Helsetilsynet

Tema for tilsynet var om kommunen sikrer at tildeling og gjennomføring av tjenesten økonomisk stønad utøves forsvarlig og i henhold til lov og forskriftskrav 2019

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med sosiale tjenester i Nav og besøkte i den forbindelse Nord-Odal kommune fra 16.09.2019 til 18.09.2019. Fylkesmannen undersøkte om kommunen sikrer at tildeling og gjennomføring av tjenesten økonomisk stønad utøves forsvarlig og i henhold til lov og forskriftskrav.

Tilsynet ble gjennomført som del av årets planlagte tilsyn initiert av Fylkesmannen.

Fylkesmannens konklusjon:

Det ble avdekket ett lovbrudd under tilsynet:

Kommunen har ikke gjort en gjennomgang av hvilke krav til tjenesteyting som følger av kommunens plikter på området økonomisk stønad. Det er derfor ikke en enhetlig forståelse og praktisering av hvordan tjenesten skal tilbys, saksbehandles og gjennomføres for å oppfylle krav til forsvarlighet.

Dette er brudd på:

Sosialtjenesteloven §§ 18 og 19, jf. §§ 4 og 5, jf. forskrift om internkontroll for de kommunale tjenestene i Nav.

Fylkesmannen sendte utkast til rapport til kommunen for gjennomlesing den 04.11.2019, med frist for tilbakemelding 25.11.2019. Kommunen ga tilbakemelding den 22.11.2019.

Kommunen hadde ikke noen tilbakemeldinger.

For oppfølging av lovbrudd vises det til kapittel 6 «Oppfølging av påpekte lovbrudd».

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Temaet for tilsynet er: Tildeling og gjennomføring av tjenesten økonomisk stønad.

Fylkesmannen undersøkte om tildeling og gjennomføring av tjenesten økonomisk stønad utøves forsvarlig, i henhold til lov og forskriftskrav.

Det ble lagt særlig vekt på å undersøke om kommunen sikrer at det tilbys oppfølging av personer som mottar økonomisk stønad, herunder bruk av vilkår og identifisering av behov for tjenestene kvalifiseringsprogram og opplysning, råd og veiledning.

Revisjonen omfattet internkontroll knyttet til tilsynsområdene. Vi undersøkte om kommunen har planlagt, organisert og styrt sin virksomhet på tilsynsområdene på en tilfredsstillende måte slik at kravene i lovgivningen overholdes.

For å oppfylle formålet med sosialtjenesteloven, må de sosiale tjenestene ses i sammenheng. Behov for sosiale tjenester blir ofte presentert gjennom søknad om økonomisk stønad. Nav-kontoret kan i forbindelse med tjenestemottakers kontakt, avdekke behov for andre tjenester slik som opplysning, råd og veiledning og om tjenesten kvalifiseringsprogram skal tilbys som supplement eller i stedet for tjenesten økonomisk stønad. Ved oppfølging av tjenesten økonomisk stønad, kan individuelt tilpasset veiledning, herunder vilkår om aktivitet, bidra til at folk kommer ut av vanskelige livssituasjoner og over i aktivitet og dermed bidra til å oppfylle formålet med hjelpen.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosiale tjenester i Nav, etter sosialtjenesteloven § 9.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Sosialtjenesteloven inneholder bestemmelser om økonomisk stønad. Loven hjemler rett til stønad til livsopphold i § 18, og stønad i særlige tilfeller i § 19. Sosialtjenesteloven §§ 21 og 22, omhandler stønadsform og utbetaling.

Lovens formålsbestemmelse, jf. § 1, har betydning for tolkningen av bestemmelsene om økonomisk stønad. Ett av formålene med loven er å fremme overgang til arbeid, sosial inkludering og aktiv deltakelse i samfunnet.

Forsvarlighetskravet
De sosiale tjenestene skal være forsvarlige, jf. sosialtjenesteloven § 4. Forsvarlighetskravet er en rettslig standard, og setter en nedre grense for hva som kan aksepteres før det må regnes som svikt i tjenestene. Kjernen i forsvarlighetskravet er vurderinger av hva som kan regnes for å være god praksis. Hva som er god praksis må avgjøres konkret i hver sak ut ifra fagkunnskap, faglige retningslinjer og allmenngyldige samfunnsetiske normer. Innholdet i kravet vil endre seg i takt med fagutviklingen og med endringer i verdioppfatninger i samfunnet.

Forsvarlighetskravet er grundig omtalt i rundskrivet til sosialtjenesteloven, rundskriv 35/2012. Under pkt. 2.4.1, står det bl.a.: «Forsvarlighetskravet setter en nedre grense for hva som kan aksepteres før det regnes som uforsvarlig tjenesteyting. Å tilby tjenester som ikke er forsvarlige, eller bygge vurderinger og konklusjoner på en uforsvarlig saksbehandling, vil være brudd på loven. Forsvarlighetskravet stiller krav til tilgjengelighet til tjenesten, saksbehandlingen, tjenestens innhold og omfang.» Uforsvarlige tjenester er alltid ulovlige, uavhengig av ytre rammebetingelser som stor arbeidsmengde, manglende kompetanse og tidspress.

