Tilsynsrapport

Rapport fra tilsyn - barnevernets oppfølging av fosterhjem - Barneverntjenesten for Bodø, Gildeskål, Hamarøy, Rødøy, Røst, Steigen og Værøy 2023

Tidsrom for tilsynsbesøket:

12.-13.09.23 og 15.09.23

Statsforvalteren i Nordland 14.12.2023

Statsforvalteren har gjennomført tilsyn med Bodø kommune som vertskommune for den interkommunale barneverntjenesten for Bodø Gildeskål, Hamarøy, Rødøy, Røst, Steigen og Værøy kommune. I den forbindelse besøkte vi barnevernstjenesten den 12.-13.09.23 og den 15.09.23. Vi undersøkte om kommunen sørger for at oppfølging av barn i fosterhjem blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at barna får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Statsforvalterens konklusjon:

Statsforvalteren har avdekket mangler i barneverntjenestens arbeid med oppfølging av barn i fosterhjem. Barneverntjenesten besøker ikke fosterhjemmene så ofte som nødvendig, med den følge at fosterbarn under omsorg ikke sikres nødvendig oppfølging og hjelp, også i kritiske faser. Det foreligger også mangler knyttet til barneverntjenestens dokumentasjon. Dette medfører at vesentlig informasjon og vurderinger ikke er tilgjengelig på barnets mappe.

Videre finner vi at internkontrollen er mangelfull. Barneverntjenesten har ikke sikre tall for hvor mange fosterbarn de har ansvaret for, eller hvor mange fosterbarn som ikke har fått lovpålagt oppfølging. Dette gir et problematisk utgangspunkt for styring og ledelse.

Vi ser heller ikke at internkontrollen har et omfang og innhold som er tilstrekkelig tilpasset en stor interkommunal barnevernstjeneste, herunder tjenestens særegne organisering og risikoer forbundet med denne.

Dette er brudd på barnevernsloven § 8-3 og § 1-7 og kommuneloven § 25-1 om internkontroll.

Utkast til rapport ble sendt ut den 24.11.2023 der kommunen fikk frist til 08.12.23 for å gi tilbakemeldinger om faktagrunnlaget. Vi mottok slike tilbakemeldinger innen fristen, og disse er innarbeidet i endelig rapport. For oppfølging av lovbrudd viser vi til kapittel 6 i rapporten.

Vi har satt frist for utarbeidelse av plan for retting til utgangen av januar 2024. Rapporten sendes til helsetilsynet og vil bli publisert på deres nettsider.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Statsforvalteren har undersøkt og vurdert om kommunen sikrer at barneverntjenestens arbeid med oppfølging av barn i fosterhjem er forsvarlig. Tilsynet med forsvarlig oppfølging av barn i fosterhjem innebærer en undersøkelse og vurdering av om:

Barneverntjenesten tilrettelegger for og gir barnet mulighet til å medvirke i oppfølgingen, og medvirkningen er dokumentert
Barneverntjenesten planlegger oppfølgingen av barnet
Barneverntjenesten tilegner seg tilstrekkelig informasjon om barnets utvikling, omsorgssituasjon og behov for endringer eller ytterligere tiltak
Barneverntjenestens oppfølging av fosterhjemmet er helhetlig og tilpasset den enkelte fosterfamilie
Barneverntjenesten besøker fosterhjemmet så ofte som nødvendig for å gi barnet forsvarlig oppfølging
Barneverntjenesten gjør en forsvarlig vurdering av barnets utvikling og omsorgssituasjon og konkluderer på om det er behov for endringer eller ytterligere tiltak
Barneverntjenesten iverksetter nødvendige beslutninger om behov for endringer eller ytterligere tiltak
Kommunen sikrer systematisk og tilpasset internkontroll i oppfølgingsarbeidet

Statsforvalterens tilsyn er gjennomført som systemrevisjon. Det innebærer at statsforvalteren har ført tilsyn med om kommunen utfører, styrer og leder arbeidet slik at de oppfyller aktuelle lov- og forskriftskrav. Statsforvalteren skal ikke overprøve enkeltsaker, men se på om tjenesten systematisk følger opp barn i fosterhjem i tråd med regelverket.

