Hopp til hovedinnhold
Tilsynsrapport

Rapport etter landsomfattende tilsyn med Lisbethsvingen avlastningsbolig i Åsnes kommune 2023

Tidsrom for tilsynsbesøket:

20.09.23 - 22.09.23

Statsforvalteren i Innlandet

Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med Åsnes kommune og besøkte i den forbindelse Lisbethsvingen avlastningsbolig fra 20. til 22. september 2023. Vi undersøkte om kommunen sørger for at helse- og omsorgstjenester til barn i barne- og avlastningsboliger blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at barna får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Foreløpig rapport ble oversendt 11. oktober 2023, der kommunen ble gitt anledning til å komme med tilbakemeldinger på faktagrunnlaget i rapporten. Vi mottok følgende svar fra kommunen 19. oktober 2023: «Åsnes kommune har hatt gjennomgang av mottatt foreløpig rapport etter tilsyn med avlastningsboligen. Det har ikke fremkommet særskilte innvendinger eller ønske om rettinger etter vår gjennomgang. Vi forholder oss til funn i rapporten og har startet arbeidet med å rette opp i avvik».

Statsforvalterens konklusjon:

Åsnes kommune har et styringssystem der planleggingen og gjennomføringen av tjenesten ikke bygger på en faglig forsvarlig prosess. Dette er ikke fanget opp av ledelsen.

Tjenesten blir ikke evaluert. Dette innebærer at det ikke blir gjort nødvendige korrigeringer.

Samlet utgjør dette en for stor risiko for at barnas behov for opplæring/habilitering i Lisbethsvingen avlastningsbolig ikke blir dekket.

Dette er brudd på:

Helse- og omsorgstjenesteloven §§ 3-1 tredje ledd og 4-1, helsetilsynsloven § 5 og forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten §§ 3 og 6-9.

1.   Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Statsforvalteren skal i 2022 og 2023 gjennomføre landsomfattende tilsyn med om barn i barne- og avlastningsbolig får habilitering/opplæring som samsvarer med deres behov. For å få svar på dette skal Statsforvalteren vurdere om barne- og avlastningsboligen:

  • har tilstrekkelig informasjon om barnets situasjon og behov
  • bruker informasjonen til å identifisere behov for habilitering/opplæring og til å utforme mål og tiltak for barnet
  • gjennomfører tiltak for habilitering/opplæring
  • evaluerer og korrigerer mål og tiltak for habilitering/opplæring

Som habilitering/opplæring regnes tiltak med mål om å oppøve nye eller opprettholde nåværende funksjoner. For barn som har eller står i fare for å få begrensninger i sin fysiske, psykiske, kognitive eller sosiale funksjonsevne, er formålet med habiliteringen at de skal gis mulighet til å oppnå best mulig funksjons- og mestringsevne, selvstendighet og deltagelse sosialt og i samfunnet. Noen ganger vil en habiliteringsprosess være tidsavgrenset, andre ganger er det en livslang prosess. Det vil kunne variere hvilke tiltak som er aktuelle til enhver tid.

Når vi undersøker om boligen har tilstrekkelig informasjon om barnets situasjon og behov, ser vi på om boligen har kartlagt hva som er viktig for barnet og eventuelt foreldre/foresatte, barnets grunnleggende behov, ressurser og funksjonsnivå, samt ressurser rundt barnet (som familie, sosialt nettverk, skole eller annet dagtilbud). Vi ser også på om boligen har kartlagt legemidler barnet bruker, diagnoser, hvilken utvikling som er forventet og eventuelle pågående utredninger. Videre hvordan barnet kommuniserer, om barnet trenger hjelpemidler eller alternativ og supplerende kommunikasjon, behov for hjelpemidler, eventuelle behov for å tilrettelegge miljøet rundt barnet, mål og tiltak for habilitering fra andre instanser som fastlege eller annet helsefaglig personell, mål og tiltak for habilitering iverksatt fra spesialisthelsetjenesten og individuell plan.

Ved undersøkelsen av om informasjonen brukes til å identifisere behov for habilitering/opplæring og til å utforme mål og tiltak for barnet, ser vi på om det er utpekt hvem som har ansvar for og oppgave med å innhente og samle informasjon om barnets situasjon, om det er utpekt hvem som skal samarbeide med foreldre og relevante instanser, om det er kjent for alle ansatte hvem som har disse oppgavene og om barnets formidling inngår i informasjonsgrunnlaget. Videre undersøker vi om foreldre og barn er invitert til å samarbeide og til å utveksle informasjon om barnets behov og om det er avklart med foreldre hvordan, når, til hvem og på hvilken måte fortløpende informasjonsutveksling om endringer i barnets behov skal gis. Vi vurderer også om boligen har rask tilgang til informasjon direkte fra relevante instanser som yter tjenester til barnet der det er nødvendig, om ansatte i boligen som kjenner barnet godt deltar i ansvarsgruppemøter eller tilsvarende overordnede samarbeidsmøter og om det blir gjennomført (ut fra behov) samarbeidsmøter om enkelte tiltak med foreldre/foresatte, barnehage/skole og/eller relevant helse- og omsorgstjeneste.