Styring
Kravet om forsvarlig tjeneste gjelder også som et overordnet krav. Kravene til styring av tjenesten, herunder styring og kontroll av saksbehandlingen, er nødvendig for at tjenestene som til enhver tid ytes, skal være forsvarlige.

Kommunen har ansvaret for at tjenestene hjemlet i sosialtjenesteloven, er forsvarlige. Sosialtjenesteloven § 5 fastslår at kommunen skal føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter kapittel 4 er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Med internkontroll menes systematiske tiltak som skal sikre at virksomhetens aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med lov eller forskriftskrav, jf. forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen (interkontrollforskriften) § 3. Kommunen må kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller denne plikten. Plikten til å utarbeide et styringssystem er lagt til den kommunale administrative ledelsen. Den praktiske gjennomføringen av internkontrollen ligger i Nav-kontoret. Internkontrollarbeidet bør være nært knyttet til ordinær drift, og fremstå som en integrert og tilpasset del av de løpende oppgavene.

God internkontroll forutsetter medvirkning fra de ansatte og at ledere på alle organisatoriske nivå i kommunen og Nav-kontoret legger til rette for, og følger opp at tjenester er i tråd med gjeldende regelverk og er av god nok kvalitet. Det innebærer at ledelsen må ha kunnskaper om kvaliteten på virksomhetens tjenester, sørge for klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet og at ansatte har tilstrekkelig kunnskap og kompetanse til å utføre sine oppgaver. Ledelsen må også ha oversikt over områder i virksomheten hvor det er risiko for svikt, behov for kvalitetsforbedring eller mangel på etterlevelse av myndighetskrav. Håndtering av avvik og systematisk kvalitetsforbedring av tjenestene er også en del av internkontrollen.

Internkontrollen skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfanget som er nødvendig for å etterleve lov og forskriftskrav, jf. internkontrollforskriften § 4.

Opplæring av ansatte som yter tjenester og utfører oppgaver etter loven
Kommunen har ansvar for å gi nødvendig opplæring til alle ansatte ved Nav-kontoret som yter tjenester og utfører oppgaver etter sosialtjenesteloven. Det innebærer at kommunens opplæringsansvar gjelder både ovenfor kommunalt og statlig ansatte. Ansvaret er hjemlet i sosialtjenesteloven § 6, samt internkontrollforskriften § 4 bokstav c. De ansatte må blant annet ha kunnskap og kompetanse om:

  • regelverket - herunder sosialtjenesteloven med tilhørende forskrifter og andre bestemmelser som gjelder for tjenester etter denne loven, som i forvaltningsloven, NAV-loven og kommuneloven.
  • rettsanvendelse - herunder lovtolking og forståelse i samsvar med lovens formål.

Brukermedvirkning
Et sentralt prinsipp i sosialt arbeid, er at tjenestetilbudet så langt det er mulig skal utformes med utgangspunkt i tjenestemottakerens behov og ønsker. Dette har en klar sammenheng med lovens mål om hjelp til selvhjelp. Plikten til å rådføre seg med tjenestemottaker og dermed legge til rette for brukermedvirkning, er hjemlet i sosialtjenesteloven § 42. Retten til brukermedvirkning fremgår også av sosialtjenesteloven § 43 om innhenting av opplysninger. Tjenestemottaker skal medvirke og ha innflytelse i hele søknadsprosessen, fra henvendelse, søknad og kartlegging av behov, til vedtak og utforming og tilrettelegging av tjenestetilbud, slik som relevante oppfølgingsaktiviteter. Nav-kontoret må holde tjenestemottaker informert gjennom hele søknadsprosessen for at brukermedvirkningen skal være reell. All informasjon skal tilpasses tjenestemottakers forutsetninger.

Tildeling av tjenesten økonomisk stønad
Det rettslige grunnlaget for forsvarlig tildeling av de individuelle tjenestene i kapittel 4 i sosialtjenesteloven, er lovens kapittel 5 om saksbehandling. I sosialtjenesteloven § 41, står det at forvaltningsloven gjelder der ikke annet følger av sosialtjenesteloven. Vedtak etter sosialtjenesteloven er enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2, første ledd nr. 2. Dette er også presisert i sosialtjenesteloven § 41. At avgjørelse om tjenestene er enkeltvedtak, har betydning for hele søknadsprosessen fra informasjon og veiledning om tjenestene, søknad og kartlegging, til avgjørelsens innhold og form, samt muligheten til å klage.

Kartlegging
Det skal innhentes opplysninger i tråd med sosialtjenesteloven § 43, slik at saken blir tilstrekkelig opplyst, jf. forvaltningsloven § 17. Prinsippet om individuell vurdering er styrende for hvilke opplysninger som er relevante og nødvendige for at saken skal være tilstrekkelig opplyst. Det skal innhentes opplysninger for å vurdere om betingelsene for om retten til økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven §18 er oppfylt, samt tilstrekkelig med opplysninger om inntekter, utgifter og sosiale forhold, for å ta stilling til stønadsnivå og bistandsbehov

