Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Østre Toten og besøkte i den forbindelse kommunen den 12.10.20 og 15.10.20.

Vi førte tilsyn med om Østre Toten kommune sørger for at barneverntjenestens undersøkelser blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at barna får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Det ble ikke avdekket lovbrudd under tilsynet.

Fylkesmannen mottok innspill til utkastet til rapport fra kommunen den 13.11.20, og har tatt disse inn i den endelige rapporten.

Vi takker for samarbeidet, og avslutter med dette tilsynet.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Barneverntjenestens viktigste oppgave er å sikre at barn og unge får god omsorg og trygge oppvekstsvilkår ved å tilby riktig hjelp til rett tid til barn og familier som har behov for det. Barneverntjenesten har også et ansvar for at barn som utsettes for mishandling, overgrep eller alvorlig omsorgssvikt sikres nødvendig beskyttelse og omsorg. En forutsetning for at barneverntjenesten kan fange opp hjelpebehov, og å iverksette riktig hjelp og beskyttelse, er at barn og unges omsorgssituasjon blir tilstrekkelig undersøkt til rett tid.

Fylkesmannen har i dette tilsynet undersøkt og vurdert om kommunen sikrer at barneverntjenestens arbeid med undersøkelser er forsvarlig.

Tilsynet med forsvarlig undersøkelsesarbeid innebærer en undersøkelse og vurdering av om barneverntjenesten har

  • forberedt og planlagt undersøkelsen ut fra innholdet i meldingen og eventuelt tidligere undersøkelser/annen kontakt med familien
  • sørget for at undersøkelsens innhold, omfang og fremdrift er i tråd med alvoret i situasjonen for barnet
  • gjort relevante barnevernfaglige og juridiske vurderinger underveis og til slutt i undersøkelsen
  • konkludert undersøkelsen i tråd med de vurderingene som er gjort

Tilsynet har omfattet undersøkelser som gjelder barn som bodde hjemme da barneverntjenesten mottok bekymringsmeldingen. Med dette forstås barn under 18 år som bor i biologisk familie, adoptivfamilie eller er plassert hos andre uten barneverntjenestens medvirkning.

Fylkesmannens tilsyn er gjennomført som systemrevisjon. Det innebærer at fylkesmannen har ført tilsyn med hvordan kommunen styrer og leder arbeidet med om barneverntjenesten oppfyller de aktuelle lovkravene.

Barn og foreldres meninger om og erfaringer med barneverntjenestens arbeid med undersøkelser, er viktig informasjon for tilsynsmyndigheten, både når det gjelder kvaliteten på tjenestene og kommunens praksis når det gjelder brukermedvirkning. Et utvalg foreldre og barn som har vært i en undersøkelse fra barnevernet i Østre Toten kommune ble derfor intervjuet i løpet av dette tilsynet.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunal barneverntjeneste, etter barnevernloven § 2-3 b.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Barneverntjenesten har en rett og plikt til å foreta undersøkelser av barns omsorgsituasjon når den vurderer at det er «rimelig grunn til å anta» at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter barnevernloven kapittel 4. Formålet med undersøkelsen er å vurdere og konkludere om barnet lever i en omsorgssituasjon som kan gi grunnlag for barneverntiltak. Kravene til undersøkelsen følger av lovbestemmelser i barnevernloven og forvaltningsloven.

Forsvarlighet

Alle tjenester og tiltak etter barnevernloven skal være forsvarlige etter bvl. § 1-4.

Barnevernlovens regel om forsvarlighet har et helhetlig utgangspunkt. Innholdet i kravet må tolkes i sammenheng med de øvrige bestemmelsene i barnevernloven, for eksempel prinsippet om barnets beste. Normer for forsvarlig praksis er et utgangspunkt for å fastlegge hvor grensen mot det uforsvarlige går. Det må vurderes konkret hvor store avvik fra god praksis som kan aksepteres før det blir uforsvarlig. Forsvarlighetskravet betyr at undersøkelsene må ha tilfredsstillende kvalitet, gjennomføres i tide og i et tilstrekkelig omfang. Videre vil både barnevernlovens og forvaltningslovens saksbehandlingsregler gi innhold til kravet om forsvarlig gjennomføring av undersøkelsene.

Kravet om forsvarlighet er rettet mot både tjenester og tiltak, og innebærer også krav til ledelse, organisering og styring. Det er en nær sammenheng mellom kravet til forsvarlighet og kravet om internkontroll for å sikre at oppgavene blir utført i samsvar med krav fastsatt i medhold av lov, jf. bvl. § 2-3 tredje ledd.

Dokumentasjon

Det hører til god forvaltningsskikk å sørge for tilstrekkelig og etterrettelig dokumentasjon, slik at man kan gjøre rede for hva som er gjort i saken og begrunnelsen for dette. Dokumentasjonsplikten er også en følge av forsvarlighetskravet og plikten til internkontroll.