For å vurdere om boligen gjennomfører tiltak for habilitering/opplæring, ser vi på om utforming av mål og tiltak (inkludert beskrivelse av gjennomføringen) skjer med bakgrunn i faglige vurderinger, om utformingen av mål og tiltak og beskrivelsen av gjennomføringen skjer i samarbeid med barnet, foreldre/foresatte og relevante instanser og om tiltaksplan eller tilsvarende er tilstrekkelig detaljert.

Når vi ser på boligens evaluering og korrigering av mål og tiltak for habilitering/opplæring, vurderer vi hvorvidt det er utpekt hvem som har ansvar for å utforme tiltaksplaner eller liknende, om det er klart hvem som har kompetanse til å gjøre faglige vurderinger av hvilke mål og tiltak som er nødvendige for å ivareta barnets behov for habilitering/opplæring, om barnet får medvirke utfra sine forutsetninger og om foreldre/foresatte får medvirke i å avklare barnets behov, ressurser, ønsker og mål. Vi ser også på om foreldre/foresatte kjenner til tiltaksplanens innhold, om tiltakene bygger på tverrfaglig samarbeid og om virksomhetsleder og faglig ansvarlig følger med på at den faglige planleggingen av habilitering/opplæring blir gjennomført og resulterer i tjenester som er i samsvar med barnets behov.

Tilsynsprosessen bygger på systemrevisjon som metode. En systemrevisjon har som formål å undersøke om gode og trygge tjenester er resultatet av systematisk styring og ledelse og kontinuerlig forbedringsarbeid. I dette tilsynet er undersøkelsene tett knyttet til faglige arbeidsprosesser for habilitering/opplæring. I undersøkelse av krav til styring og ledelse er det derfor aktiviteter tett på de faglige prosessene, som er mest aktuelle.

Tilsynet er avgrenset mot:

  • Saksbehandling av søknad om avlastning og full plass i barne- og avlastningsbolig
  • Andre avlastningsformer enn opphold i barne- og avlastningsbolig
  • Barn med hoveddiagnoser knyttet til psykiatri og rus
  • Barne- og avlastningsboligens fysiske utforming
  • Kommunens oppfølging av privat tjenesteleverandør.
  • Bruk av tvang og makt etter helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9 og pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4 A

2.   Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunal helse- og omsorgstjeneste, etter helse- og omsorgstjenesteloven § 12-3 og helsetilsynsloven § 4.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Kommuneloven kapittel 30 setter den rettslige rammen for hvordan statlig tilsyn med kommunene skal gjennomføres, med unntak av kommuneloven § 30-4. Et eventuelt pålegg om retting skjer i henhold til helsetilsynsloven § 8, jf. hol. § 12-3. Statsforvalterens myndighet til å føre tilsyn med privat tjenesteleverandør følger av helsetilsynsloven § 4.

2.1 Kommunens ansvar for heldøgns helse- og omsorgstjenester i barne- og avlastningsboliger

Når et barn har opphold i barne- og avlastningsbolig, har kommunen innvilget avlastningsopphold eller fulltidsplass i slik institusjon til familier med særlig tyngende omsorgsarbeid, hol. § 3-6 og § 3-2 første ledd nr. 6 bokstav c. Barne- og avlastningsboliger regnes som omsorgsinstitusjon med heldøgns helse- og omsorgstjenester, jf. forskrift om kommunal helse- og omsorgsinstitusjon § 1 første ledd bokstav a.

2.2 Habiliteringen/opplæringen skal være forsvarlig

Helse- og omsorgstjenester som tilbys eller ytes etter helse- og omsorgstjenesteloven skal være forsvarlige, jf. hol. § 4-1. Forsvarlighetskravet er en rettslig standard, som betyr at innholdet bestemmes av normer utenfor loven. I tolkningen av hva som er forsvarlig inngår blant annet anerkjent fagkunnskap, faglitteratur, faglige retningslinjer og allmenngyldige samfunnsetiske normer. I dette tilsynet bygger det faglige innholdet på følgende normerende produkter fra Helsedirektoratet:

  • nasjonal veileder for oppfølging av personer med store og sammensatte behov,
  • nasjonal veileder om barn og unge med
  • nasjonal veileder for rehabilitering, habilitering, individuell plan og koordinator
  • nasjonal veileder for gode helse- og omsorgstjenester til personer med utviklingshemming

Et fellestrekk for de faglige anbefalingene i disse veilederne er at god praksis er å jobbe tverrfaglig, målrettet og systematisk overfor personer med sammensatte behov.