Kartleggingen skal gjøres på en forsvarlig måte slik at brukers rettssikkerhet ivaretas, herunder retten til å medvirke, jf. sosialtjenesteloven §§ 42 og 43, samt retten til at taushetsplikten overholdes, jf. sosialtjenesteloven § 44. I utgangspunktet skal tjenestemottaker selv innhente opplysninger. Der Nav-kontoret innhenter opplysninger, skal det som hovedregel foreligge samtykke. For at et samtykke skal være gyldig, må det være en informert, uttrykkelig og frivillig erklæring fra tjenestemottaker. Nav-kontoret må alltid sørge for at taushetsplikten ivaretas ved innhenting av opplysninger, jf. sosialtjenesteloven § 44. Der det gis opplysninger i kartleggingssamtaler, skal disse nedtegnes i saken, jf. forvaltningsloven § 11d. Skriftlighet sikrer tjenestemottakers rettssikkerhet og muliggjør at behovsvurderingen i saken kan overprøves og kontrolleres, jf. sosialtjenesteloven §§ 4 og 5. Enkelte opplysninger som kommer frem som følge av klagers egne beskrivelser av sin situasjon behøver ikke å være dokumentert skriftlig, jf. rundskriv 5.43.2.3

Vurdering og beslutning
Forvaltningsloven kap. 5 inneholder regler om enkeltvedtak. Vedtaket skal være skriftlig, jf. forvaltningsloven § 23, og det skal begrunnes, jf. §§ 24 og 25. Dette for å sikre at det fattes en riktig avgjørelse som er forståelig for tjenestemottaker, og fordi saken skal kunne overprøves. Mangelfull begrunnelse kan være en indikasjon på at rettsanvendelsen er feil eller skjønnsutøvelsen i saken ikke er korrekt, og at avgjørelsen eller tjenesten som følge av dette ikke er forsvarlig.

Hovedprinsippet for behandling av søknad om økonomisk stønad, er at det skal foretas konkrete og individuelle vurderinger av hjelpebehov, stønadsbeløp og stønadsform. I rundskrivet gis det en grundig veiledning i hvordan loven er å forstå. Der er det blant annet redegjort for hva som skal legges til grunn som søkers inntekter og utgifter. Det gis også statlige veiledende satser for livsopphold. Disse justeres årlig, senest i rundskriv A-1/17 fra Arbeids- og velferdsdepartementet.

Utøvelsen av skjønnet (de individuelle vurderingene) skal skje innenfor de rammer loven setter. Ulovfestede forvaltningsrettslige regler om utøvelsen av skjønnet, gjelder også. Nav- kontoret skal basere sine avgjørelser på et saklig og forsvarlig skjønn og ikke ta utenforliggende hensyn. Nav-kontorets vedtak skal ikke være vilkårlige og det skal ikke foreligge usaklig forskjellsbehandling.

Det skal tas stilling til stønadsform, jf. sosialtjenesteloven § 21. Det skal også tas stilling til hvem stønaden skal utbetales til, jf. sosialtjenesteloven § 22. Økonomisk stønad bør ta sikte på å gjøre tjenestemottaker selvhjulpen og i stand til å mestre egen livssituasjon. Økonomisk stønad skal derfor som hovedregel utbetales som bidrag til tjenestemottaker, slik at man selv kan styre over og disponere egen økonomi. Hvis tjenestemottaker ønsker at bidraget skal utbetales til andre, må vedkommende gi Nav-kontoret samtykke til dette. For å dokumentere at tjenestemottaker har gitt tillatelse til at bidraget kan utbetales til andre, og sikre at taushetsbelagte opplysninger overholdes, bør samtykket være skriftlig. Den individuelle vurderingen av at stønaden skal utbetales til andre enn tjenestemottaker, skal fremgå av vedtaket, selv om denne avgjørelsen ikke kan påklages.

Oppfølging
Oppfølgingsansvaret ved innvilgelse av tjenesten økonomisk stønad, går lenger enn til å utbetale innvilget stønad. For at tjenesten økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven §§ 18 og 19 skal være forsvarlig, jf. sosialtjenesteloven § 4, må den ha et innhold og omfang som holder et kvalitativt nivå som er i samsvar med samfunnsutviklingen og gjeldende normer for godt sosialfaglig arbeid. Formålsbestemmelsen i sosialtjenesteloven § 1 er retningsgivende for å angi innholdet i oppfølgingsansvaret. Et forsvarlig oppfølgingsløp innebærer en identifisering og konkretisering av nødvendige «stoppunkt», med den hensikt til bl.a. å bidra til å gi tjenestemottakere mestring og kontroll over eget liv gjennom selvforsørgelse og deltakelse i arbeidslivet. Det betyr at tilbud om oppfølgingssamtaler og kartleggingssamtaler, er viktige elementer i oppfølgingen. Kravet til forsvarlig oppfølging, forutsetter også brukermedvirkning for å komme frem til relevante og nødvendige oppfølgingsaktiviteter, jf. sosialtjenesteloven § 42. Gjennomføring av oppfølgingen av tjenesten må dokumenteres, jf. forsvarlighetskravet i § 4, internkontrollplikten § 5, samt forvaltningsloven § 11d.