Barneverntjenesten må dokumentere sentrale og relevante opplysninger om barnet og familien gjennom arbeidet med en undersøkelse. Det skal være synlig hva tjenestene har gjort og hvorfor dette er gjort. Det skal fremkomme hva barnet og foreldrene har gitt uttrykk for og hvordan dette er vurdert av tjenesten. Skriftlighet sikrer den enkeltes rettssikkerhet og gjør det mulig å overprøve tjenestenes vurderinger og beslutninger i saken. Skriftlighet bidrar til å sikre kvalitet og kontinuitet.

Både avgjørelser om å innvilge hjelpetiltak og henleggelse av en sak etter undersøkelse regnes som enkeltvedtak etter forvaltningsloven, jf. bvl. § 6-1 andre ledd og § 4-3 sjette ledd. Dette innebærer at vedtaket skal begrunnes etter reglene i forvaltningsloven §§ 24 og 25. I tillegg skal det etter bvl. § 6 3a fremgå av vedtaket hva som er barnets synspunkt, og hvilken vekt barnets mening er tillagt. Hvordan barnets beste er vurdert skal også fremgå av vedtaket.

Kravene til styring og ledelse

Kravet til ledelse, organisering og styring er et viktig element i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. Barnevernloven fastslår at: «kommunen skal ha internkontroll for å sikre at den utfører oppgavene sine i samsvar med krav fastsatt i lov og forskrift. Kommunen må også kunne redegjøre for hvordan den oppfyller kravet til internkontroll.» Dette følger av bvl. § 2-1 andre ledd og er utypet i forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester. I forskriften er kravene til interkontrollens innhold og omfang utdypet i §§ 3 til 5.

Internkontrollplikten innebærer at kommunen skal ha systematiske tiltak som sikrer at barnevernets aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med de lov- og forskriftskrav som regulerer aktivitetene. Det skal ikke være overlatt til tilfeldigheter eller ildsjeler at virksomheten drives forsvarlig. Styringssystemet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold og ha det omfang som er nødvendig. Kommunen skal skaffe seg oversikt over, og følge med på, områder hvor det er fare for svikt. Hvilke styringsaktiviteter som er nødvendige for å få oversikt vil variere avhengig av blant annet organisering og størrelse på tjenestene. Kommunen skal bruke erfaringer fra unge som har eller har hatt barneverntiltak og deres pårørende til å forbedre tjenestene. Kommunen må også sørge for at det legges til rette for at de ansatte medvirker slik at samlet kunnskap og erfaring benyttes til kvalitetsforbedring. Det skal iverksettes tiltak slik at mangler i tjenestene fanges opp og meldes fra om av de ansatte.

I bvl. § 2-1 syvende ledd fremgår det også at kommunen skal sørge for at ansatte som gjennomfører undersøkelser i barneverntjenesten har tilstrekkelig kompetanse til å utføre arbeidet på en forsvarlig måte. Kommunen har ansvaret for å gi nødvendig opplæring ved behov.

Barnets beste

Prinsippet om barnets beste fremgår av Barnekonvensjonen artikkel 3 og Grunnloven § 104. Barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger og avgjørelser som berører barn. I barnevernloven er prinsippet nedfelt i § 4-1, som sier at det skal legges avgjørende vekt på å finne tiltak som er til beste for barnet. Bestemmelsen slår også fast at det i vurderingen skal legges vekt på å gi barnet stabil og god voksenkontakt og kontinuitet i omsorgen. Prinsippet utgjør en selvstendig rettighet for hvert barn, men det skal også vektlegges når andre lovbestemmelser skal fortolkes og virke som en retningslinje for saksbehandlingen i saker som berører barn.

Kommentar nr. 14 til barnevekonvensjonens artikkel 3 fra komiteen for barns rettigheter kan brukes som retningslinje for fastsettelse av barnets beste. Kommentaren oppstiller elementer som bør inngå i vurderingen:

  • Omstendighetene som er unikt for barnet
  • Barnets synspunkter
  • Barnets identitet
  • Bevaring av familiemiljøet og opprettholdelse av relasjoner
  • Omsorg og sikkerhet
  • Utdanning
  • Helse

Elementene vektes mot hverandre. Ikke alle elementene vil være relevante i alle tilfeller, de sentrale elementer for det enkelte barn må identifiseres i løpet av en undersøkelse.

Barns rett til medvirkning

Barnets rett til å bli hørt og å få medvirke er nedfelt i bvl. § 1-6. Bestemmelsen gir barnet en ubetinget og selvstendig rett til å medvirke, men ingen plikt. Retten gjelder i hele beslutningsprosessen og i alle forhold som berører barnet, ikke bare når det skal tas rettslige eller administrative avgjørelser. Retten til medvirkning betyr at beslutningstakerne har en plikt til å gi barnet en mulighet til å medvirke.

I en undersøkelse plikter barneverntjenesten å sikre at barnet får oppfylt sin rett til medvirkning. Barn som har fylt 7 år, og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal informeres og gis rett til å uttale seg før avgjørelser tas. Barn over 15 år og som forstår hva saken gjelder, har selvstendige partsrettigheter.