Kravene i tilsynet er utformet som overordnede krav knyttet til arbeidsprosesser i barneverntjenesten og gjenspeiler det viktigste som må skje hos tjenesten for at oppfølgingen av barnet skal bli av god og forsvarlig kvalitet.

Det er omsorgskommunens (jf. barnevernsloven § 9-6 første ledd og forskrift om fosterhjem § 1 annet ledd) ansvar for oppfølging og kontroll av hvert enkelt barns situasjon i fosterhjem som har vært gjenstand for dette tilsynet. Tilsynet har omfattet barneverntjenestens oppfølging av barn som bor i kommunale fosterhjem der det er snakk om omsorgsovertakelse og plasseringen har skjedd ved tvang jf. barnevernsloven § 5-1. Med dette forstås hjem i barnets familie eller nære nettverk eller et fosterhjem som er rekruttert på generelt grunnlag. Barneverntjenestens ansvar for å følge opp biologiske foreldre har ikke vært en del av dette tilsynet.

Barn og fosterforeldres meninger om og erfaringer med barneverntjenestens arbeid med oppfølging, er viktig informasjon for å vurdere både kvaliteten på tjenestene og kommunens praksis når det gjelder brukermedvirkning. Et utvalg fosterforeldre og barn som bor eller nylig har bodd i fosterhjem har derfor blitt intervjuet i dette tilsynet.

Våre undersøkelser i dette tilsynet

Tilsynet er i utgangspunktet rettet mot hele den interkommunale barneverntjenesten for Bodø m/flere, med vertskommunen som ansvarlig virksomhet. Vi har imidlertid ikke hatt kapasitet til å lese saksmapper og intervjue ansatte fra alle samarbeidskommunene, og har derfor avgrenset oss til Steigen og Hamarøy som de to største av disse. Videre har vi hensyntatt at vertskommunen Bodø er betydelig større enn samarbeidskommunene, blant annet mht. antall barn under omsorg.

Vi har gjennomgått ti av tjenestens saker med barn under omsorg som bor eller har bodd i kommunale fosterhjem etter januar 2021. Av de ti sakene er seks fra Bodø kommune, to fra Hamarøy og to fra Steigen. Utover kommunetilhørighet og sakstype, er utvalget tilfeldig.

Videre har vi intervjuet fire fosterbarn og seks fosterforeldre fra de samme kommunene.

Under tilsynsbesøket intervjuet vi i alt fire saksbehandlere på omsorgsseksjonen avdeling Bodø, fagleder for omsorgsseksjonen, faglederne for avdeling Hamarøy og avdeling Steigen, samt barnevernleder. Vi har også intervjuet tjenestens overordnede ledere; avdelingsdirektøren for oppvekst og kultur og kommunedirektøren i Bodø kommune.

I tillegg til dette har vi gjennomgått Bodø kommunens svar i egenrapporteringsskjemaet og tilsendte styringsdokumenter og maler.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunal barneverntjeneste, etter barnevernsloven § 17-3 første ledd. Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Nedenfor gis det en beskrivelse av lovkrav som ble lagt til grunn i tilsynet.

Overordnede rettslige prinsipper

Det sentrale lovgrunnlaget for tilsynet med kommunenes barneverntjenester i 2023 er Lov om barnevern (barnevernsloven) av 18. juni 2021 med tilhørende forskrifter.

Sammen med Norges menneskerettslige forpliktelser oppstiller barnevernsloven noen helt grunnleggende prinsipper som er førende for barnevernsområdet generelt og derfor også for barnevernstjenestens arbeid med oppfølging av barn i fosterhjem. Også forvaltningsloven (fvl.) inneholder regler som blir førende for dette tilsynet på et grunnleggende og overordnet nivå.