Vilkår om aktivitet
Nav-kontoret skal gjennom tilbudet til, og oppfølgingen av tjenestemottaker, bidra til at vedkommende så langt som mulig blir i stand til å sørge for seg selv. Dette innebærer at Nav- kontoret skal motivere den enkelte til å mestre, endre eller komme ut av en vanskelig livssituasjon. I dette arbeidet kan det være nødvendig å stille krav om at tjenestemottaker selv bidrar og tar ansvar for sin situasjon. Sosialtjenesteloven §§ 20 og 20a, gir Nav-kontoret mulighet til å stille vilkår om aktivitet som ledd i den videre oppfølgingen. For personer under 30 år, skal det settes vilkår om aktivitet for tjenestemottakere, jf. sosialtjenesteloven § 20a, med mindre det foreligger tungtveiende grunner for ikke å delta i aktivitet. Det er særlig viktig at unge kommer raskt ut i aktivitet som kan hjelpe dem ut av en passiv tilværelse.

Vilkår om aktivitet innebærer at kommunen må kunne tilby aktivitetstiltak, tilpasset den enkeltes behov.

Identifisering av behov for tjenestene opplysning, råd og veiledning og kvalifiseringsprogram
Forsvarlighetskravet i sosialtjenesteloven § 4, sammenholdt med rettighetsbestemmelsene i §§ 17 og 29, hjemler kommunens plikt til å gjøre tjenestene opplysning, råd og veiledning og kvalifiseringsprogram tilgjengelige for alle som kan rett på disse tjenestene. Plikten støttes av forvaltningsloven § 11. Nav-kontoret må derfor kunne identifisere om tjenestemottakere har behov for disse tjenestene, selv om henvendelsen i utgangspunktet gjelder søknad om økonomisk stønad.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Nord-Odal kommune ligger i Hedmark fylke, og er en typisk innlandskommune hvor jordbruk og skogbruk dominerer næringslivet. Kommunen har 5 037 innbyggere.

I 2018 mottok 3,2% av befolkningen i Nord–Odal kommune økonomiske ytelser etter sosialtjenesteloven. Tilsvarende tall for Hedmark fylke er 3,1%, og for landet 2,6%. 24,2% av sosialhjelpsmottakerne i Nord- Odal kommune forsørget barn. Tilsvarende tall for Hedmark fylke var 25,6%.

Nav Nord-Odal
NAV Nord- Odal ble etablert i 2007 og har i dag 11 ansatte, inkludert Nav – leder. I tillegg til de obligatoriske oppgavene etter Nav-loven og sosialtjenesteloven, inngår Husbankens bostøtte og kommunens flyktningetjeneste i Nav-kontoret. Ved Nav Nord Odal er det 6 medarbeidere som jobber med de sosiale tjenestene. Flyktning- og gjeldsrådgiver er inkludert disse. Nav-kontoret har et eget ungdomsteam. Det ble under tilsynet opplyst at Nav-kontoret har en stilling vakant.

Siden Nav- kontoret ble etablert i 2007 har det vært en rekke lederskifter. Nåværende Nav – leder har vært leder fra 01.01.16 og er kommunalt ansatt. Nav Nord-Odal er organisert slik at det er en fagansvarlig for de kommunale tjenestene og en fagansvarlig for de statlige tjenestene. Det er Nav- leder som har fagansvaret for de kommunale tjenestene. Ved fravær er fagansvarlig for de statlige tjenester stedfortreder for NAV-leder. Vedtak etter sosialtjenesteloven blir skrevet under av Nav-leder.

Nav-kontoret har en ukestruktur som inneholder møtepunkter for planlegging, saksfordeling og saksdrøfting. Uken starter med et mandagsmøte hvor uken blir gjennomgått og planlagt. Det er også ukentlige vedtaksmøte hvor søknader om sosiale tjenester blir tatt opp og drøftet. Det er de kommunalt ansatte som er med på dette møtet, inkludert Nav- leder.

Annenhver uke har Nav-kontoret et oppfølgingsmøte hvor alle medarbeiderne i Nav- kontoret deltar. Nav- leder deltar også på dette møtet. Oppfølgingsmøtet er et tverrfaglig møte, hvor brukere som er aktuelle for oppfølging i form av f. eks tjenestene KVP og opplysning råd og veiledning blir tatt opp. Det ble opplyst at hensikten med møtet er å sikre iverksettelse av planlagt oppfølging.

Nav-kontoret har også ukentlige kontormøter. På disse møtene presenteres ulike tema Eksempelvis har gjeldsrådgiver ved Nav-kontoret stått for opplæring av hvordan den enkelte veileder skal forholde seg til brukere med utleggstrekk. I tillegg til de faste møtepunktene er det uformelle møtepunkter mellom medarbeiderne, herunder at de bistår hverandre ved behov når faglige problemstillinger oppstår.

Styring og ledelse
Nord- Odal kommune har en flat organisasjonsstruktur med Rådmann, og tre etatsledere for hver sin etat. Etatsleder for helse- og omsorg har ansvaret for flere virksomhetsområder, herunder Nav. Etatsleder inngår i rådmannens ledergruppe.

Helse og omsorg har etatsledermøte hver 14. dag, hvor det blir tatt opp ulike temaer. Tema på møtene er økonomi, sykefravær, samt andre forhold rundt drift. Aktivitetsplikten for mottakere av økonomisk stønad under 30 har bla. blitt tatt opp som tema. Nav- leder og etatsleder har også møter ved behov. Disse møtene er mer av en uformell karakter. Det blir gjennomført partnerskapsmøter hvor rådmann, etatsleder, fylkesdirektør i Nav og Nav- leder deltar. Assisterende rådmann deltar når rådmann ikke har mulighet til å delta.