Prinsippet om barnets beste henger uløselig sammen med barnets rett til medvirkning. Formålet med medvirkning er å få frem barnets synspunkter om egen situasjon for å bidra til at de avgjørelser barnevernet fatter i en undersøkelsesfase er til barnets beste.

Samarbeid med foreldrene

Foreldrene som undersøkelsen omhandler, har selvstendige rettigheter i undersøkelsessaken. Når foreldrene er part i barnevernssaken, vil de ha rett til å uttale seg etter fvl. § 17. Barnevernet skal i utgangspunktet forelegge opplysninger som de mottar under undersøkelsen, for foreldrene for uttalelse. Barneverntjenesten bør også gjøre foreldrene kjent med andre opplysninger som er av vesentlig betydning etter fvl. § 17.

Barnevernet skal utøve sin virksomhet med respekt for og så langt som mulig i samarbeid med barnet og barnets foreldre, jf. bvl. § 1-7.

Nærmere krav til undersøkelsens innhold, omfang og fremgangsmåte

Etter barnevernlovens § 4-3 har barneverntjenesten en rett og en plikt til å foreta undersøkelse i saken når det er «rimelig grunn til å anta» at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter barnevernlovens kapittel 4. Formålet med undersøkelsen er å vurdere og konkludere om barnet lever i en omsorgssituasjon som kan gi grunnlag for barneverntiltak.

Forvaltningsloven pålegger barneverntjenesten å påse at sakens faktum er klarlagt så langt det er mulig før det treffes vedtak, jf. fvl. § 17. Dette innebærer at relevante sider av saken må komme frem. Barnverntjenesten må vurdere riktigheten av de opplysninger som kommer inn underveis i undersøkelsen. Hvor omfattende undersøkelse barneverntjenesten skal gjøre beror på en konkret vurdering av meldingens innhold og karakter og annen informasjon i saken. Momenter som alvorlighet, kompleksitet og hastegrad har betydning for hvor grundig barneverntjenesten skal undersøke. For å kunne kartlegge situasjonen for barnet, må barneverntjenesten vurdere og planlegge undersøkende aktiviteter.

Barnevernloven § 4-3 andre ledd slår fast at undersøkelsen skal gjennomføres slik at den minst mulig skader noen som den berører, og den skal ikke gjøres mer omfattende enn formålet tilsier. Foreldrene eller den barnet bor hos, kan ikke motsette seg at en undersøkelse blir gjennomført ved besøk i hjemmet, jf. bvl. § 4-3 tredje ledd, og barneverntjenesten kan også engasjere sakkyndige, jf. bvl. § 4-3 fjerde ledd.

Innhenting av opplysninger skal som hovedregel gjøres i samarbeid med foreldrene, jf. bvl. § 6-4 femte ledd. Innhenting av taushetsbelagte opplysninger fra andre forvaltningsorganer og helsepersonell omfattes av taushetsplikten. Dette innebærer at barneverntjenesten må ha gyldig samtykke fra foreldrene for å innhente opplysningene, jf. fvl. § 13 a nr. 1 eller en lovhjemmel som gir adgang til å unnta fra taushetsplikten.

I følge bvl. § 6-9 skal undersøkelser gjennomføres snarest og senest innen tre måneder, eventuelt seks måneder i særlige tilfeller og etter en administrativ, skriftlig beslutning.

Om samarbeid med politiet:

Når barnevernstjenesten vurderer hvorvidt de skal varsle politiet er utgangspunktet at det foreligger en bekymring om at et barn er utsatt for vold eller seksuelle overgrep. Barneverntjenesten kan da dele taushetsbelagt opplysninger med politiet dersom det fremmer barneverntjenesten oppgaver, jf bvl. § 6-7. For at varslingsplikten skal være oppfylt og, må det imidlertid foreligge en konkret begrunnet bekymring, og vurderingene som gjøres i forkant må være grundige og dokumenterte.

Dersom barnevernet er usikre på om de bør melde saken til politiet eller om varslingsplikten er oppfylt, kan saken først drøftetes med politiet anonymt. Det er anbefalt at det opprettes en lokal samhandlingsavtale mellom politiet og barnevernet og politiet om hvordan samarbeidet i slike saker og ellers skal foregå.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet har utarbeidet nasjonale retningslinjer for samarbeid mellom politiet og barnevernet:

https://bufdir.no/Barnevern/Fagstotte/politi_og_barnevern retningslinjer_for_samhandling/

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Bakgrunn

Om kommunen

Østre Toten er en stor jordbrukskommune.. Befolkningen bor i hovedsak spredt, men det er tettere populasjon rundt de fire tettstedene i kommune: Lena, Kolbu, Kapp og Skreia.

Kommuneadministrasjonen ligger på Lena.

Folketelling utført av SSB i 2. kvartal 2020, viser et folketall i Østre Toten på 14979 personer, og at 2814 av disse er barn, altså omtrent 18 % barn.

Tall fra SSB og Bufdirs kommunemonitor viser at andelen barn i befolkningen med tiltak fra barnevernet var på 6 % i Østre Toten i 2019, mot landsgjennomsnittet på 4,2 %. Det ble meldt fra om bekymring for 6,4 % av barna i kommunen. Barn med undersøkelse fra barnevernet i forhold til antall barneinnbyggere lå på 6,4 % mot landsgjennomsnittet på 4,8 %.

