Rapport etter tilsyn med kommunal beredskap og helseberedskap i Tynset kommune 11. og 18. desember 2024

Tidsrom for tilsynet: 11. og 18. desember 2024
Tilsynssted: Tynset kommune, Torvgata 1, 2500 Tynset
Kontaktperson i kommunen: Assisterende kommunedirektør Amund Aarvelta
Statsforvalterens tilsynsgruppe: Revisjonsleder Stig Skjeflo og revisor Bente Westrum
Dato for endelig rapport: 19. mai 2025

Sammendrag

Tilsynet er gjennomført med hjemmel i lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven) (2010) § 29, forskrift om kommunal beredskapsplikt (2011) § 10 og lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten m.m. (helsetilsynsloven) (2017) § 4.

Målet med tilsynet er å undersøke om Tynset kommunes arbeid med kommunal beredskap og helseberedskap er i samsvar med kravene til kommunal beredskapsplikt og kommunal helseberedskap.

Statsforvalteren avdekket 3 avvik under tilsynet i Tynset kommune:

Avvik 1

Tynset kommune har ikke et system for opplæring av ansatte som skal ha en rolle i kommunens krisehåndtering, eller sørget for at ansatte som har en rolle i kommunens helseberedskap er opplært og øvet.

Avvik 2

Tynset kommune har ikke gjennomrisiko- og sårbarhetsanalyse for helse- og omsorgstjenestene skaffet seg oversikt over hendelser som kan føre til ekstraordinær belastning for virksomheten, virksomhetens ansvarsområde og lokale forhold som innvirker på virksomhetens sårbarhet.

Helseberedskapsplanen bygger ikke på en ROS-analyse.

Avvik 3

Tynset kommune har ikke gjennomført en risiko- og sårbarhetsanalyse av faktorer i miljøet, inkludert biologiske hendelser, som kan ha negativ innvirkning på befolkningens helse, og lagt dette til grunn for sin beredskapsplanlegging. Kommunen har ikke utarbeidet en beredskapsplan for sine oppgaver etter folkehelseloven kapittel 3. Kommunens smittevernplan har ikke en ROS-analyse av biologiske hendelser som grunnlag for beredskapsplanleggingen.

1.  Bakgrunn for tilsynet

Tilsynet ble gjennomført med hjemmel i lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven) (2010) § 29, forskrift om kommunal beredskapsplikt (2011) § 10 og lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten m.m. (helsetilsynsloven) (2017) § 4. I tillegg finnes tilsynshjemler i ulike særlover på helseberedskapsområdet.

Tilsynet skal følge bestemmelsene i kapittel 30 i lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) (2019).

Målet med tilsynet var å undersøke om Tynset kommunes arbeid med kommunal beredskap og helseberedskap er i samsvar med kravene i:

• sivilbeskyttelsesloven (2010) §§ 14 og 15
• forskrift om kommunal beredskapsplikt (2011)
• helseberedskapsloven (2000)
• forskrift om krav til beredskapsplanlegging (2001), helse- og omsorgstjenesteloven (2011)
• smittevernloven (1994)
• folkehelseloven (2011)
• forskrift om miljørettet helsevern (2003)
• forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten (2016)

Statsforvalteren ville undersøke om kommunen i tråd med kravene i lov og forskrift har:

1. Beredskapsplanverk som etterlever krav i lov og Dette er avgrenset til:
   • helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS-analyse)
   • plan for oppfølging av helhetlig ROS-analyse
   • overordnet beredskapsplan
   • ROS-analyser for helse- og omsorgstjenestene, miljørettet helsevern og smittevern
   • en plan for helse- og omsorgstjenestene, miljørettet helsevern og smittevern
2. Et system for å sikre håndteringsevne, kvalitet og læring i beredskapsorganisasjonen. Dette er avgrenset til:
   • et system for opplæring av ansatte som har en rolle i kommunens krisehåndtering
   • gjennomført øvelser
   • evaluert øvelser og uønskede hendelser

2.  Rammer for tilsynet

Tilsynet er gjennomført etter prinsippene for systemrettet tilsyn. Skriftlig revisjonsvarsel ble sendt 25. september 2024, og relevant dokumentasjon ble gjennomgått før tilsynet. Den 11. desember 2024 var det åpningsmøte og intervju med relevante personer i kommunen.