Barns rett til omsorg og beskyttelse kan utledes av både Grunnloven (Grl.) 104 og FNs barnekonvensjon (Barnekonvensjonen) artikkel 3 og 19. Barns behov for omsorg og beskyttelse er også understreket av Den europeiske menneskerettsdomstol i mange saker, og er anerkjent som et legitimt inngrepsformål ved inngrep i retten til familieliv etter den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 8. Hvis myndighetene overtar omsorgen for et barn, påligger det dem likevel en positiv plikt til å sette inn tiltak for å tilrettelegge for gjenforening mellom barn og foreldre så snart det med rimelighet lar seg gjøre jf. Grl. § 102 og EMK art. 8 nr. 2. I barnevernsloven har barns rett til omsorg og rett til familieliv fått en felles bestemmelse i § 1-5.
Prinsippet om barnets beste er barnevernområdets mest sentrale hensyn. Prinsippet fremgår av Barnekonvensjonen artikkel 3, Grunnloven 104 og barnevernsloven § 1-3, og sier at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger og avgjørelser som berører barn. Barnevernsloven § 1-3 presiserer også at barnevernets tiltak skal være til barnets beste og at hva som er til barnets beste må avgjøres etter en konkret vurdering. Det går også tydelig frem av bestemmelsen at barnets mening er et sentralt moment i vurderingen av barnets beste. Prinsippet om barnets beste utgjør en selvstendig rettighet for hvert barn, men det skal også vektlegges når andre lovbestemmelser skal fortolkes og virke som en retningslinje for saksbehandlingen i saker som berører barn.

Barnets rett til medvirkning er et særlig viktig krav som har vært undersøkt i dette Barnets rett til å bli hørt følger av både Grunnloven § 104 og FNs Barnekonvensjon art. 12. I barnevernsloven er prinsippet nedfelt i § 1-4 om retten til medvirkning. Bestemmelsen gir barnet en ubetinget og selvstendig rett til å medvirke, men ingen plikt. Retten gjelder i hele beslutningsprosessen og i alle forhold som berører barnet, ikke bare når det skal tas rettslige eller administrative avgjørelser. Barnets synspunkter skal i samsvar med barnets alder og modenhet, alltid tas med i vurderinger og bidra til at avgjørelser som fattes er til barnets beste. Forskrift om barns medvirkning i barnevernet gjelder for alle deler av barnevernets arbeid og utdyper hvordan barnevernstjenesten skal sikre barnets medvirkning.

Forsvarlighetskravet i barnevernsloven § 1-7 innebærer at tjenestene må holde tilfredsstillende kvalitet, ytes i tide og i et tilstrekkelig omfang. Barnevernslovens regel om forsvarlighet har et helhetlig Innholdet i kravet må tolkes i sammenheng med de øvrige bestemmelsene i barnevernsloven, der særlig barnevernslovens formålsbestemmelse, prinsippet om barnets beste og barnets rett til å medvirke er viktige tolkningsfaktorer.

Dokumentasjon. Barnevernstjenesten har plikt til å føre journal for det enkelte barn barnevernsloven § 12-4. Journalen skal inneholde alle vesentlige faktiske opplysninger og barnevernsfaglige vurderinger som barnevernet bygger sin saksbehandling på og som kan ha betydning for de beslutninger og vedtak som treffes. Barnevernstjenesten har en generell plikt til å dokumentere barnets medvirkning i saksbehandlingen jf. forskrift om barns medvirkning i barnevernet. Forvaltningsloven gjelder for barnevernets saksbehandling med de særregler som er fastsatt i barnevernsloven, jf. barnevernsloven § 12-1. Dette innebærer at sentrale forvaltningsrettslige krav som for eksempel begrunnelse av vedtak (jf. fvl. § 25) gjelder for saksbehandlingen. I barnevernsloven § 12-5 er det også inntatt et særskilt krav til begrunnelse av barnevernets vedtak.