Når det gjelder kapasitet i kommunens barneverntjeneste, viser tall fra 2019 at antall barn med undersøkelser eller tiltak per årsverk var 19,1 barn mot landsgjennomsnittet på 17 barn.

Antall stillinger i barneverntjenesten med fagutdanning per 1000 barn i kommunen lå høyere enn for landet i 2019, med 6,6 stillinger i Østre Toten mot landets 5.

Styringssystemet

Den administrative ledelsen i Østre Toten kommune består av kommunedirektør, tre kommunalsjefer, HR-sjef og økonomisjef. Barneverntjenesten i Østre Toten er organisert under kommunalsjefen, som leder sektor for oppvekst. Under sektor for oppvekst ligger også områdene skole, barnehage, PPT, læringssenteret og helsestasjonstjenesten.

Styringssystem og internkontroller for kommunen er beskrevet i et eget dokument med tittel «Slik styres internkontrollen i østre Toten kommune i 2020». Her fremkommer det hvordan rådmannen styrer gjennom kommuneplanen, økonomireglementet, årsprosessen, dialogmøter, ledermøter, lederavtaler og delegeringsreglementet. I kommuneplanen og økonomiplanen fremkommer at Østre Toten har en målsetting om å utvikle robuste og tilfredse barn som trives, mestrer, utvikler seg og lykkes i livene sine. Verktøy for å fremme dette målet er arbeid med planen «oppvekst 2040».

Enhetsledernes ansvar og oppgaver, herunder barnevernleders, er beskrevet i en arbeidsinstruks. Det fremkommer blant annet i den at enhetsledere har delegert fagansvar og forplikter seg til tverrfaglig samarbeid. Kommunen benytter videre egne lederavtaler med enhetslederne, som underskrives av enhetsleder og kommunalsjef. Det avtales at enhetsleder skal arbeid for å fremme kommunens verdier, som er respekt, nytenkning og kvalitet. Videre at Østre Toten skal ha en helhetlig og mestringsorientert ledelse. Resultatoppnåelsen evalueres årlig i medarbeidersamtalen på bakgrunn av lederavtalen. Det foreligger en avtale mellom nåværende kommunalsjef og barnevernleder, datert 27.02.20. Her fremkommer det blant annet målsetting om å utvikle arbeidet med barns medvirkning, tverrfaglig samarbeid, delta i arbeidet med en oppvekstplan for kommunen og forberede barnevernreformen i 2022.

Kommunalsjefen for oppvekst ble ansatt i mars 2020, og var kjent med systemet, men hadde ikke deltatt i utviklingen av det. Hun hadde videre ansvaret for å følge opp internrevisjonen med gjennomgangen av alle tjenesten på oppvekstområdet i kommunen, som helt nylig var klar. Det skal lages en handlingsplan ut fra anbefalingene etter revisjonen. Kommunalsjefen var kjent med at barneverntjenesten lå høyt på aktivitet og antall meldinger, sammenliknet med andre kommuner, men vurderte at de har grunnleggende gode rutiner og systemer for saksbehandling.

Det benyttes en årsevaluering av tjenestene for å vurdere måloppnåelse og foreta en sårbarhetsvurdering. I evaluering av barneverntjenesten i 2019 fremkommer det blant annet at barneverntjenesten hadde høy måloppnåelse på barns medvirkning, men at det var økning i nye saker og sårbarhet for fristbrudd på undersøkelser dette året.

Kommunen benytter det elektroniske kvalitetssystemet Compilo, som inneholder faglige rutiner og et avvikssystem. Avvikssystemet ble nylig oppdatert. Ikke alle ansatte har fått opplæring i det nye avvikssystemet i Compilo enda, det ble usatt da covid- 19 slo ut, men ny opplæring er planlagt.

Kommunedirektøren, som var nyansatt i kommunen, fremhold dette systemet som godt og ville bruke det aktivt i videre styring. Særlig ville avvikssystemet bli brukt som en del av kommunens forbedringsarbeid fremover.

Barneverntjenestens rutiner ligger inne i dette systemet. Systemrådgiveren legger inn rutinene, etter at de er godkjent av barnevernleder. I årsmeldingen fremkommer det at barneverntjenesten arbeider kontinuerlig med rutiner, det er nedsatt en «rutinegruppe» i tjenesten. Rutinene gjennomgås jevnlig på teammøter og halvårlig i «internukene». Rutinegruppa utarbeider og legger inn rutiner i Compilo. Rutinene godkjennes av leder før de publiseres.

Det foreligger stillingsbeskrivelser for barnevernkonsulentene, og det fremkommer at det kreves 3 - årig høyskoleutdannelse innen sosialfag for å inneha stillingene. Det er også foretatt en kompetansekartlegging i barneverntjenesten, som viser at alle saksbehandlere i barneverntjenesten

i Østre Toten har denne grunnkompetansen, i tillegg har flere ansatte ulike videreutdanninger. Kartleggingen viser hvilke konkret kompetanse de ansatte har, og hva behovet for kompetanseutvikling er videre. Det foreligger også en plan for kompetansetiltak som skal gjennomføres for tjenesten ut fra kartleggingen.