NAV-kontoret rapporterer skriftlig om økonomiske forhold og eventuelle avvik og tiltak i tertialrapportering og årsrapport som legges frem for formannskap og kommunestyret.

Nord-Odal kommune har ikke vedtatt et formelt delegasjonsreglement, herunder at det ikke er gitt delegasjon til Nav-leder. Overordnet fagansvar for de sosiale tjenestene ligger hos etatsleder. Rådmannen har møte med enhetsledere og etatsleder ca. 4-6 ganger pr. år. Nord- Odal kommune har ikke satt mål- og resultatkrav for de kommunale tjenesteområdene, og kommunen har heller ikke gjort en analyse av hvilke styringstiltak som er nødvendige for å sikre forsvarlig tjenesteyting på området. Det har ikke blitt gjennomført en systematisk gjennomgang av hvilke lovkrav som gjelder i forhold til tjenesten økonomisk stønad. En analyse av hva som skal til for å sikre at lovens krav til forsvarlig innhold i tjenesten økonomisk stønad har heller ikke kommunen gjennomført. Med forsvarlig innhold menes riktig tildeling av den økonomiske stønaden, identifisering og igangsetting av relevante oppfølgingsaktiviteter.

Tilsendt dokumentasjon viser at Nord-Odal har en plan for kompetanse. Det fremgikk av intervjuene at ansattes kompetansebehov i liten grad etterspørres fra ledelsen og at kommunen ikke har et system for å ivareta at alle ansatte har tilstrekkelig kompetanse. Det er ikke noe planmessighet i hvordan kompetansebehovet i kontoret planlegges, gjennomføres, følges opp og forbedres. Det ble også avdekket at det ikke en omforent oppfattelse av behov for kompetanse- og forbedringstiltak. Enhetsleder er positiv til at medarbeidere som har behov for faglig påfyll deltar på ulike fagsamlinger, men at det er føringer fra kommunens øverste ledelse om at deltakelse på samlinger arrangert av eksterne aktører ikke er mulig som følge av kommunens økonomi.

Det er ikke gjennomført ROS- analyse verken på tjenesten økonomisk stønad eller de øvrige sosiale tjenestene. Enhetsleder ved Nav–Nord- Odal har månedlige møter med kommunalsjef, men det blir ikke systematisk fulgt med på om tildelingen og gjennomføringen av tjenesten med tilhørende oppfølgingsaktiviteter skjer i henhold til lov og forskriftskrav.

Kommunen foretar ingen systematisk gjennomgang av tjenesten økonomisk stønad for å avdekke fare for svikt i tildelingen, gjennomførings – og oppfølgingsprosessen

Kommunen har de siste årene hatt tre kvalitetssystem, og benytter for tiden kvalitetssystemet KF, hvor ansatte kan melde avvik. Kommunen har prosedyre for melding og håndtering av avvik som gjelder helse, miljø og sikkerhet, men ikke etablert system for å fange opp feil i tjenesteytingen og gjøre dette til gjenstand for systematisk kvalitetsarbeid. Det er ikke etablert en felles forståelse i Nav- kontoret og kommunen for øvrig om viktigheten av å identifisere avvik i tjenesteytingen og bruke disse i videre kvalitetsarbeid. Når det gjelder avvik på kvalitet i tjenesten kom det fram under intervjuene at praksis med å melde avvik eller feil/uheldige hendelser i tjenesten har vært fraværende, og at det ofte er usikkerhet rundt hva som definerer et avvik. Avvik som blir meldt behandles av enhetslederne, som følger opp og retter disse. Det tas ikke stilling til om årsaken til avvik er uklare rutiner, eller manglende forståelse/kompetanse på gjeldende lovverk etc. Det ble oppgitt at det av tekniske årsaker er vanskelig å komme inn i systemet for å få rettet opp avvik.

Nord-Odal kommune har heller ikke gjort analyse av hvilke prosedyrer, arbeidsbeskrivelser og arenaer for evaluering som er nødvendig for tjenesten økonomisk stønad. I kommunen er det heller ikke en omforent oppfattelse av behov for forbedringstiltak. Av intervjuene fremkom det at ansatte ved Nav- kontoret har identifisert behov for bla. oppdatering av rutiner og identifisert risiko for mangelfull oppfølging av personer som mottar tjenesten økonomisk stønad, uten at dette har blitt fulgt opp og forbedret. Identifisert risiko for mangelfull oppfølging av personer som mottar tjenesten økonomisk stønad har ikke blitt fulgt opp med en analyse av hvordan de som jobber med tjenesten økonomisk stønad kan «settes i stand» til å ivareta lovens krav til innhold i tjenesten. Herunder lage nye og/eller oppdatere eksisterende rutiner og prosedyrer for hvordan sikre forsvarlig oppfølging av stønadsmottakere ved Nav Nord- Odal.

Kartlegging
Ved søknad om tjenesten økonomisk stønad benyttes søknadsskjema. Søknadsskjema i papirformat er tilgjengelig i mottaket hos Nav Nord- Odal. I søknadskjemaet ligger det et vedlegg, hvor det fremgår at det skal innhentes kontoutskrifter i forbindelse med kartleggingen av hjelpebehov. Under intervjuene ble det kjent at de ansatte var klar over dette vedlegget, men at ikke alle hadde kjennskap til at vedlegget ikke skulle brukes. Enkelte av de ansatte har hatt en forståelse av at vedlegget har vært i bruk, og derfor rutinemessig innhentet kontoutskrifter ved søknad om økonomisk stønad. Fylkesmannen ble kjent med at noen ansatte har identifisert et behov for å forbedre dette, og meldt fra til kolleger, men det var uklart hvem som hadde ansvar for å ta hånd om dette.