Barnevernstjenestens plikt til å følge opp barn i fosterhjem

Barnevernstjenestens plikt til å følge opp barn og foreldre etter vedtak om omsorgsovertakelse er regulert i barnevernsloven § 8-3. Barnevernstjenesten skal etter § 8-3 følge opp barnet etter at vedtak om omsorgsovertakelse er iverksatt. Barnevernstjenesten skal følge med på hvordan barnet utvikler seg, og om det får forsvarlig omsorg. Barnevernstjenesten må derfor sørge for å ha tilstrekkelig kunnskap om hvordan barnet har det under plasseringen, gjennom blant annet samtaler med barnet og fosterhjemmet hvor barnet bor. Barnevernstjenesten må ha tett kontakt med fosterhjemmet for å kunne følge opp barnet. For å ivareta barnets behov under plasseringen, må også barnevernstjenesten samarbeide med andre instanser og aktører som for eksempel skole og helsemyndigheter.

En del av ansvaret innebærer også arbeidet med gjenforening, samt å legge til rette for samvær med søsken og andre nærstående der hensyn til barnet ikke taler mot det.

Barnevernstjenesten skal i oppfølgingen på en systematisk og regelmessig måte vurdere tiltaket og barnets behov. Det handler om å planlegge oppfølgingen, innhente informasjon og følge opp fosterhjemmet, vurdere, konkludere og iverksette beslutninger slik at barnet får den omsorgen og hjelpen det har behov for. Gjennomgående skal barnet medvirke og arbeidsprosessene understøttes av en systematisk internkontroll.

Forskrift om fosterhjem § 7 gir en nærmere utdyping av hva som ligger i barnevernstjenestens plikt til kontroll og oppfølging av det enkelte barns situasjon i fosterhjemmet.

Barnevernstjenestens oppfølging av fosterhjemmet skal være helhetlig og tilpasset den enkelte fosterfamilie jf. Forskrift om fosterhjem § 7 annet ledd. Oppfølgingsansvaret inkluderer nødvendig råd, veiledning og støtte til fosterforeldrene og gjelder så lenge barnet er i fosterhjemmet.

Fosterforeldrenes egne biologiske barn er også en del av fosterfamilien og må inkluderes i barnevernstjenestens oppfølging av hvilke behov fosterhjemmet har.

Barnevernstjenesten skal besøke fosterhjemmet så ofte som nødvendig, men minst fire ganger i året jf. fosterhjemsforskriften § 7 tredje ledd. For barn som har vært plassert i fosterhjemmet i mer enn to år, kan barnevernstjenesten vedta at antall besøk skal reduseres til minimum to ganger i året.

Den delen av fosterhjemsarbeidet som handler om veiledning, oppfølging og kontroll av det enkelte barns situasjon i fosterhjemmet, er kanskje den delen av fosterhjemsarbeidet som er aller viktigst for å få fosterhjemsplasseringen til å fungere etter sitt formål. Ansvaret for kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet innebærer et ansvar for å foreta en jevnlig kontroll med at barnet får den omsorg det trenger og at fosterhjemsplasseringen for øvrig fungerer etter sitt formål. Det vil hele tiden være barnevernstjenesten som har ansvaret for å vurdere hva som er nødvendig og forsvarlig oppfølging av det enkelte barn, om vilkårene for omsorgsovertakelse fortsatt er til stede og om det konkrete fosterhjemmet er et egnet tiltak for barnet. Barnevernstjenesten vil også ha et ansvar for å foreta endringer i barnets omsorgssituasjon som viser seg å være nødvendige.

Barn som er under barnevernets omsorg, vil ofte ha særlige behov som må imøtekommes gjennom systematisk innsats. Å utarbeide planer er en skriftliggjøring av en systematisk arbeidsform.

Barnevernstjenesten har ansvar for å utarbeide ulike planer som for eksempel plan for barnets omsorgssituasjon og oppfølgingen av barnet og foreldrene (barnevernsloven 8-3 fjerde ledd) fosterhjemsavtale (Forskrift om fosterhjem § 6), samværsavtaler/samværsplaner (barnevernsloven §§ 7-2 og 7-3) og individuell plan for barn som har behov for langvarige og koordinerte tiltak eller tjenester (barnevernsloven § 15-9).