2.3 Krav om individuelt tilpasset habilitering/opplæring

Individuelt tilpassede tjenester bidrar til å oppnå forsvarlige tjenester og til å oppfylle barnets og foreldrenes rett til medvirkning og informasjon etter pasient- og brukerrettighetsloven (pbrl.) kap. 3.

For habilitering/opplæring er brukerinvolvering, medvirkning og informasjonsutveksling viktig i hele prosessen. Det vil si at barnet og foreldre/foresatte får informasjon og kan medvirke både når tjenester planlegges, gjennomføres, evalueres og korrigeres.

2.4 Tverrfaglig samarbeid og koordinering av tiltak

Tverrfaglig samarbeid skal understøtte forsvarlige tjenester, og er regulert flere steder i helse- og omsorgslovgivningen. Det følger av hol. § 4-1 bokstav a at kommunen skal tilrettelegge tjenestene slik at den enkelte pasient eller bruker gis et helhetlig og koordinert helse- og omsorgstjenestetilbud. Bestemmelsen stiller krav til koordinering og samarbeid internt, med andre etater og andre tjenestenivåer og tilsvarer kommunens plikt til samarbeid og samordning i hol. § 3-4.

Andre bestemmelser som skal understøtte koordinerte tjenester av betydning for dette tilsynet, er hol. § 7-1 om individuell plan og §§ 7-2 og 7-2 a om koordinator og barnekoordinator.

En viktig begrunnelse for krav til samarbeid og koordinering er at det er flere kjente risikofaktorer forbundet med samarbeid og overganger internt og eksternt. Det er særskilt omtalt at det i planlegging av tjenester skal legges vekt på å minimalisere risikofaktorer forbundet med samhandling internt og eksternt, jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 6 bokstav e.

2.5 Krav til styringssystem som sikrer tjenester i henhold til krav fastsatt i lov og forskrift

Kommunen har etter hol. § 3-1 tredje ledd plikt til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten slik at tjenestenes omfang og innhold er i samsvar med krav i lov og forskrift. Denne plikten går også frem av helsetilsynsloven § 5, som pålegger enhver virksomhet som yter helse- og omsorgstjenester å opprette et internkontrollsystem. Internkontrollsystemet omtales i forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten som styringssystem. Begrepet er i stor grad sammenfallende med kravene til internkontroll, men omfatter også krav til systematisk arbeid med kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet, samt oppfyllelse av pasientrettigheter.

Styringssystemet skal være tilpasset virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig. Det samme gjelder dokumentasjon av styringspliktene jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 5. Vi legger til grunn at kompleksiteten i disse tjenestene tilsier at de fleste styringstiltakene må være skriftlige. Innholdet i kravet til styringssystemet er nærmere beskrevet i forskriften §§ 6 til og med 9. I dette tilsynet har vi særlig sett på følgende styringskrav:

2.5.1 Krav til kompetanse

En viktig forutsetning for at habilitering/opplæring skal være forsvarlig, er at ansatte har nødvendig kompetanse sett opp mot barnas behov. Det følger av hol. § 4-1 om forsvarlighet at kommunen skal tilrettelegge med tilstrekkelig fagkompetanse i tjenestene. Dette er nærmere omtalt i forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 6 bokstav f og § 7 bokstav b. Der det er iverksatt kompetansetiltak skal virksomheten kontrollere at tiltakene har effekt og korrigere tiltakene om nødvendig, jf. § 8 bokstav c og § 9 bokstav b.

2.5.2 Krav til planer, dokumentasjon og informasjonsflyt for å sikre forsvarlig og omforent praksis

Barne- og avlastningsboligen må ha en plan for hvordan barnet skal få dekket sine behov under oppholdene. En slik plan skal inkludere barnets behov for mål og tiltak for habilitering/opplæring. En slik plan for gjennomføringen omtales i pasientjournalforskriften § 6 første ledd bokstav d som en behandlingsplan. I barne- og avlastningsboliger benyttes som oftest begrepet tiltaksplan. Det er ingen formkrav til en slik plan, men den skal være en del av pasientjournalen.

For å sikre individuell, forsvarlig og omforent praksis må det være beskrevet hvordan tiltak skal gjennomføres (rutiner og prosedyrer), jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 7 bokstav c. Rutiner og prosedyrer som beskriver gjennomføringen bør inngå i selve tiltaksplanen for at planen skal være et hensiktsmessig verktøy for ansatte. Informasjon om bruk av hjelpemidler (der dette er nødvendig) må også være beskrevet i tiltaksplanen.

For å sikre informasjonsflyt om endringer i barnets behov, skal det være utarbeidet rutiner om hvordan informasjon skal innhentes og utveksles. Rutinene må omfatte samarbeid med foreldre, de ulike arenaene barna oppholder seg og relevante instanser. Det skal videre være rutiner som omhandler hvordan muntlig rapportering og dokumentasjon i barnets journal skal foregå.