Barneverntjenesten er organisert i fire team: Undersøkelsesteam, tiltaksteam, veilederteam og omsorgsteam. Hvert team har en leder. Barnevernleder har månedlige møter med teamlederne.

Undersøkelsesteamet har fire ansatte, hvorav en teamleder. Teamleders ansvar og oppgaver er avklart i en skriftlig funksjonsbeskrivelse. Av denne fremkommer det at teamleder er delegert det faglige ansvaret for arbeidet med undersøkelser.

Det er en egen rutinebeskrivelse for undersøkelsesteamet og rutiner for hvordan teamet skal gjennomføre undersøkelser. Teamleder avholder ukentlige møter for undersøkelsesteamet, hvor nye og avklarte bekymringsmeldinger blir fordelt, og hvor pågående undersøkelser, rutiner og utviklingsmål blir gjennomgått og drøftet. Hver 6. uke deltar barnevernleder i møtet, og får en orientering om status på undersøkelsesarbeidet.

Det fremkom at barnevernleder holder seg godt orientert om og kontrollerte enkeltsaker og kvalitetsarbeidet i undersøkelsene ved å delta på teammøter, akutt-møter, drøftinger og avholde teamledermøter jevnlig, samt godkjenne alle rutiner og vedtak.

Praksis for gjennomføring av undersøkelser

Forberedelse og planlegging undersøkelsene

Barneverntjenesten har utarbeidet et sett rutiner for arbeid med undersøkelser, og det er et system for å evaluere og endre disse. Meldinger avklares fortløpende av teamleder for undersøkelse.

Teamleder har i utgangspunktet alene ansvar for å avklare meldinger, og å skrive vurdering av meldingen i et skjema i fagprogrammet Familia. Hva som bør undersøkes konkret i den enkelte sak, blir ikke beskrevet og dokumentert på en slik måte at saksbehandler som får tildelt undersøkelsessaken får et skriftlig mandat. Hva som bør undersøkes i den enkelte sak blir i stedet muntlig drøftet teammøte i forbindelse med fordeling av saken.

For meldinger med alvorlig innhold og som fremstår som akutte er det en egen rutine for behandling og vurdering av. Den som mottar meldingen har ansvar for å innkalle et akutt-team for avklaring av meldingen. Akutt-teamet består av leder og teamledere fra undersøkelse, tiltak og omsorg.

Ifølge rutinen skal meldinger om vold og overgrep alltid tas opp i akutt-teamet, og samarbeid med politiet vurderes i disse sakene. Det foreligger også en egen samhandlingsrutine for samarbeid mellom politiet og barneverntjenestene i Gjøvik, Land og Toten fra januar 2016. Rutinen gir retningslinjer for samhandling ved bekymring og vold og seksuelle overgrep mot barn, og omtaler hvordan det skal samarbeides i akuttsaker, i forbindelse med bekymringsmeldinger og ved anmeldelser.

I intervjuene fremkom det generell bevissthet rundt samhandling med politiet, at barneverntjenesten har lav terskel for å drøfte saker med politiet og at det er planer om å utarbeide en ny samarbeidsavtale mellom kommunen og politiet. Gjennomgangen av saksmappene viste at det ble opprettet relevant samarbeid med og/eller meldt til politiet i 6 av de 20 sakene.

Teamleder fordeler undersøkelsen til to saksbehandlere i teamet, og aktivitetene i undersøkelsen planlegges videre av disse. Ifølge rutinen skal det som hovedregel samarbeides med helsestasjonen dersom saken omhandler små barn, og med politiet dersom meldingen inneholder bekymring for vold og/eller overgrep. Videre skal det som hovedregel utarbeides en plan for undersøkelsen. Planen skal fremlegges i løpet av den første samtalen med familien og aktivitetene og avtalene settes opp i samarbeid med dem. Planen utarbeides deretter av saksbehandlerne etter samtalen. Det var en egen mal for undersøkelsesplanen, og det fremkom at malen kunne justeres og tilpasses til behovet og innholdet i meldingen. Det det kan være unntak fra bruk av undersøkelsesplan, f.eks for avgrensede eller korte undersøkelser. Rutinene var kjent for de ansatte på undersøkelsesteamet.

I samtlige av de 20 saksmappene forelå en skriftlig vurdering av om meldingen skulle undersøkes. Undersøkelsesplan var benyttet i 17 av de 20 sakene.