Ved all oppfølging og utarbeidelse av planverk er det viktig at barnevernstjenesten involverer og samarbeider både med barn og foreldre, jf. barnevernsloven § 1-4 og § 1-9 på en systematisk måte.

Internkontroll

Det er nær sammenheng mellom styring av tjenesten og at tjenestene er forsvarlige.

Kommuneloven § 25-1 jf. barnevernsloven § 15-2 fjerde ledd regulerer de krav som stilles til kommunene når det gjelder internkontroll. Internkontrollen skal være systematisk, og den må ha et omfang og innhold som er tilpasset barnevernstjenestens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold. Det er kommunedirektøren i kommunen som er ansvarlig for internkontrollen.

Bestemmelsens tredje ledd bokstav a til e stiller videre krav til innholdet i internkontrollen. Kommunen skal skaffe seg oversikt over, og følge med på, områder hvor det er fare for svikt i tjenesteenhetene eller at tjenestene ikke følger lov- og forskriftskravene. Hvilke styringsaktiviteter som er nødvendige for å få oversikt vil variere avhengig av blant annet organisering og størrelse på tjenestene.

God internkontroll kan bidra til at oppfølgingen av barn og fosterhjem foregår på en forsvarlig og kvalitativt god måte. Noen sentrale forutsetninger er imidlertid at den er risikobasert, tilstrekkelig formalisert og innbefatter ulike kontroll- og forbedringstiltak.

På barnevernsområdet må kravene til internkontroll ses i sammenheng med såkalte pliktbestemmelser i barnevernsloven som har betydning for hvordan tjenesten skal sikre forsvarlige tjenester. I henhold til barnevernsloven § 15-2 annet ledd skal kommunen sørge for at de ansatte i barnevernstjenesten får nødvendig opplæring og veiledning. Ansvaret innebærer blant annet at ansatte må følges opp og få nødvendig støtte i arbeidet.

Figuren under gir en forenklet fremstilling av det som i realiteten er komplekse og individuelt tilpassede arbeidsprosesser i barnevernstjenestens oppfølgingsarbeid. Den illustrerer arbeidet med planlegging, innhenting av informasjon, vurdering, konkludering og iverksetting av beslutninger for å sikre at barnet får den omsorgen og hjelpen det har behov for. Oppfølgingsbesøkene i fosterhjemmet er en sentral del av dette arbeidet. Barnets medvirkning skal være gjennomgående, og arbeidsprosessene skal understøttes av en systematisk internkontroll.

Arbeidsprosesser barneverntjenestens oppfølgingsarbeid

På flytskjemaet ovenfor:

Planlegge oppfølging av barnet jf. bvl. § 8-3 4. ledd
Iverksette beslutninger knyttet til barnet jf. bvl. § 8-3 3. ledd 2. setning
Barnet medvirker jf. bvl. § 1-4 og Forskrift om barns medvirkning i barnevernet
Informasjonsinnhenting om barnet jf. bvl. § 8-3, Fosterhjem- forskriften § 7
Oppfølging av fosterfamile, inkl. besøk Jf. Fosterhjems- forskriften § 7
Vurdere og konkludere på barnets situasjon og behov jf. bvl. § 8-3, 3. ledd 2. setning
Journalplikt jf. bvl. § 12-4 og systematisk internkontroll jf. Kommuneloven § 25-1

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

3.1 Organisering, styring og ledelse

3.1.1 Organisering

Barnevernstjenesten for Bodø, Gildeskål, Hamarøy, Rødøy, Røst, Steigen og Værøy kommune er en interkommunal tjeneste med Bodø som vertskommune. Bodø kommune er Nordlands største med et folketall på ca 55 000. De seks samarbeidskommunene er alle små distriktskommuner.