Sluttmøtet ble avholdt 18. desember 2024 på Teams.

Denne rapporten omhandler avvik og andre inntrykk som er avdekket under revisjonen. Avvik er manglende etterlevelse av krav i lov og forskrifter som kommunen har plikt til å etterleve innenfor kommunal beredskapsplikt og kommunal helseberedskap.

Vi gjør oppmerksom på at Statsforvalteren kun undersøker om kommunens arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap, samt helseberedskap, er i tråd med lov og forskrift. Tilsynet gir derfor ikke en fullstendig vurdering av kommunens arbeid med dette.

3.  Hovedinntrykk og funn

Kommunal beredskapsplikt

Statsforvalteren ønsker å påpeke at kriteriene kommunens planverk vurderes etter nok er noe strengere i dag enn ved forrige tilsyn. Det har vært en generell utvikling på området som tilsier en strengere fortolkning, selv om regelverket ikke formelt er endret. I tillegg vil dagens trusselbilde i seg selv kreve mer av kommunene enn for bare noen få år siden.

Samfunnssikkerhet og beredskap er et voksende område i Tynset kommune, som for alle andre. Samfunnssikkerhet og beredskap er jevnlig på dagsorden i kommunedirektørens ledergruppe, de er på for å sikre at de har det som trengs for å håndtere uønskede hendelser, men er åpne på at de mangler noe på overordnet internkontroll på området. Kommunen jobber aktivt for å skape en organisasjon med større kraft på styring og kontroll. Kommunen ønsker å styrke det systematiske og strategiske arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap og gjøre samfunnssikkerhet og beredskap til en tydeligere den av areal- og reguleringsplaner.

Kommunen har ny helhetlig ROS, vedtatt i kommunestyret september 2024. Helhetlig ROS oppfyller krav til innhold, men kommunen må utarbeide handlingsplan på bakgrunn av ROS-analysen. Kommunens handlingsplan etter forrige helhetlige ROS er et godt utgangspunkt med god oversikt over tiltak, ansvarlig, frist og kostnader. Kommunen må også utarbeide et tillegg, eller en ny hendelse, til helhetlig ROS som dekker øvre del av krisespekteret, sett i lys av dagens situasjon.

Overordnet beredskapsplan er basert på forrige helhetlige ROS og sist endret/oppdatert 15. oktober 2024. Statsforvalteren oppfatter at beredskapsplanen brukes aktivt i håndtering av uønskede hendelser, og oppleves som et nyttig verktøy for kriseledelsen. Overordnet beredskapsplan mangler noe på samordning og integrering av øvrige beredskapsplaner i kommunen. Overordnet beredskapsplan bør revideres på bakgrunn av ny helhetlig ROS, der det påses at det er samsvar mellom de ulike beredskapsplanene i kommunen. Det er blant annet noe variasjon i hvem som kan kalle inn kriseledelsen, og hvem som sitter som faste deltagere i kriseledelsen. Det var tydelig gjennom intervjuene, at alle i kriseledelsen kan kalle inn ved behov, så besluttes det i første møtet om hendelsen er av en slik art at den krever at kriseledelsen settes formelt. Vedleggene til beredskapsplanen trenger en gjennomgang for å sikre at de er oppdaterte, tilsynet fikk blant annet oversendt to ulike versjoner av et av vedleggene, uten at det er mulig å se hvilken versjon som er den siste/gjeldende.

Kommunen har ikke et dokumentert system for opplæring av alle som skal ha en rolle i kommunens krisehåndtering. Det er uklart hvor systematisk opplæring av ansatte med en rolle i krisehåndteringen gjennomføres. Hvem har fått opplæring? Hva har de fått opplæring i? Dette arbeidet bør settes i system slik at det er en plan for opplæring og et system som kan dokumentere hva den enkelte har fått opplæring i. I tillegg kan et slikt system gjerne inkludere en plan for øvelser av kriseledelsen og støttepersonell.