Undersøkelsens innhold, omfang og fremdrift

Rutinene for undersøkelse beskriver innhold i undersøkelsen og hvordan det skal samarbeides med familien og andre i løpet av undersøkelsen. Undersøkelsesplaner ivaretok videre omfanget av og fremdriften i undersøkelsene, og sikret relevante aktiviteter. Herunder inneholdt malen for planen et punkt om hjemmebesøk, og gjennomgangen av saksmappene vist at hjemmebesøk faktisk ble utført i 12 av 20 saker. Det var imidlertid er ikke et tydelig system for konkrete midtvegsevalueringer av undersøkelsene, evalueringer av fremdriften ble i stedet gjort jevnlig i teammøtene. Disse evalueringene ble ikke systematisk dokumentert. Kommunen ga innspill til utkast til rapport og viste til rutinen for referatskriving etter teammøtene, og at saksdrøftinger fremkommer i disse.

Dersom undersøkelsesfristen ikke kunne overholdes og må utvides til seks måneder, fremkommer det av rutinen at dette skal registreres i fagprogrammet Familia og at det sendes et brev med informasjon om fristutsettelse til familien. Familia gir oversikt over hvordan sakene ligger an i forhold til frister, og dette følges opp både av teamleder og barnevernleder. Rutinene var kjent for og i bruk av de ansatte, og det fremkom tydelig fokus på fristoverholdelse og systematisk oppfølging av dette fra barnevernleder. Det fremkom imidlertid noe sårbarheten for fristbrudd i undersøkelsene. Dette var fanget opp og omtalt i forbindelse med årsrapporten for 2019, og beskrevet i rapporteringen til kommuneledelsen.

For å sikre god dokumentasjon av undersøkelsene, var det utarbeidet en egen rutine for referatskriving i barneverntjenesten. Saksmappene viste at undersøkelsesaktivitetene, herunder barnesamtalene, gjennomgående blir godt dokumentert.

Vurderinger

I rutinen for undersøkelse fremkommer det ikke når og hvordan vurderinger skal nedtegnes i løpet av undersøkelsen. Mappegjennomgangen og intervjuene viste at det ikke var en klar praksis for dette. Det skrives vurderinger undervegs i flere saker ulike steder, for eksempel etter hjemmebesøk i en del saker, men dette gjøres ikke systematisk. Vurderinger gjøres muntlig i de faste teammøtene, men disse blir ikke alltid nedtegnet et fast sted i saksdokumentene eller i journal. Det brukes ikke midtveisevalueringer som nedtegnes i et eget skjema eller dokument. Både teamleder og barnevernleder har imidlertid et system for å følge opp enkeltsaker og forhører seg jevnlig med saksbehandlerne om vurderinger. Før undersøkelsen konkluderes skal vurderingene, ifølge rutinen,

drøftes på et teammøte. Det foreligger også en egen, skriftlig rutine som heter «vurdering og drøfting av sak». Av den fremgår det at kontaktperson 1 i saken har ansvar for å innkalle til et møte med saksbehandlere på tvers av teamene, dersom det er behov for å drøfte problemstillinger eller få en helhetlig vurdering i saken. En undersøkelse kan blir drøftet flere ganger på tvers av teamene, etter behov. Undersøkelser som det blir tiltak i skal alltid drøftes og vurderes slik ifølge rutinen.

Det fremgår av rutinen for undersøkelser at vedtaket som avslutter undersøkelsen skal inneholde en vurdering av barnets beste, men hva dette innebærer og hvordan vurderingen skal gjøres er ikke nærmere beskrevet. Vedtaksmalen inneholder ikke en overskrift eller markering av hvor i vedtaket vurderingen skal stå. I intervjuene fremkommer en del usikkerhet rundt hvordan barnets beste skal formuleres. Vedtakene inneholder vurderinger av barnets situasjon og behov, og i de fleste vedtak er barnets syn grundig beskrevet. I kun 3 av de 20 vedtakene som avslutter undersøkelsen foreligger en tydelig nok vekting av elementene og vurdering av barnets beste.

Barns medvirkning i undersøkelsen

Fokus på medvirkning går igjen i flere av styringsdokumentene til barneverntjenesten, herunder i årsmeldingen. Tjenesten har samarbeidet med brukerorganisasjonen Forandringsfabrikken og deltatt i prosjektet «mitt liv». Ifølge rutinen for undersøkelse, opprettes det en sjekkliste for barns medvirkning i starten av undersøkelsen. Videre er det retningslinjer for samtaler med barn, og for hvordan barnet skal informeres om undersøkelsen, tilpasset barnets alder og modenhet. Ifølge rutinen skal det foretas minst 2 samtaler med barnet i løpet av en undersøkelse, og barnet skal delta i planleggingen av undersøkelsen og deres mening vektlegges. Ved avslutning av undersøkelsen skal barnets mening vektlegges og barnets beste vurderes.

I undersøkelsesteamet er det ansatte som har videreutdanning i og kompetanse på samtaler med barn og metoder for å utføre disse samtalene. DSM-metoden brukes av hele teamet.

Barneverntjenesten benytter et skjema, som de oppfordrer barn til å fylle ut, etter en endt undersøkelse, for å få tilbakemeldinger på hvordan de har opplevd undersøkelsen. Skjemaet inneholder 10 spørsmål til barna, og blir oppsummert årlig. Oppsummeringen fra 2019, viser mange positive svar fra barna.