Barneverntjenesten for Bodø m.fl. er organisert under Bodø kommunes avdeling for oppvekst og kultur. Alle ansatte i barneverntjenesten er ansatt i Bodø kommune. Flertallet av de ansatte har også sitt arbeidssted i Teamgården i Bodø, mens et mindretall har sitt arbeidssted i en av samarbeidskommunene. Barneverntjenestens ledelse, rådgivende jurister, merkantile tjenester, seksjon mottak/vakt og ressursteamet er stasjonert i Bodø, men er tilgjengelige for alle samarbeidskommunene i tjenesten.

Avdeling Bodø har tre seksjoner som i utgangspunktet bare betjener Bodø kommunes barnevernssaker; barneseksjonen, ungdomsseksjonen og omsorgsseksjonen. Seksjonene ledes av hver sin fagleder. Omsorgsseksjonen ivaretar oppfølgingen av barna som Bodø kommune har omsorgen for, og dermed flertallet av tjenestens fosterbarn under omsorg.

Samarbeidskommunene Gildeskål, Hamarøy, Rødøy og Steigen kommuner har på sin side lokale avdelingskontorer med egen fagleder. Saksbehandlere og fagledere ved disse avdelingskontorene jobber som generalister ved at de både gjennomfører barnevernundersøkelser, følger opp hjelpetiltak i hjemmet og barn i fosterhjem eller institusjon.

Barnevernsundersøkelse og oppfølging av barnevernstiltak for barn bosatt på Røst og Værøy, blir ivaretatt ved at to medarbeidere som er lokalisert i Bodø, jevnlig reiser ut. Også disse medarbeiderne jobber som generalister, samtidig som de sorterer under barneseksjonen, avdeling Bodø. Ansvaret for oppfølging av barn under omsorg er dermed fordelt på i alt seks seksjoner eller avdelinger med hver sin fagleder.

Barnevernleder har det overordnede faglige ansvaret for tiltak og tjenester etter barnevernloven. Faglederne har delegert myndighet til å godkjenne vedtak og andre dokumenter innenfor nærmere definerte rammer, og på vegne av barnevernleder. Dette går frem av tjenestens delegasjon- og ansvarsbeskrivelse.

Hele ledergruppen, dvs. barnevernleder, nestleder, fagledere for samtlige seksjoner/avdelinger og veiledende konsulenter, har faste møter hver 14 dag. Faglederne ved avdelingskontorene veksler mellom å delta fysisk og på teams. I tillegg har barnevernleder individuelle møter med faglederne hver fjerde uke.

Barnevernleders nærmeste overordnede er avdelingsdirektøren for oppvekst og kultur (OK). Avdelingsdirektøren sorterer direkte under kommunedirektøren. Barnevernleder deltar på ukentlige ledermøter med avdelingsdirektøren og de andre tjenestelederne på OK. I tillegg har barnevernleder ukentlige individuelle møter med avdelingsdirektøren.

Kommunens øverste ledelse etterspør tertialrapporter, samt årlig rapport om tilstanden i barnevernstjenesten. Barnevernleder blir også jevnlig bedt om å informere kommunestyret.

Vertskommunesamarbeidet mellom Bodø kommune og de fire samarbeidskommunene med egne avdelingskontorer er i utgangspunktet lagt opp slik at hver avdeling ivaretar sakene i sin kommune. Dette innebærer for eksempel at når Steigen har plassert et barn i fosterhjem i Bodø kommune, så reiser medarbeidere som jobber i Steigen til Bodø på oppfølgingsbesøk. Saksbehandlerressursene tilhører den enkelte avdeling, og deles i utgangspunktet ikke avdelingene imellom.

Samtidig er det enkeltstående eksempler på at saksbehandler- og faglederressurser kan brukes på tvers av avdelingene. Bakgrunnen for slike avtaler er enten knapphet på saksbehandler- eller faglederressurser ved en avdeling, eller spesielle forhold ved en konkret sak. Når slike avtaler blir inngått, faktureres kommunen som trenger bistand eller forsterkninger for påløpte driftsutgifter.

