Innsatte som har behov for bistand til ivaretagelse av personlig hygiene, påkledning og annen praktisk hjelp får dette av Kriminalomsorgen og av helsetjenesten som deler oppgavene mellom seg. På kveldstid, i helg og helligdager dekkes disse behovene av kommunens Boteam, en tjeneste som gis etter vedtak.

Det fremgår av oversendelsesbrevet, samt under intervju med ledelsen i kommunen at det ikke fattes vedtak etter pasient og brukerrettighetsloven, jf. forvaltningsloven, på tjenester som gis regelmessig av ansatte i fengselshelsetjenesten med varighet over 14 dager. Etter vår vurdering er ikke dette riktig tolkning av loven. Brukere av en slik tjeneste skal ha et vedtak hvor rettigheter og klageadgang opplyses. Tjenesten skal evalueres regelmessig for å avklare effekt og virkning, om det er behov for å korrigere, endre eller avslutte. Vedtak vil fremme en mer systematisk tilnærming. Når tjenesten er forankret gjennom vedtak vil dokumentert systematisk behandling dessuten kunne vises til i henvising til annen utredning og behandling innen rus og psykisk helse.

Vi vurderer at mangel på vedtak utgjør brudd på pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1a, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 første ledd nr. 6 bokstav a, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 2-7 annet ledd.

Progresjonsplan

Det er kriminalomsorgen som har ansvar for de innsattes progresjonsplan. Det fremgår av intervjuene at ansatte i helsetjenesten foreløpig er lite involvert i dette. Fengselshelsetjenesten kan være et viktig bidrag inn i innsattes progresjonsteam ved å bidra til å legge til rette for at den innsatte får den mest hensiktsmessige bistanden og individuell tilpassede tiltak for å jobbe med egne utfordringer innen psykisk helse, rus og somatikk for å mestre hverdagen under soning.

Videre vil deltagelse i progresjonsplan i større gard sikre et videre godt pasientforløp etter løslatelse eller ved overføring til ny institusjon i henhold til påbegynt behandling/utredning. I sluttmøtet framgikk det at kriminalomsorgen vil involverefengselshelsetjenesten i progresjonsplanen i større grad enn det som skjer per i dag.

Vi vurderer at involvering av helsetjenesten i progresjonsplaner vil settefengselshelsetjenesten i stand til å i større grad sørge for at de innsatte får en god hverdag under soning og en bedre løslatelsesprosess/ overføring til andre fengsler.

Samarbeid

Det er etablerte rutiner for samarbeid med kriminalomsorgen både på ledelsesnivå og ved at helsetjenesten deltar blant annet på daglige morgenmøter med kriminalomsorgen. I tillegg er det lav terskel for uformell kontakt mellom fengselshelsetjenesten og kriminalomsorgen. Det er videre kriminalomsorgen som bidrar med fremstilling når innsatte skal ha helsetjenester utenfor fengselet. Endrede økonomiske rammer og krav om innsparing hos Kriminalomsorgen har ført til at fremstilling til eksterne undersøkelser har blitt utsatt. Kriminalomsorgen opplyste på sluttmøtet at slike fremstillinger vil bli høyt prioritert fremover. Statsforvalteren legger til grunn at dette etterleves i praksis.

Fengselshelsetjenesten samhandler også med fastlege i de tilfellene det er behov for dette, samt med apotek. Videre foreligger det en samarbeidsavtale med DPS Strømme der behandler fra DPS Strømme kommer en dag i uken til fengselet og tilbyr behandlingsforløp etter henvisning, i tillegg til at det tilbys vurderinger ved behov. Det er også beskrevet et godt samarbeid med lokal legevakt.

Fengselshelsetjenesten har også et etablert samarbeid og samlokalisering med tannlege.

Vi vurderer at fengselshelsetjenesten med dette har etablerte rutiner for samarbeid og at samhandlingen er i tråd med god praksis.

Medikamenthåndtering

Vi har blitt forelagt 30 avvik på medikamenthåndtering fra 31.08.2020 til 14.09.2022, altså fra oppstart av fengselet. Det var 29 av disse avvikene som handlet om kriminalomsorgens medikamenthåndtering. Det foreligger rutiner for medikamenthåndteringen, men disse er ikke alltid fulgt. Det er fengselshelsetjenestens ansvar å lære opp Kriminalomsorgen. Dette gjøres blant annet med et åtte timers nettbasert kurs. Kriminalomsorgen meddelte at det var ønskelig med en mer systematisk praktisk opplæring. Det høye antallet avvik viser at medikamenthåndteringen er et risikoområde.

Vi vurderer at det hadde vært i samsvar med god praksis med en mer praktisk rettet opplæring. Ledelsen har ansvar for å følge opp dette.