Saksmappene viste at barnesamtalene er utfyllende dokumentert og viser gode tilpasninger til barnets alder og modenhet. Barnets uttalelser er gjengitt i vedtakene som avslutter undersøkelsene. Av de 20 saksmappene som ble gjennomgått forelå det minst 2 barnesamtaler i alle sakene, med unntak av to, hvorav den ene ikke var aktuell på grunn av barnets lave alder. I mange av sakene var barnet snakket med mer enn to ganger.

Samarbeid med foreldrene i undersøkelsen

Ifølge rutinen innkalles foreldre til en førstegangssamtale like etter at det er konkludert med undersøkelse. I denne samtalen skal de informeres om begrunnelsen for undersøkelsen, og om hvilke rettigheter de har i forbindelse med undersøkelsen. I saksmappene viser dokumentasjonen at det foretas grundige samtaler med foreldrene, både om bekymringsmeldingen, situasjonen i familien og om deres oppvekst og bakgrunn. Enkelte av samtalene fremstår som dyptgående og omfattende.

Foreldrene får utdelt et skriv med informasjon- «Informasjon til part i sak». Videre skal det ifølge rutinen samarbeides med foreldrene om innhenting av opplysninger og foreldrene forelegges et skriftlig samtykke som de oppfordres til å underskrive. Saksmappene viser at skjemaet «informasjon til partene» ble fremlagt og underskrevet av foreldrene i 15 av de 20 sakene. I noen av sakene hvor skjemaet ikke forelå, var det utført undersøkelser før og informasjonen gitt tidligere.

Det ble videre samarbeidet med foreldre om utarbeidelse av undersøkelsesplanen og aktivitetene i undersøkelsen. Konklusjonen på undersøkelsene ble fremlagt for foreldrene i et konklusjonsmøte og deres mening ble hørt. Rutinene for samarbeid og medvirkning dette var kjent for og i bruk av de ansatte.

Barneverntjenesten benytter også et skjema for foreldre, i likhet med det barna for, for å innhente brukertilbakemeldinger etter endt undersøkelse. Det var imidlertid ikke foreløpig et system for hvordan resultatene av disse undersøkelsene kunne brukes konkret videre i kvalitetsutviklingen.

Funn fra intervjuer med barn og familier:

Fylkesmannen hadde samtaler med 11 foreldre og 3 barn som hadde vært i en undersøkelse. 7 av foreldrene og 2 av barna var fornøyde med hvordan de hadde fått medvirke i undersøkelsen. Noen var veldig fornøyde og oppga at de hadde fått god informasjon og følte seg hørt. Ett barn og en foresatt følte seg ikke hørt. 3 foreldre oppga at de var informert, men at de ikke følte seg hørt og forstått, særlig i starten av undersøkelsen.

Avslutning og konklusjon på undersøkelsene

Ifølge rutinen skal undersøkelsen drøftes i teammøte med teamleder før den avsluttes. Det er også en rutine for å kunne drøfte saker på tvers av teamene. Undersøkelser som skal konkluderes med hjelpetiltak, drøftes alltid med representanter fra andre team. Konklusjonen fremlegges for foreldrene i et konklusjonsmøte, og det praktiseres alltid egne konklusjonsmøter med barn over 15 år. Det gjennomføres også konklusjonssamtaler med barn under 15 år, men da tilpasset barnets alder og modenhet. Saksbehandler i undersøkelsen skriver deretter et vedtak. Vedtaket skal oppsummere faktiske forhold i saken, barnets medvirkning i undersøkelsen, og de vurderingene som er gjort. Barneverntjenestens konklusjon og begrunnelse skal tydeliggjøre hvorfor familien blir tilbudt hjelpetiltak, hva tiltaket innebærer, varighet og omfang. Det skal også framgå av vedtaket i hvilken grad barnets mening har påvirket konklusjonen, og vurdering av barnets beste. Vedtaket godkjennes av barnevernleder, og fremlegges deretter for partene. I vedtaket oppsummeres faktiske forhold i saken, barnets medvirkning i undersøkelsen, og de vurderingene som er gjort.

Barneverntjenestens konklusjon og begrunnelse skal tydeliggjøre hvorfor familien blir tilbudt hjelpetiltak, hva tiltaket innebærer, varighet og omfang.

Gjennomgang av saksmappene viser at alle vedtakene inneholder grundige beskrivelser av situasjonen, vurderinger og begrunnelser og at konklusjonen er klar. Konklusjonene fremstår også som relevante.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2. Kommunen har en ledelse, organisering, målformulering og ansvarfordeling som er beskrevet,

avklart og kjent, herunder ansvarsfordeling når det gjelder styring og arbeid med undersøkelser. Det foretas sårbarhetsanalyser og rapporteres systematisk om disse. Det elektroniske internkontrollsystemet Compilo dekker behovet for avvikssystem og rutinebeskrivelser, selv om bruken kan utvikles videre. Barneverntjenestens rutiner blir systematisk revidert og kvalitetssikret. Det er et godt system for brukermedvirkning, men hvordan brukererfaringer mer konkret skal inngå i kvalitetsutviklingen har utviklingspotensiale. Det god grunnkompetanse blant de ansatte i barneverntjenesten, og det er utarbeidet kompetanseplan for tjenesten og nyansatte får opplæring og veiledning. Den nåværende kommuneledelsen er ny, men har planer og system for kvalitetsutvikling videre.