Ifølge avtalene mellom Bodø kommune og den enkelte samarbeidskommunen skal avtalene om interkommunalt samarbeid på barnevernområdet evalueres årlig. Ingen av samarbeidsavtalene er så langt revidert etter at de ble inngått. Bodø kommune forbereder nå en gjennomgang og revidering av samtlige avtaler, i dialog med samarbeidskommunene.

Det er ikke etablert et felles møtefora for kommunene i den interkommunale barneverntjenesten.

3.1.2 Bemanningssituasjonen

Leder for barnverntjenesten har vært sykemeldt siden desember 2022. Siden da har barnevernleders stedfortreder, som også er tjenestens nestleder, vært konstituert som barnevernleder. Vi forstår det slik at hennes oppgaver som nestleder bare i begrenset grad har vært ivaretatt av andre i denne perioden. Konstituert barnevernleder er i det følgende omtalt som barnevernleder.

Omsorgsseksjonen, avdeling Bodø, har tidligere hatt stabil bemanning over tid, men det siste halvannet året har dette endret seg. Perioden har vært preget av betydelig turnover, parallelt med vakanser og sykemeldinger. Kapasiteten har av den grunn vært sprengt det siste året. I løpet av sommeren 2023 er i alt syv nye medarbeidere kommet på plass på seksjonen. På tidspunktet for tilsynet var det dermed stort fokus på opplæring av nye medarbeidere. Omsorgsseksjonen har i alt 11,8 stillingshjemler.

Avdeling Steigen og Hamarøy har over tid slitt med rekruttering av medarbeidere, med den følge at avdelingene er kontinuerlig underbemannet i forhold til antall stillingshjemler. Avdeling Hamarøy har (pt.) fire stillingshjemler for barnevernfaglig personell. Tre av disse er besatt. Ifølge fagleder ved avdeling Hamarøy er de likevel overveiende ajour med sine oppgaver fordi de har hatt en uvanlig rolig periode. Avdeling Steigen har også fire stillingshjemler nå, men bare to av stillingene er besatt. Avdelingen har derfor en innleid konsulent. Ifølge fagleder for avdeling Steigen står flere av barnevernssakene deres uten tildelt saksbehandler.

Fordi barneverntjenesten for Bodø m.fl. er organisert i avdelinger der hver avdeling i utgangspunktet ivaretar sine saker, er det mer komplisert å fordele saksbehandlerressursene etter behov.

Hvis tjenesten ikke greier å rekruttere nok medarbeidere til et avdelingskontor, blir situasjonen oftest løst med å leie inn konsulentbistand. På tidspunktet for tilsynet hadde avdeling Steigen en innleid konsulent. Avdeling Hamarøy og avdeling Gildeskål har også hatt innleide konsulenter i perioder. Utgiftene til konsulentbistand faktureres den enkelte samarbeidskommunen.

Det er også eksempler på at avdelingene bistår hverandre mot fakturering. Avdelingenes kapasitet til å bistå hverandre er samtidig begrenset.

Vi spurte de ansatte vi intervjuet om hva de tenker utgjør den største risikoen i arbeidet med oppfølging av fosterbarn. Samtlige pekte på bemanningssituasjonen; at de har for få saksbehandlere sett i forhold til antall saker pga. ubesatte stillinger, sykemeldinger og høy turnover.

3.1.3 En tjeneste – eller flere tjenester i en?

Vi spurte flere av de fagansatte om de opplever at barneverntjenesten for Bodø m.fl. fungerer som én tjeneste. De fleste svarte «både ja og nei» - med litt ulik vekt på ja eller nei.