Journalføringen skal være i tråd med helsepersonelloven § 40 og pasientjournalforskriften §§ 5 til og med 8. Det er i hol. §§ 5 - 10 presisert at både kommunen og virksomheten som har avtale med kommunen skal sørge for at journal- og informasjonssystemene er forsvarlige.

3.   Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet overfor barna blir overholdt.

Tilsynet omfattet Lisbethsvingen avlastningsbolig. Boligen har seks soverom og to leiligheter hvorav en brukes som treningsleilighet.

Det er utarbeidet turnus med utgangspunkt i barnas behov. Turnusen er tilpasset foreldrenes behov for avlastning og det er langvakter som er til barnas beste.

Statsforvalteren hadde samtale med fire foreldre/foresatte, som representerte tre av barna i avlastningsboligen. Tilsynet gikk gjennom aktuell dokumentasjon, «daglig bruk»-permer og journaler. Tilsynet besøkte boligen og vi møtte ett av barna.

Om barna

Det er per nå XXX barn under 18 år som mottar avlastning i Lisbethsvingen. Barna er i alderen 6 til 16 år. De fleste barna har helgeavlastning og noen har enkelte ettermiddager eller dager i tillegg. Flere av barna har diagnosen utviklingshemming og adferd som krever en omforent praksis. Noen barn har somatiske problemstillinger som krever oppfølging.

De ansatte opplyste at barna trives godt i boligen og har det bra der.

3.1  Organisering, ansvar og myndighet

Åsnes kommune er organisert med nivåene kommunedirektør, sektorleder, enhetsleder og avdelingsleder. Avlastningsboligen ligger i sektor for helse, omsorg og velferd. Tjenesteområdet omfatter sykehjem, hjemmebasert omsorg, tilpassede tjenester, legetjenester, velferdstjenester (Nav), psykisk helse og rustjenester, ergo- og fysioterapitjenester, frisklivsentral, samt saksbehandling, tildeling og koordinering av tjenester.

Boligen er ledet av avdelingsleder. Avdelingsleder rapporterer til enhetsleder. Strategisk kompetanseplan er under utvikling, men foreligger foreløpig ikke. Avlastningsboligen har funksjonsbeskrivelser for primærkontakt og sekundærkontakt, samt stillingsbeskrivelser for miljøterapeut, miljøarbeider og assistent. Det mangler stillingsbeskrivelse for avlastningsboligens avdelingsleder.

Tildeling av avlastningstjenester skjer ved kommunens tildelingsenhet; koordinering, fag og forvaltning (KFF).

Avdelingsleder har møte med enhetsleder hver uke. Det er utover dette ingen fast møtestruktur i boligen. Det er avholdt to personalmøter de siste 3-4 måneder. Ansvarsgruppemøter gjennomføres ved behov. Det er ikke avsatt tid/møtearena til å diskutere faglige utfordringer vedrørende barna og det diskuteres ikke fag i overlappinger. Vernepleierkompetansen brukes ikke til strukturert veiledning.

Alle barna har primær- og sekundærkontakt. Det er utarbeidet funksjonsbeskrivelse for primær- og sekundærkontakter, og det er klart hvilke oppgaver de har. De har blant annet ansvar for å holde tiltaksplaner oppdatert og å holde oversikt over barnas behov, blant annet gjennom kommunikasjon med foreldre/foresatte.

Fagleder i avlastningsboligen, som er utdannet førskolelærer, har fagansvar i 20% av sin stilling. Stillingen innebærer blant annet et ansvar for å implementere rutiner i avdelingen, sette opp internundervisning, relevante kurs og fremme relevante e-læringskurs på GLUP-portalen.

Kommunen har et awikssystem som er kjent for de ansatte. Dette brukes i liten grad ved Lisbethsvingen avlastningsbolig. Det er ikke meldt noen awik de siste tre måneder.

3.2 Om innhenting av informasjon om barnets situasjon og behov

Det innhentes informasjon om barna som blir nedfelt i møtereferater, vedtak og i journalsystemet Profil. Ikke alle journaler inneholder informasjon om barnets ønsker og aktiviteter og det er ikke systematisk nedfelt informasjon om hva som er viktig for barnet og pårørende. Opplysninger om grunnleggende behov som ernæring, søvn og hvile, personlig hygiene m.m. er nedfelt i tiltaksplanen, men er mangelfulle. Barnets ressurser og funksjonsnivå; hva barnet klarer selv og hva det må ha hjelp til kommer ikke frem i journalen. Ikke alle sammenfatninger om barnet gir et godt bilde av hvem barnet er.

Det finnes informasjon om legemidler barnet bruker fast og ved behov, Informasjon om diagnoser er nedfelt i journalen og det finnes opplysninger om hvordan barnet kommuniserer. Behov for å tilrettelegge miljøet rundt barnet, som for eksempel behov for å redusere sansestimuli og begrense antall ansatte fremkommer i liten grad i journalen. Mål for habilitering iverksatt av boligen eller andre instanser fremkommer ikke.