Helseberedskap

Helse og omsorgssektoren i Tynset kommune omfatter helsetjenesten (legetjeneste/legevakt, helsestasjon/skolehelsetjeneste, fysio/ergoterapitjeneste/dagsenter, psykisk helsetjeneste), hjemmetjenesten (BPA, boliger Enan, boliger Tjønnmosenteret, utegruppa), institusjon (korttid, skjermet avdeling, langtidsavdeling, kjøkken) og TFF (tjenester for funksjonshemmede) (avlastinga/OR 31, Litun senter, Hjemmetjeneste TFF, OR 32/Gammelveien 5, Nattevakter TFF). Sektorstab under kommunalsjef helse består av kommunepsykolog, vedtakskontor og stab prosjekt og utvikling.

Kommunen har lagret smittevernutstyr for 3 måneders normalforbruk. Forsyning av legemidler er drøftet med apotek.

ROS-analyser

Det er framlagt «Risikoanalyse - helse- og omsorgssektoren» for hhv. drift, personell, drift FARTT/FARTSS og bruker/pasient. Dette er i stor grad konsekvenser av hendelser som er satt inn i et skjema for sannsynlighet og konsekvens, mer enn interne og eksterne hendelser som kan gi økt belastning eller redusert kapasitet til å yte helse- og omsorgstjenester. Beskrivelse og tiltak er en blanding av daglig drift og enkelte tiltak for ressursdisponering og omlegging av drift for å sikre nødvendig tjenesteytelse ved hendelser. Det er ikke lagt fram ROS-analyser for deltjenester.

Det er ikke utarbeidet ROS-analyse for faktorer i miljøet som kan ha negativ innvirkning på befolkningens helse som grunnlag for beredskapsplanleggingen (miljørettet helsevern).

Smittevernplanen 2024-2027 beskriver ROS-vurderinger for hendelsene pandemi og sykdommer som smitter gjennom mat og vann. I risikomatrisene er konsekvens-verdiene vektet for sannsynlighet og konsekvens, ikke hendelsene. Kommunen planlegger å gjøre nye risikoanalyser innen helse og omsorg i 2025, med utgangspunkt i ny helhetlig ROS.

Helseberedskapsplaner

Tynset kommune har utarbeidet en helseberedskapsplan som sist er gjennomgått i oktober 2024. Den er delt i en administrativ del, en praktisk del og en operativ del. Planen bygger ikke på risiko -og sårbarhetsanalyser, men har i avsnittet «ressursdisponering og omlegging av drift» listet opp noen eksempler på situasjoner som kan oppstå, med tiltak. Kommuneoverlegen kan ifølge planen innkalle hele eller deler av kriseledelsen når liv og helse er eller kan bli truet.

Det er ikke lagt fram beredskapsplaner for deltjenester innen helsesektoren. Det finnes en evakueringsplan for Tjønnmosenteret, og det kommer fram at institusjon og hjemmetjenester har rutiner for å ta utskrift av sentrale pasientopplysninger i tilfelle av hendelser der elektroniske journaler utilgjengelige.

Det er lagt fram prosedyre for psykososial oppfølging etter kriser, katastrofer og ulykker i Tynset kommune – kriseteamet.

Smittevernplanen beskriver smittevern ved beredskapshendelser og utbruddshåndtering, og det er gjort vurderinger av den lokale smittesituasjonen i kommunen. Planen bygger ikke på en ROS-analyse. Det foreligger et vedlegg til kommunens smittevernplan for Covid -19, datert 20.06.2020, og evaluering/rapport fra pandemien i juni/juli 2020 og mai 2021.

Det er ingen plan for miljørettet helsevern når det gjelder miljøhendelser med risiko for negative helsekonsekvenser for befolkningen. Det foreligger plan for utdeling av jodtabletter ved atomhendelse.

Kompetanse, opplæring og øvelser

Det er brannøvelser og e-læringsprogram for brann. Det finnes evaluering fra smittevernøvelser under pandemien, men ellers kommer det ikke fram at det har vært praktiske øvelser innen helseberedskap eller at helseberedskapsplaner er øvd.