Ved Nav Nord- dal skal førstegangssøkere innkalles til en kartleggingssamtale, og det er utarbeidet kartleggingsskjemaer for barnefamilier og ungdom. I tillegg til dette har Nav Nord-Odal også rutiner på tjenesten KVP, som ble utarbeidet etter tilsyn som ble gjennomført i 2014. Nav Nord -Odal har ikke rutiner eller omforent praksis for kartlegging og identifisering av tjenestene KVP og opplysning, råd og veiledning. Det samme gjelder praksis ved bruk av vilkår.

Under intervjuene ble det kjent at kartleggingsskjemaene for ungdom og barnefamilier ikke er kjent og i bruk av alle ansatte. Det var heller ikke rutinene på tjenesten KVP. Fylkesmannen ble også informert om at enkelte av de ansatte har identifisert behov for oppdatering av disse KVP- rutinene, men at det ikke er i iverksatt tiltak for å rette opp dette selv om behovet for oppdatering av rutinene har blitt meldt.

Det ble opplyst at informasjon fra samtaler skal fremkomme av vedtak og i journalnotater registrert i sakssystemet velferd. Ved gjennomgang av sakene og journalnotat, fant Fylkesmannen i liten grad informasjon fra samtaler.

Det ble videre informert om at det alltid blir innhentet samtykke før Nav-kontoret innhenter informasjon fra andre, men at dette ikke alltid var skrevet ned. Det ble også opplyst at Nav- Nord- Odal har utarbeidet egne samtykke og fullmaktsskjema som er kjent blant de ansatte.

Vurdering og beslutning
Nav Nord-Odal fatter vedtak på tjenesten økonomisk stønad. De gjennomgåtte vedtakene inneholdt til en viss grad en beskrivelse av de faktiske forholdene som var lagt til grunn for avgjørelsen. I de fleste vedtakene var det satt opp en oversikt over inntekter og utgifter, og disse opplysningene ble vurdert opp mot retten til økonomisk stønad. Ut fra vedtakene var det derfor mulig å se at det var utført individuell vurdering, før fastsettelse av stønadsbeløp. I tilfeller hvor tjenestemottaker hadde barn, ble barns behov vurdert.

I tilfeller der stønad ble utmålt høyere enn veiledende sats, ble dette individuelt begrunnet.

Oppfølging
Det er ikke en omforent forståelse i Nord- Odal kommune, at tjenesten økonomisk stønad innebærer mer enn kun «inntektssikring». Herunder at det ikke er en omforent forståelse av hva som kan være aktuelle oppfølgingsaktiviteter.

Nav- kontoret fatter vedtak etter sosialtjenesteloven § 17, men hovedsak forstått som økonomisk rådgivning. Under tilsynet ble vi kjent med at Nav – kontoret også har fattet vedtak på opplysning, råd og veiledning om bolig. Nav Nord- Odal har utarbeidet et søknadskjema for tjenesten opplysning, råd og veiledning. Søknadskjemaet virker imidlertid begrensede da det på søknadsskjemaet står at søknaden gjelder økonomisk råd og veiledning og gjeldsrådgivning. Ved Nav- kontoret er det varierende forståelse av innholdet i tjenesten opplysning, råd og veiledning og hvem som kan motta tjenesten. Fylkesmannen ble under tilsynet kjent med at enkelte av de ansatte har en forståelse av at tjenesten i hovedsak gjelder økonomisk rådgivning, og at tjenesten kun kan ytes i tilfeller bruker allerede er innvilget økonomisk stønad. Vi ble også kjent med at det er venteliste hos gjeldsrådgiver, og at sakene blir prioritert av gjeldsrådgiver etter alvorlighetsgrad. Det ble opplyst at saker det haster mest med blir prioritert behandlet med en gang, og at saker om tvangssalg / varsel om tvangssalg er i den prioriterte gruppen. Gjennomgangen av § 17 vedtak viste at søknadsdato og vedtaksdato er lik.

Nord-Odal kommune har iverksatt tiltak for å ivareta sine plikter som følger av ny lovbestemmelse i sosialtjenesteloven § 20 a, om aktivitetsplikt for personer under 30 år. Under tilsynet ble det opplyst at alle unge hadde tilbud om aktivitet, med mindre de faller under unntaket fra å delta på aktivitet og allerede blir fulgt opp med tiltak.

Nav–kontoret stiller også vilkår etter sosialtjenesteloven § 20. I alle de gjennomgåtte vedtakene ble det stilt vilkår om at tjenestemottaker måtte møte opp til samtale ved Nav- kontoret. Slikt vilkår ble gjennomgående satt uten at Nav hadde foretatt konkret vurdering av om dette vilkåret er hensiktsmessig. Under tilsynet ble også Fylkesmannen kjent med at det er ulik forståelse av når vilkår etter sosialtjenesteloven§ 20 kan settes. Herunder at vilkår kun er gjeldende innenfor samme vedtaksperiode og om kontoret har gode nok oppfølgingsrutiner for å følge opp vilkår i vedtaksperiode på kun 1 måned.