Fylkesmannen vurderer ut fra dette at kommunen har et fungerende styringssystem.

Det foreligger skriftlige rutiner for arbeid med undersøkelser i barnevernet og det foreligger systemer for kvalitetssikring av dette arbeidet. Det er sårbart at teamleder har ansvar alene for å avklare hoveddelen av meldingene. Vi mener også det er sårbart at oppdraget med undersøkelser ikke skriftliggjøres. Samtidig fremkommer det rutine for muntlige avklaringer for dette i teammøter, på en slik måte at Fylkesmannen mener dette er forsvarlig ivaretatt. Barneverntjenesten har et system for samarbeid med politiet og bruker dette i saker der det er relevant. Det er også systemer for innhold og fremdrift i arbeidet og kontroll med denne kontakten. Samtidig har det vært en sårbarhet for fristbrudd i undersøkelser som kommunen må være oppmerksom på og følge opp, herunder fremkommer det et mulig behov for mer systematisering av evalueringer undervegs i undersøkelsen. Det samme gjelder systemet for å dokumentere vurderinger i løpet av undersøkelsen, noe som gjøres til en viss grad, men ikke konsekvent og systematisk. Fokuset på medvirkning og samarbeid er gjennomgående tydelig og godt sikret i undersøkelsene. Aktiviteter er også godt og grundig dokumentert. Vedtakene inneholder beskrivelser og vurderinger av barnets- og familiens situasjon og behov, og vedtakene har tydelige og relevante begrunnelser og konklusjoner. Det er samtidig et forbedringspotensiale når det gjelder å tydeliggjøre avveiingen og vurderingen av barnets beste i vedtakene. I mange av vedtakene var ikke elementene som bør inngå i en slik vurdering vektet på en tilstrekkelig måte opp mot hverandre.

Fylkesmannen vurderer ut fra dette at arbeidet med undersøkelser i barnevernet i Østre Toten kommune som forsvarlig.

Fylkesmannen har for øvrig merket seg positivt at kommunen har satset på barns medvirkning, og at det er tilrettelagt for at barneverntjenesten utfører samtaler med barn på en kompetent måte.

5. Fylkesmannens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

  • Det ble ikke avdekket lovbrudd under tilsynet

Med hilsen

Eli Blakstad (e.f.)
Velferdsdirektør

Ida Kjerschow Harstad
avdelingsdirektør

 

Dokumentet er elektronisk godkjent

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok. Varsel om tilsynet ble sendt 28.08.20.

Forberedende digitalt møte med kontaktperson ble gjennomført 11.09.20.

Det ble foretatt samtaler med 10 familier som har vært i en undersøkelse fra barneverntjenesten i østre Toten, herunder ble det snakket med 11 foresatte og 3 barn.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved Østre Toten kommune, og innledet med et kort informasjonsmøte 12.10.20.

Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 15.10.20.

Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert i forbindelse med tilsynet:

  • Funksjonsbeskrivelser og stillingsbeskrivelser for de ansatte i barneverntjenesten
  • Evaluering og rapportering om internkontroll
  • Økonomiplan og budsjett
  • Oversikt over ansatte
  • Kompetansekartlegging
  • Årsmelding
  • Samarbeidsavtaler
  • Oversikt over møtevirksomhet
  • Rapportering om status for barneverntjenesten til
  • System for brukerundersøkelser og oppsummering av tilbakemeldinger fra barn i
  • Barneverntjenestens rutiner for undersøkelser.
  • Rutine for barneverntjenestens akutt-team.
  • Retningslinjer om referatskriving i barneverntjenesten
  • Rutine for vurdering og drøft av sak
  • ROS i forbindelse med Covid-19
  • Notat om internrevisjon og oversikt over

Det elektroniske internkontrollsystemet Compilo ble gjennomgått under tilsynsbesøket

Det ble valgt 20 mapper etter følgende kriterier:

  • De 20 sist gjennomførte undersøkelsene

Utkast til rapport etter tilsynet forelå den 23.10.20.

Innspill til rapportutkastet ble mottatt av Fylkesmannen den 13.11.20, og tatt til etterretning.

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

  • avdelingsdirektør, Ida Kjerschow Harstad, Fylkesmannen i Innlandet, revisjonsleder
  • seniorrådgiver, Inger Berg, Fylkesmannen i Innlandet, revisor
  • rådgiver, Ane Merete Sjåstad, Fylkesmannen i Innlandet, revisor
  • rådgiver, June Merete Dahl Lie, Fylkesmannen i Innlandet, revisor

Kopi til:
Østre Toten kommune v/barnevernleder Postboks 24 2851 LENA
Statens Helsetilsyn Postboks 231 Skøyen 0213 Oslo


Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2020–2021 Undersøkelser i barnevernet

Søk