Det er ikke utpekt hvem som har ansvar for å innhente informasjon om barnas situasjon etter at vedtak om avlastning er fattet. Det er utpekt primær- og sekundærkontakt som skal samarbeide med foreldre og relevante instanser. Det er kjent for ansatte og pårørende hvem som har disse oppgavene.

Barnets stemme fremgår ikke alltid av informasjonsinnhentingen. Foreldre og barn er ikke invitert til systematisk samarbeid og til å utveksle informasjon om barnets behov. Det er avklart med foreldre hvordan fortløpende informasjonsutveksling om endringer i barnets behov skal gis, til hvem og på hvilken måte, men foreldre opplever å få for lite informasjon. En prosedyre for pårørendesamarbeid er under utarbeidelse.

Ansatte i boligen som kjenner barnet godt deltar i ansvarsgruppemøter. Det blir gjennomført (ut fra behov) samarbeidsmøter om enkelte tiltak med foreldre, barnehage/skole og/eller relevant helse- og omsorgstjeneste. Ansvarsgruppemøter brukes for å innhente informasjon fra andre instanser.

Opplysningene om kommunens praksis ved innhenting av informasjon om barnets situasjon og behov er sammenfallende. Vi finner det sannsynliggjort at kommunen ikke har tilstrekkelig informasjon om barna til å kunne identifisere det enkelte barns konkrete behov for habilitering/opplæring.

3.3 Om informasjonen brukes til å identifisere behov og til å utforme mål og tiltak

Det utformes ikke mål eller delmål for tjenesten til barna. Utforming av tiltak, inkludert beskrivelse av hvordan gjennomføringen av tiltak skal gjøres, skjer ikke med bakgrunn i faglige vurderinger og samsvarer ikke med informasjon i journalen. Utformingen av mål, tiltak og prosedyre for gjennomføringen skjer ikke i samarbeid med barnet/foreldrene. Det mangler for eksempel tiltak XXX.

Tiltaksplanen gjenspeiler ikke fullstendig barnets situasjon, ressurser og utfordringer. Tiltaksplanene mangler mål for barnet. Tiltak for habilitering/opplæring er ikke alltid utformet selv om informasjon er innhentet og finnes i journalen. Hvordan tiltak skal gjennomføres er mangelfullt eller ikke beskrevet i Profil. Rutiner og prosedyrer for gjennomføring av tiltak finnes heller ikke i barnas brukerpermer. Permene er for øvrig ikke oppdaterte og brukes lite i tjenesteytingen. Ikke alle barn har brukerperm.

Tidspunkt/tidsramme for evaluering av det enkelte tiltak mangler gjennomgående.

Når det gjelder journalføring fremkommer det i enkelte journaler hvordan ansatte skal dokumentere gjennomføring av tiltaket, for eksempel «dokumenter hva som har skjedd og hvordan det gikk». Det er utpekt hvem i boligen som har ansvar for å utforme tiltaksplaner og den som er utpekt har kompetanse til å gjøre faglige vurderinger av hvilke mål og tiltak som er nødvendig for å ivareta barnets behov for habilitering/opplæring. Det er imidlertid ikke dokumentert at barnet får medvirke i planleggingen av mål og tiltak ut fra sine forutsetninger. Foreldre opplyser at de får medvirke i informasjonsinnhentingen, men er ikke kjent med tiltaksplanens innhold. Det fremgår ikke at tiltakene bygger på tverrfaglig samarbeid.

Avdelingsleder og fagleder følger ikke med på at den faglige planleggingen av habilitering/opplæring blir gjennomført og at den resulterer i tjenester som er i samsvar med barnas behov.

Opplysningene om kommunens praksis for å utforme mål og tjenester er sammenfallende. Vi finner at det ikke er avklart hva som er målet for avlastningsoppholdet for det enkelte barn. Vi finner det heller ikke sannsynliggjort at det er utarbeidet tiltaksplaner med individuelt tilrettelagte tiltak for barna.

3.4 Om tiltak for habilitering/opplæring gjennomføres

Tiltaksplaner og brukerpermer blir ikke løpende oppdatert. Ansatte blir ikke løpende informert om endringer i barnets behov, mål og tiltak og hvordan tiltak skal gjennomføres. Tiltaksplanen er mangelfull, lite detaljert og bygger ikke på en faglig prosess. Tiltakene blir ikke gjennomført av de ansatte på en lik måte. Vi finner eksempel på at særskilte hensyn hos barnet ikke blir ivaretatt, XXX.

Gjennomføring av tiltak blir dokumentert i barnas journal, men gir ikke tilstrekkelig informasjon om gjennomføringen av tiltaket. Fagleder og/eller avdelingsleder følger ikke systematisk med på at tiltak blir gjennomført og at de er samsvar med barnets behov for habilitering/opplæring. Det blir opplyst at fagleder og avdelingsleder leser journal, men det er ingen systematisk journalgjennomgang for å følge med på om tiltakene gjennomføres forsvarlig.