Under tilsynet ble det opplyst at brukere som er aktuelle for oppfølging blir tatt opp på oppfølgingsmøtet som er annenhver uke. Hensikten med møtet ble oppgitt å være å sikre iverksettelse av planlagt oppfølging. Under tilsynet ble det informert om at det ikke blir etterspurt av verken enhetsleder eller kommunens øvrige ledelse, om den oppfølgingen som blir bestemt iverksatt, faktisk blir det.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag.

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Styringssystemet i en virksomhet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, jf. forskrift om interkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen § 4.

Et godt styringssystem innebærer at det ikke er tvil om hvor ansvar, oppgaver og myndighet er plassert i en virksomhet. Ansvars- og oppgavefordelingen må forankres tydelig i organisasjonen. Alle må være kjent med hvilke oppgaver de har, i tillegg til tilstrekkelig kunnskap om andres relevante ansvar og oppgaver, og hvem som har myndighet til å ta beslutninger jf. § 3.

Nord-Odal kommune har ikke et vedtatt delegasjonsreglement, noe som innebærer at det ikke er gitt delegasjon til Nav-leder. Dermed er ikke ansvar og myndighet formelt avklart mellom kommunestyret og rådmann. Rådmann kan formelt sett heller ikke delegere oppgaver og myndighet til sine etatsledere. Dette medfører at ansvar og myndighet ikke vil være klart for de ansatte i organisasjonen. Et manglende delegasjonsreglement vil føre til følgefeil nedover i organisasjonen ved at de formelle ansvars- og myndighetslinjene ikke er avklart. Det at kommunen verken har foretatt en systematisk gjennomgang av hvilke lovkrav som gjelder i forhold til tjenesten økonomisk stønad eller en analyse av hvilke styringstiltak som er nødvendige for å sikre forsvarlig tjenesteyting på området, medføre at ledere på flere nivå er usikre på hvilket ansvar og myndighet de har for styring og kvalitet i tjenesten. Dette medfører at det blir opp til hver enkelt ansatt å prioritere oppgaver, som igjen medfører en risiko for at viktige oppgaver i styringen ikke systematisk blir gjennomført. Dette vil igjen kunne få konsekvenser for planlegging, gjennomføring, og kontroll av tjenestekvaliteten som igjen vil kunne gå ut over selve tjenesten. Herunder at identifiserte behov for forbedringsarbeid ikke blir iverksatt.

Gjennomgang av dokumenter og informasjon fra intervjuer viser at opplæringen som er gjennomført på Nav - kontoret og kommunen for øvrig ikke har oppfylt behovet for kompetansehevende tiltak på sosialtjenestelovens område.

Manglende styring og at kommunen ikke har ivaretatt sitt opplæringsansvar innebærer en stor risiko for at tjenestemottakere som har behov for oppfølgingsaktiviteter eller tjenestene opplysning, råd og veiledning og KVP ikke blir identifisert. Tjenestemottakere som kan ha behov for disse tjenestene vil dermed risikere å ikke få informasjon om og tilbud om tjenesten. Den manglende styringen innebærer også en stor risiko for at oppfølging som har blitt identifisert som nødvendig, ikke blir iverksatt til rett tid, med rett innhold og at den er tilpasset stønadsmottakers hjelpebehov.

I en del tilfeller mangler det informasjon fra samtaler med bruker og informasjon om oppfølging i vedtak om økonomisk stønad og journalnotater. Muligheten for etterprøvbarhet og kontroll blir da svært vanskelig, og er ikke i tråd med internkontrollbestemmelsene.

Fylkesmannen er av den oppfatning at manglende skriftliggjøring/dokumentasjon, gjør at tjenesten blir svært personavhengig, og at slik risiko heller ikke oppveies av ledelsens styring og kvalitetssikring. Kommunens manglende styring av tjenesten, samt manglende forståelse for at tjenesten økonomisk stønad består av mer enn bare utbetaling av penger, fører til en stor risiko at tjenestemottakere i liten grad mottar oppfølgingsaktiviteter som kan føre de nærmere målet om selvforsørgelse og aktiv deltakelse i samfunnet. Fordi styringen på tjenesten er mangelfull og usystematisk, fører det til en stor risiko for at tjenesten økonomisk stønad ikke ytes på en forsvarlig måte, i henhold til lov og forskriftskrav. Fylkesmannen kan se at selve saksbehandlingen av den økonomiske stønaden synes å tilfredsstille krav til forsvarlighet, men mangelfull identifisering av- og igangsetting av relevante oppfølgingsaktiviteter fører til at tjenesten som helhet ikke oppfyller krav til forsvarlig tjeneste.