Vurdering

Tilsynet finner at Tynset kommune ikke har gjennomført ROS-analyser for helse- og omsorgstjenestene i tråd med helseberedskapsloven. ROS-analyse for helseberedskap skal identifisere og analysere interne eller eksterne hendelser som kan føre til ekstraordinære belastninger for evnen til å yte de helse- og omsorgstjenester kommunen skal sørge for et tilbud av eller er ansvarlig for. Helsedirektoratet har i publikasjonen «Tips ved risikovurdering som grunnlag for arbeidet med helse- og omsorgsberedskap i kommunene» forklart dette nærmere. (Helsedirektoratet, IS-3001, juni 2021).

Avdekket risiko og sårbarhet i analysene skal gi grunnlaget for helseberedskapsplanen, jf. forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. ROS-analysen og risikobildet den viser kommer først, deretter prioriteringer og plan for tiltak. Gjennom analyseprosessen vil tiltak identifiseres, det vil m.a.o. være en «rød tråd» fra analyse til tiltak.

Analysene skal omfatte kommunen, kommunens ansvarsområde og lokale forhold som innvirker på kommunens sårbarhet. Forutsetningene som ROS-analysene bygger på, skal dokumenteres.

Helseberedskapsplanen skal omfatte prosedyrer for ressursdisponering og omlegging av drift som sikrer nødvendig tjenesteyting ved mulige hendelser knyttet til avdekket risiko og sårbarhet. Det skal i nødvendig omfang utarbeides delplaner for aktuelle institusjoner og tjenesteområder. Krav til innhold i planene finnes i forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv.

Tilsynet foreslår at helsesektoren i Tynset benytter seg av den kompetansen beredskapsrådgiver har når det gjelder ROS-metodikk. Vi tror at samme metode som kommunen har benyttet ved ny helhetlig ROS med fordel kan benyttes for alle analysene på beredskapsområdet i kommunen. Det er naturlig å se hen til hendelser i helhetlig ROS når helseberedskapen skal analyseres, men en bør også være oppmerksom på om det i tillegg kan være andre hendelser som vil ha særlig betydning for helsesektoren og derfor bør tas med.

Miljørettet helsevern omfatter blant annet biologiske, kjemiske, fysiske og sosiale miljøfaktorer. En ROS-analyse av miljøhendelser i kommunen skal ha særlig fokus på om hendelsen kan ha negativ innvirkning på befolkningens helse, jf. forskrift om miljørettet helsevern § 5. Det er noen miljøhendelser i helhetlig ROS, men disse bør også ses på i lys av å ev. identifisere nødvendige tiltak for å forebygge, håndtere og avgrense negative helsekonsekvenser ved miljøhendelsen.

Tiltak ved hendelser kan overlappe, og det er mulig å slå sammen planer innen helseberedskapen, så lenge det går fram hvilke lovkrav planen skal dekke. Beredskapsplan for miljøhendelser bør videre inneholde informasjon om kommunen sin myndighet og delegering av myndighet til kommunelegen ved tidsnød. Merknader til § 5 i forskrift om miljørettet helsevern kan gi noe veiledning.

Smitteutbrudd er en biologisk hendelse, og vil omfattes av forskrift om miljørettet helsevern § 5. Det vil si at beredskapsplanleggingen for smittehendelser også skal bygge på risiko- og sårbarhetsanalyser. Vi foreslår at mulige smittehendelser/utbrudd risikoanalyseres etter samme mal som helhetlig ROS og settes inn i et risikobilde, slik at man i planen kan prioritere tiltak for hendelsene med størst risiko. Erfaringer fra senere tidspunkt i Covid-19-pandemien bør tas med i pandemiplanleggingen. Plan for massevaksinering bør med. Det er ikke krav om å etablere egen pandemiplan, pandemiplanlegging kan være en del av smittevernplanen.

Ifølge forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. skal personell som er tiltenkt oppgaver i beredskapsplanen ha kompetanse, opplæring og være øvd. Kommunen bør ha en plan for dette.

4.  Resultater fra tilsynet

Følgende avvik ble avdekket under tilsynet med Tynset kommune:

Avvik 1:

Tynset kommune har ikke et system for opplæring av ansatte som skal ha en rolle i kommunens krisehåndtering, eller sørget for at ansatte som har en rolle i kommunens helseberedskap er opplært og øvet.