Ansvarsgruppemøter gir boligen ny informasjon som ikke blir videreført i form av nye tiltak. Vi fant et behov for oppfølging med habiliteringstiltak når det gjaldt XXX.

Foreldre etterspør mer informasjon om barnet. De opplyser at de får f.eks. vite hva barnet har spist eller hvor de har vært, men ikke hvordan barnet har hatt det. Dette gjenspeiles i journalføringen, der det også mangler informasjon om hvordan barnet har hatt det.

Det finnes ikke møtearenaer i boligen hvor mer utfyllende informasjon om barna og eventuelle endringer blir delt. Fagleder og avdelingsleder opplyser at det ikke har vært tid til å jobbe med tiltaksplaner og fag. Ansatte har imidlertid god tilgang til barnets tiltaksplan og det er avsatt tid til å sette seg inn i den.

Det er klart hvem som har ansvar for å dokumentere gjennomføring i barnets journal, inkludert hva som skal dokumenteres, hvor og på hvilken måte.

Det finnes ingen skriftlig plan for opplæring om barnet og tiltakene. Boligen kan ikke dokumentere at ansatte har fått opplæring og veiledning om barnet og tiltakene. Avdelingsleder følger ikke med på at ansattes kompetanse er tilstrekkelig, inkludert om opplæringen og veiledningen er tilstrekkelig. Ved sykefravær og annet fravær i ansattgruppen er hovedregelen at det blir leid inn vikarer.

Det er ikke sannsynliggjort at kommunens praksis for å dokumentere gjennomførte tjenester, og videre for å gjennomgå dokumentasjon for å evaluere tjenesten, utføres i henhold til forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring. Ledelsen følger ikke med på om tiltakene til barna i avlastningsboligen blir gjennomført i samsvar med barnets behov for habilitering/opplæring.

Opplysningene om kommunens praksis ved gjennomføring av tjenestene er sammenfallende. Vi finner det ikke sannsynliggjort at tiltaksplanene for alle barna er oppdatert. Det er ikke gjennomført systematisk opplæring av personalgruppa på alle områder og dokumentasjonen gir ikke tilstrekkelig opplysninger for å kunne følge med på at tjenestene utføres som planlagt.

3.5 Om boligen evaluerer og korrigerer mål og tiltak for habilitering/opplæring

Det er ikke definert mål for avlastningen for det enkelte barn Mål er ikke definert. Det finnes ikke en plan for når enkelte tiltak skal evalueres og hvor hyppig de skal evalueres. Tiltakene evalueres ikke. Fagleder og/eller avdelingsleder gjør ikke en faglig vurdering av om det er behov for endringer og tilpasninger i tiltak og beskrivelser av hvordan tiltak skal gjennomføres. Boligen har ikke oversikt over om tiltak gir forventet resultat, eller hvordan barnets behov eventuelt kan dekkes på annen måte.

Det er avklart at det er primærkontakt som skal følge med på å evaluere mål og tiltak for habilitering/opplæring. Det finnes rutine for å fastsette tidspunkt for evaluering. Det finnes ikke rutine for å forberede, gjennomføre og følge opp evalueringen. Evalueringer/korrigeringer skjer ikke systematisk i samarbeid med barnet/foreldrene og relevante instanser. Tiltaksplanen blir ikke alltid endret samtidig med at ny informasjon fremkommer. Fagleder/avdelingsleder følger ikke med på om det blir gjennomført evalueringer og korrigeringer.

Det er etablert system for avvik. Det meldes få avvik og det er ikke meldt avvik de siste tre måneder. Det er ikke gjennomført brukerundersøkelse i avlastningsboligen.

Det er ikke systematisert kontroll av journal som følges opp av ledelsen. Ledelsen opplyser imidlertid om at de leser journal, men det blir bekreftet at gjennomgangen ikke har fokus på om tjenestene som gjennomføres er forsvarlige. Vi legger til grunn at journalgjennomgangen skjer ved tilfeldige anledninger.

Opplysningene om kommunens praksis for å evaluere og korrigere tjenestene i barne- og avlastningsboligen er sammenfallende. Vi finner det ikke avklart hvordan evaluering og korrigering av tjenestene til det enkelte barn er satt i system.

4.   Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Barn med medfødte eller ervervede funksjonsnedsettelser har rett på faglige gode tjenester for utvikling, mestring og læring. Dette innebærer blant annet at kommunen må sikre at tjenestene er samordnet, tverrfaglig og planmessige. For å kunne gjennomføre og evaluere tjenestene krever det individuelle tiltaksplaner med klare mål der oppfølgingen blir dokumentert daglig. Dersom tiltakene ikke er tilstrekkelig konkretisert, vil det være vanskeligere å sikre lik praksis i oppfølgingen av barnet.