Konklusjonen som er gitt under tilsynet knytter seg til at det på tilsynstidspunktet ikke var etablert et styringssystem på de reviderte områdene. Med styringssystem menes at nødvendige tiltak skal planlegges, iverksettes, evalueres og korrigere. Hensikten med internkontrollforskriften er å bidra til faglig forsvarlige tjenester og at kravene i lovgivningen blir oppfylt gjennom systematisk styring. Det er kommunens administrasjonssjef som har det overordnede ansvaret for styringssystemet og som vil være ansvarlig for definering og oppfølging av styringssystemet ned i organisasjonen. Kommunen har valgt en flat organisasjonsstruktur hvor etatsleder for helse- og omsorg har ansvar for til sammen 8 enheter, det vil si et svært stort lederspenn. En slik struktur setter særlige krav til styring og internkontroll, for å sikre at tjenestene planlegges, gjennomføres, evalueres og korrigeres på en systematisk måte. Det er tilsynets vurdering at etatsleder har god oversikt over den daglige driften i Nav -kontoret og at det manglet systemer innen styring. Samtidig viser tilsynet at det ikke er tilstrekkelig kapasitet på ledernivå til å oppfylle kravene til ledelse- og kvalitetsforbedring i tjenesten. Det er ikke tilstrekkelig å basere seg på muntlig dialog og at dedikerte medarbeidere med erfaringsbasert kunnskap om tjenesteytingen skal sørge for dette. Det er kommunens administrasjonssjef som har ansvaret for at kapasiteten i tjenesten er forsvarlig. Tilsynet viser at det er mangler i styringssystemet som medfører at tjenesten økonomisk stønad er ikke underlagt den styring og kontroll, som sosialtjenesteloven § 5 og internkontrollforskriften krever. Fylkesmannen vurderer at risikoen for svikt i tjenesten er så stor, at tjenesten økonomisk stønad ikke er forsvarlig, jf. sosialtjenesteloven §§ 18 og 19 jf. §§ 4 og 5.

5. Fylkesmannens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Fylkesmannens konklusjon:

  • Kommunen har ikke gjort en gjennomgang av hvilke krav til tjenesteyting som følger av kommunens plikter på området økonomisk stønad. Det er derfor ikke en enhetlig forståelse og praktisering av hvordan tjenesten skal tilbys, saksbehandles og gjennomføres for å oppfylle krav til

    Dette er brudd på: Sosialtjenesteloven §§ 18 og 19 jf. §§ 4 og 5, jf. forskrift om internkontroll for de kommunale tjenestene i Nav.

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

I dette kapittelet redegjør vi om hva vi forventer virksomheten skal gjøre i prosessen med å rette påpekte lovbrudd, slik at kravene til kvalitet og sikkerheten for tjenestemottakerne blir ivaretatt.

Fylkesmannen ber Nord - Odal kommune om å:

  • Legge fram en beskrivelse av hvordan kommunen fremover skal jobbe for å få rettet opp lovbruddet. Planen skal som minimum inneholde følgende fire elementer: 
    • Tiltak som skal settes i verk for å rette lovbrudd
    • Hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene blir iverksatt
    • Hvordan ledelsen vil gjennomgå om tiltakene fører til forventet endring.
    • Når kommunen vil forvente at lovbruddene skal være rettet og hvilke frister som blir satt for å sikre fremdrift.

Vi ber om å få en tilbakemelding på det etterspurte snarest og senest innen 10.01.2020.

Med hilsen

Solveig Hansen 
avdelingsdirektør

Unn Aasterud
revisjonsleder

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 06.06.2019.

Tilsynet ble gjennomført ved Nord – Odal kommune, og innledet med et kort informasjonsmøte 16.09.19. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn, ble avholdt 18.09.2019.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

  • Partnerskapsavtalen mellom Nord–Odal kommune og Nav Innlandet
  • Nord – Odal kommunes delegasjon til Nav-kontoret samt eventuelle vedtak om videredelegering.
  • Eventuelle kommunestyrevedtak som gjelder kommunens ansvar etter sosialtjenesteloven i perioden 2016 til d.d.
  • En oversikt over styrende dokumenter i internkontroll/kvalitetssystemet som omfatter de sosiale tjenestene i Nav. Vi ønsker i første omgang kun en oversikt, ikke alle dokumentene.
  • Alle styrende dokumenter som direkte gjelder tjenesten økonomisk stønad.
  • Organisasjonskart for Nav-kontoret som viser styringslinjene for tjenesten økonomisk stønad.
  • Stillingsbeskrivelser (instrukser, fullmakter eller andre dokumenter) som omtaler fordeling av ansvar, myndighet og oppgaver vedrørende tjenesten økonomisk stønad.
  • Kompetanseplan eller annen dokumentasjon knyttet til opplæring og vurdering av kompetansebehov.
  • Oversikt over ansatte ved Nav-kontoret som er involvert i arbeidet med tjenesten økonomisk stønad.
  • Beskrivelse av system for melding av avvik i tjenesteytingen samt kopi av eventuelle avviksmeldinger inneværende år.
  • Beskrivelse av utført eller planlagt evaluering av egen virksomhet, opplysninger om resultat av siste gjennomgang og beskrivelse av hvordan resultatet av gjennomgangen blir brukt.
  • Årsmelding/rapport for 2017.

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

  • Seniorrådgiver, Unn Aasterud, Fylkesmannen i Innlandet, revisjonsleder
  • Avdelingsdirektør, Solveig Hansen, Fylkesmannen i Innlandet, revisor
  • Seniorrådgiver , Randi Irene Midthaugen, Fylkesmannen i Innlandet, revisor
  • Seniorrådgiver, Line Dahl, Fylkesmannen i Innlandet, revisor