Vanedannende medikamenter

Det fremgår av oversendelsesbrevet at det er et krav fra kriminalomsorgen at de innsatte har minst mulig slike medisiner, for å minimere risikoen for avhengighetsproblematikk og press fra med-innsatte på slike medikamenter. I intervjuene med innsatte fremkom det at det ble oppfattet at det ikke gjøres en individuell vurdering av bruk av A- og B-preparater. Praksis viser at det gjøres individuelle nedtrappingsplaner som evalueres og korrigeres individuelt. I sluttmøtet fremkom det videre at fengselshelsetjenesten ikke bruker kriminalomsorgens retningslinjer for å begrunne avslag om disse preparatene, men at det gjøres individuelle vurderinger.

Vi vurderer at fengselshelsetjenesten i praksis følger anbefalingene i nasjonal veileder om vanedannende medikamenter. Vi vil fremheve viktigheten av å formidle til innsatte at det er gjort individuelle faglige vurderinger.

Brukermedvirkning

Innsatte får enkelt tilgang til helsetjenesten ved bruk av CMS, telefon eller ved å ta direkte kontakt. De får da mulighet til å presentere sine ønsker og behov, eventuelt med tolk. Videre er de med på å bestemme eventuell deling av helseopplysninger ved at de får forelagt et samtykkeskjema i den første kartleggingssamtalen. De blir da også informert om at samtykke kan trekkes tilbake.

Statsforvalteren vurderer at fengselshelsetjenesten legger til rette for brukermedvirkning, og de innsatte får være med på å påvirke helsetjenesten og at det er etablert rutiner for brukermedvirkning.

5.   Statsforvalterens konklusjon

Lindesnes kommune v/fengselshelsetjenesten fatter ikke vedtak på tjenester som gis regelmessig og har en varighet ut over 14 dager.

Dette er brudd på:

Bestemmelsen i pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1a, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 første ledd nr. 6 bokstav a, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 2-7 annet ledd.

6.  Oppfølging av påpekte lovbrudd

I tilsyn der det er avdekket lovbrudd kreves det vanligvis endringer i måten tjenestene blir levert på for at de skal være i samsvar med regelverket. Videre forutsettes at det er etablert systematisk styring som bidrar til at tjenestene planlegges, gjennomføres, evalueres og korrigeres.

Vi ser at kommunen allerede i kommentar til foreløpig rapport har utarbeidet en prosedyre for tildeling av helse – og omsorgstjenester i fengselet. Lovbruddet er derfor etter vår vurdering på god vei til å bli rettet. .Det Statsforvalteren ønsker oppfølging av fremover er den nye prosedyren etterleves i praksis.

Basert på dette ber vi om at kommunen selv:

• går gjennom eksiterende journaler og fatter vedtak i tråd med egne prosedyrer
• kopi av nye vedtak oversendes Statsforvalteren innen 04.2023.

Med hilsen

Aase Aamland (e.f.)
Fylkeslege

Vigdis Haugmoen
Seniorrådgiver/revisjonsleder

 

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok. Varsel om tilsynet ble sendt 12.08.2022.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved Agder Fengsel, Mandal Avdeling, innledet med et kort informasjonsmøte den 01.11.22. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 07.11.22.

Alle dokumenter var tilsendt og gjennomgått i god tid på forhånd. Ledelsen i kommunen opplyser at når tilsynet ble meldt, ble alle rutiner og prosedyrer gjennomgått, oppdatert og revidert. Statsforvalteren ser at det er lagt mye arbeid i gjennomgangen før tilsynet. Vi mottok all etterspurt dokumentasjon hvor vedleggene var riktig nummerert noe som avlastet vår gransking i etterkant, og ga en god oversikt over organisering og gjennomføring av helsetjenesten.

Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Beskrivelse av kommunens administrative og faglige oppbygging for fengselshelsetjenesten
• Oversikt over tjenestetilbud til innsatte
• Oversikt over ansatte i FENGSELSHESETJESTEN
• Organisasjonskart over kommunen
• Tjenestebeskrivelser
• Diverse rutiner og prosedyrer
• Informasjonsskriv fra fengselshelsetjenesten til innsatte med råd og tips
• Samarbeidsavtaler med Kriminalomsorgen, herunder avtale om medisinutlevering
• Samarbeidsavtale med SSHF
• Årsmelding for 2021
• Avviksmeldinger
• Pasientjournaler

Det ble valgt 10 journaler etter følgende kriterier:

Samtidig rus, psykisk helse og somatiske utfordringer anført i kartlegging, eventuelle sammenfatninger, tiltaks/behandlingsplaner, nedtrappingsplan, individuelle planer, suicidal og voldsrisikovurdering, kriseplan, søknader/henvisninger, vedtak, klager, svar på henvisninger, medisinlister, epikriser, løpende journal, referat fra ansvarsgruppemøter

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

4 brukere/innsatte ble intervjuet i forbindelse med tilsynet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• seniorrådgiver, Vigdis Haugmoen, Statsforvalteren i Agder, revisjonsleder
• ass. fylkeslege, Liv Olaug Tveit Walseth Statsforvalteren i Agder, revisor
• seniorrådgiver, Fredrik Dahl, Statsforvalteren i Agder, revisor