For å kunne gjennomføre tiltak som planlagt, forutsetter det at tiltaket er tilstrekkelig konkretisert i tiltaksplanen.

Det er videre et krav om at tjenestene som blir gitt, blir dokumentert på forsvarlig måte. Kommunens forpliktelser til å gi forsvarlige tjenester og internkontrollplikten nødvendiggjør dokumentasjon om tjenesteytingen, også for tjenester som ikke er definert som helsehjelp. Kommunen må utarbeide rutiner for dokumentasjon, slik at relevante og nødvendige opplysninger om barnet og tjenesteytingen til den enkelte blir nedfelt på en forsvarlig måte. For at ansatte skal følge kravene til journalføring, må virksomheten gi tilstrekkelig opplæring, legge til rette for at ansatte har tid til å journalføre og følge med på at det som dokumentenes er i samsvar med krav i lov og forskrift.

4.1 Om innhenting av informasjon om barnets situasjon og behov

Informasjon må innhentes før tjenesten skal iverksettes og fortløpende etter hvert som barnets behov endrer seg. Foreldre og barn blir kontaktet for samtale etter at vedtak om avlastning er fattet, men de blir ikke invitert til systematisk samarbeid og til å utveksle informasjon om barnets behov.

Mangelfull informasjon vil gjøre det vanskelig å identifisere barnets konkrete behov for habilitering/opplæring, og det vil være vanskelig å utarbeide detaljerte tiltaksplaner. Tilsynet fant at kommunen ikke jobber planmessig med habilitering når det gjelder innhenting av informasjon om barnets situasjon og behov.

Tilsynet mener at kommunen ikke har lagt til rette for systematisk innhenting av informasjon om barnets behov og har dermed ikke tilstrekkelig informasjon til å utarbeide tiltak. Etter vårt syn innebærer kommunens praksis for kartlegging/informasjonsinnhenting ved oppstart av tjenesten en risiko for at ikke all nødvendig informasjon blir kjent. Dette innebærer at det ikke er mulig å være sikre på at man har utarbeidet gode nok, individuelt tilpassede mål og tiltak for hvert enkelt barn.

Det vil også være risiko for at man iverksetter feilaktige tiltak eller at det ikke iverksettes tiltak der det burde vært gjort.

Det er ikke tydelig at habilitering/opplæring er et styrende mål for informasjonsinnhentingen. Dette mener vi henger sammen med at virksomheten mangler et tydelig mål for tjenesten til hvert enkelt barn, jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring§ 6 bokstava.

Det er slik vi ser det en klar forutsetning at det er tydelig hvem som skal ha informasjonen og hvordan informasjonsutvekslingen skal foregå. Det må også legges opp til at barnet systematisk får informasjon og blir hørt, slik at det har en reell rett til medvirkning. Statsforvalteren fant at barnas tilbakemeldinger blir tatt hensyn til i hverdagen, men at det ikke systematisk er lagt opp til at barna skal ha mulighet til å medvirke i informasjonsinnhenting om hva som er viktig for dem.

4.2 Om informasjonen brukes til å identifisere behov og til å utforme mål og tiltak

Når det er risiko for at informasjonsinnhentingen er mangelfull, er det vanskelig å sikre at mål og tiltak utarbeides i tråd med barnets behov.

Vi fant at flere tiltaksbeskrivelser var lite detaljerte, også for tiltak der det var viktig at barnet konsekvent fikk lik oppfølging av alle ansatte. Barnas behov for oppfølging av for eksempel gjør det nødvendig å sikre at samtlige ansatte vet nøyaktig hvordan enkelte tiltak skal utføres. Tilsynet avdekket også at dokumentasjonen ikke viste at det var gjort en vurdering av hva målet med tjenesten var med tanke på habilitering/ opplæring, og at kommunen ikke kunne dokumentere at informasjon om barnas behov alltid ledet.

til målrettede tiltak. Vi fikk informasjon om at fagleder og avdelingsleder ikke hadde hatt tid til å prioritere disse oppgavene. I kravet til forsvarlighet ligger det en plikt til at kommunen sikrer at tjenestene er forsvarlige, og det innebærer en risiko for svikt hvis dette ansvaret legges på enkelte ansatte alene. Mål og tiltak må være et resultat av systematisk styring og ledelse. Mangel på styring og ledelse innebærer slik vi ser det en risiko for at barn ikke får mål og tiltak utarbeidet i samsvar med sine behov.

Tilsynet avdekket at kommunen ikke arbeider systematisk for å innhente nødvendig informasjon om det enkelte barnet, og at det dermed er en risiko for at det ikke utarbeides individuelt tilpassede mål og tiltak. Vi vurderer at kommunens praksis på dette området innebærer at kommunen ikke oppfyller plikten til å planlegge tjenesten forsvarlig, jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring§ 6, jf. hol. § 4-1.