Avvik fra følgende lov- og forskriftskrav:

• Forskrift om kommunal beredskapsplikt § 7 andre ledd
• Sivilbeskyttelsesloven § 15
• Forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid § 7, jf. Helseberedskapsloven § 2-2

Utfyllende kommentar

Kommunen skal ha et system for opplæring av ansatte som skal ha en rolle i kommunens håndtering av uønskede hendelser. Dette gjelder både kriseledelsen og støttepersonell. Dette gjelder også ansatte som har en rolle i kommunens helseberedskap, selv om ordlyden i bestemmelsen er noe annerledes. Statsforvalteren anbefaler at kommunen lager et system for hvem som skal ha opplæring (hvilke funksjoner), hva de skal ha opplæring i og dokumentasjon for gjennomført opplæring. Samme system kan med fordel tilpasses både kriseledelse med støttepersonell og ansatte innen helseberedskap.

Avvik 2:

Tynset kommune har ikke gjennomrisiko- og sårbarhetsanalyse for helse- og omsorgstjenestene skaffet seg oversikt over hendelser som kan føre til ekstraordinær belastning for virksomheten, virksomhetens ansvarsområde og lokale forhold som innvirker på virksomhetens sårbarhet.

Helseberedskapsplanen bygger ikke på en ROS-analyse.

Avvik fra følgende lov- og forskriftskrav:

Forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. § 3, jf. Helseberedskapsloven § 2-2

Utfyllende kommentar

Kommunen skal ha en risiko- og sårbarhetsanalyse for helse- og omsorgstjenestene, som skal danne grunnlag for helseberedskapsplanen. ROS-analyse for helse og omsorgstjenestene og helseberedskapsplanen skal vise til, og henge sammen med helhetlig ROS og overordnet beredskapsplan, hvor alle beredskapsplaner i kommunen skal samordnes.

Avvik 3:

Tynset kommune har ikke gjennomført en risiko- og sårbarhetsanalyse av faktorer i miljøet, inkludert biologiske hendelser, som kan ha negativ innvirkning på befolkningens helse, og lagt dette til grunn for sin beredskapsplanlegging. Kommunen har ikke utarbeidet en beredskapsplan for sine oppgaver etter folkehelseloven kapittel 3. Kommunens smittevernplan har ikke en ROS-analyse av biologiske hendelser som grunnlag for beredskapsplanleggingen.

Avvik fra følgende lov- og forskriftskrav:

Forskrift om miljørettet helsevern § 5, jf. Folkehelseloven §§ 8 og 28, helseberedskapsloven § 2-2 og smittevernloven § 7-1.

Utfyllende kommentar

Som for helseberedskap generelt, skal kommunen ha en ROS-analyse som dekker smittevern, og miljørettet helsevern med fokus på hendelser som kan medføre konsekvenser for innbyggernes helse. Både risiko- og sårbarhetsanalyser kan ses i sammenheng for flere områder, men det må fremgå tydelig hvilke områder hver enkelt ROS-analyse og beredskapsplan skal dekke.

Beredskapsplaner må også vise til hvilken ROS-analyse som ligger til grunn for planen.

5.  Annet

Siden tilsynet er avgrenset til to tema for tilsyn har Statsforvalteren ikke vurdert for eksempel forebyggende samfunnssikkerhet etter plan- og bygningsloven.

6.  Grunnlagsdokument

Under er en oversikt over dokumenter som Statsforvalteren har brukt som grunnlagsdokument under tilsynet:

• Tynset kommunes beredskapsplan med vedlegg
• Delegeringsreglement Tynset kommune
• Evaluering av hendelser og øvelser
• Helhetlig ROS med vedlegg
• Helhetlig ROS – prosess og vedtak
• Miljøretta helsevern
• Organisasjonskart Tynset kommune
• Planstrategi 2024-2027 Tynset kommune
• ROS helse
• Sambandsreglement

7.  Deltakere under tilsynet

Ikke publisert her.

Med hilsen

Asbjørn Lund
fylkesberedskapssjef

Harald Vallgårda
fylkeslege

Stig Skjeflo
Seniorrådgiver

Bente Westrum
ass. fylkeslege