4.3 Om tiltak for habilitering/opplæring gjennomføres

Når det gjelder gjennomføringen av tiltak for habilitering/opplæring, beskrev kommunen at det ikke finnes rutiner for opplæring i tiltak som ytes til hvert enkelt barn. Det blir dermed tilfeldig hva som blir gitt av opplæring til nytilsatte. Opplæringen som gis om tiltak overfor hvert enkelt barn, blir ikke dokumentert. Det er lite systematisk opplæring og ingen systematisk veiledning i tjenesten. Når opplæringen og veiledningen er så mangelfull innebærer det en risiko for at for at tjenesteyterne ikke har tilstrekkelig kunnskap om det enkelte barns behov.

Tilsynet fant at flere tiltaksplaner ikke var detaljerte nok, noe som innebærer at kommunen ikke har sikret at tiltak for habilitering/opplæring gjennomføres i tråd med barnas behov. Det foreligger ikke rutine for at ledelsen systematisk følger med på at tiltak blir gjennomført i samsvar med barnets behov og at praksis er i samsvar med tiltaksplan. Kommunen sikrer med dette ikke at gjennomføringen er i tråd med barnas behov.

4.4 Om boligen evaluerer og korrigerer mål og tiltak for habilitering/opplæring

Når det kommer til evaluering og korrigering av mål og tiltak for habilitering/opplæring, finner tilsynet at det utfra journalføringen er vanskelig å se at dette er noe som gjennomføres som en del av den daglige tjenesteytingen. Det finnes en prosedyre for evaluering av tjenesten, men denne var ikke satt i system og fulgt opp av ledelsen. Barn i avlastningsbolig har ofte sammensatte behov og behov for oppfølging fra flere instanser. Det er derfor viktig at arbeidet med mål og tiltak, samt evaluering og korrigering av disse, er satt i system slik at tjenestetilbudet er helhetlig. Alle ansatte må få oppdatert informasjon, tiltak må utformes og gjennomføres med lik praksis og det må gjøres evalueringer som deretter følges opp.

Statsforvalteren finner at kommunen i for liten grad har satt informasjonsutveksling, evaluering og korrigering i system. Det var ikke etablert arenaer som for eksempel faste møter der habilitering/ opplæring ble diskutert. Heller ikke dokumentasjonen i barnets journal viste at avlastningen var en del av et helhetlig arbeid for å gi barna riktig og god habilitering/opplæring. Kommunen beskrev arenaer for samhandling for å gjøre vurderinger og evalueringer etter behov, men dette var i liten grad synliggjort i form av skriftlige evalueringer som ledet til endringer i tiltaksbeskrivelser.

Ledelsen etterspør ikke utarbeidelse, evaluering og korrigering av mål og tiltak systematisk. Det var heller ikke lagt en konkret plan for når evaluering av hvert enkelt tiltak skulle skje, og tilsynet fant at det ikke var utarbeidet mål som kunne brukes som utgangspunkt for en slik evaluering. Kommunens awikshåndtering hadde ikke avdekket forholdet. Vi vurderer at kommunen ikke sikrer at tjenesten evalueres og korrigeres i tråd med forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring§§ 8 og 9, jf. hol.§ 4-1.

5.   Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Åsnes kommune har et styringssystem der planleggingen og gjennomføringen av tjenesten ikke bygger på en faglig forsvarlig prosess. Dette er ikke fanget opp av ledelsen.

Tjenesten blir ikke evaluert. Dette innebærer at det ikke blir gjort nødvendige korrigeringer.

Samlet utgjør dette en for stor risiko for at barnas behov for opplæring/habilitering i Lisbethsvingen avlastningsbolig ikke blir dekket.

6.  Oppfølging av påpekt lovbrudd

Statsforvalteren ber Åsnes kommune om å legge en plan for retting av lovbruddet. Vi ber om at planen som minimum inneholder følgende elementer:

  • Kommunens vurdering av hva som har ledet til lovbruddet
  • Tiltak som skal settes i verk for å rette lovbruddet, herunder hvilke systematiske oppfølgings-/ kontrolltiltak ledelsen på ulike nivåer i tjenesten vil gjennomføre i avlastningsboligen.
  • Hvordan ledelsen vil følge med på, og kontrollere, at tiltakene blir iverksatt
  • Hvordan ledelsen vil følge med på at tiltakene fører til ønsket endring
  • Tidspunkt for når kommunen forventer at lovbruddet er rettet, og hvilke frister som eventuelt blir satt for å sikre fremdrift

Vi ber om tilbakemelding innen 1. desember 2023.

Med hilsen

Arne Throndsen (e.f.)
underdirektør

Elisabeth Hagen
seniorrådgiver

 

 

Alle rapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2022–2023 Barne- og avlastningsboliger habilitering/opplæring i samsvar med barnas behov

Søk etter tilsynsrapporter

Søk