Fagleder for avdeling Hamarøy forklarte at hun opplevde det som en klar styrke at avdelingen er en del av en større barneverntjeneste der avdelingen drar veksler på en erfaren ledelse, jurister, ressursteam mv. Fagleder for avdeling Steigen var på sin side klar på at hun ikke alltid opplever den interkommunale tjenesten som én tjeneste, men at avdeling Steigen på mange måter er en tjeneste for seg selv. Hun opplever at intensjonen med en interkommunal tjeneste er god, men det faglige utbyttet i form av stordriftsfordeler er begrenset. Fagleder opplever at avdelingen, som over tid har vært underbemannet, står alene med ansvaret for en uhåndterlig stor saksmengde.

Noen av de ansatte poengterte også at utover de felles ledermøtene og at avdelingene kan be om veiledning og saksdrøftinger, så legges det ikke opp til noe faglig samarbeid mellom avdelingene

Også barnevernleder beskriver at den interkommunale barneverntjenesten i flere henseende nok ikke oppleves som én tjeneste. I ledermøte og sammenhenger der samarbeidskommunen er til stede kan avdeling Bodø ha en tendens til å ha mye fokus på egne utfordringer og behov. Dette prøver de å være bevisst på. Samtidig bidrar verken organiseringen med lokale avdelingskontorer, eller de geografiske avstandene til å styrke opplevelsen av at de er én tjeneste.

Både barnevernleder og faglederne ved avdelingskontorene nevnte at Bodø kommune har forsøkt å styrke bemanningen ved henholdsvis avdeling Hamarøy og avdeling Steigen ved å tilsette søkere bosatt i Bodø kommune, med tilbud om arbeidssted i tjenestens lokaler i Bodø kombinert med hjemmekontor. Disse forsøkene ble ikke opplevd som vellykket. Dette handlet bl.a. om at medarbeiderne skulle følges opp av fagleder ved distriktsavdelingene, samtidig som de ikke ble organisasjonsmessig eller på annen måte integrert i fagmiljøet i avdeling Bodø.

3.1.4 Tilstandsrapporter for hver kommune

Fra 2021 er barnevernstjenesten pålagt å legge frem en tilstandsrapport for kommunestyret i hver kommune minst en gang pr år, se barnevernslovens § 15-3, femte ledd. Formålet med tilstandsrapporten er å gi kommunestyrene bedre innsikt i tilstand, utvikling og viktige problemstillinger i barnevernet. Målet er bedre prioriteringer og kontroll i kommunene.

Vi har fått framlagt årsrapport/tilstandsrapport for alle kommunene i samarbeidet. Nedenfor refererer vi kort fra rapportene for Bodø, Hamarøy og Steigen kommuner.

Bodø kommune

I tilstandsrapporten for Bodø kommune/avdeling Bodø, er det beskrevet at turnover, udekket sykefravær og vakanser har satt sitt preg på arbeidssituasjonen i 2022 i form av et misforhold mellom antall saker/arbeidsmengde og antall medarbeidere. Videre beskriver rapporten at kapasitetsutfordringene har gitt seg utslag i at undersøkelsessaker blir stående på venteliste og at en høy andel undersøkelser avsluttes etter frist.

Ifølge rapporten var i alt 125 barn plassert i fosterhjem for en kortere eller lengre periode i løpet av 2022. 87 av disse barna var under omsorg. Det går ikke frem av rapporten i hvilken grad fosterbarna fikk lovpålagt oppfølging.

Steigen kommune

Tilstandsrapporten for Steigen kommune/avdeling Steigen, beskriver langvarige utfordringer med å rekruttere medarbeidere. Bare tre av fire stillinger har vært besatt i 2022. En av stillingene dekkes nå opp av et privat konsulentfirma. I rapporten begrunnes bruk av konsulenthjelp med at dette er nødvendig for at avdeling Steigen skal kunne ivareta lovpålagte oppgaver og ikke bli hengende for langt etter med arbeidet. Også avdeling Steigen har en høy andel fristbrudd, nærmere bestemt i 9 av 26 undersøkelsessaker i 2022.

Det går frem av tilstandsrapporten at 20 barn fra Steigen kommune var plassert i fosterhjem i 2022. 10 av disse barna var under omsorg. Ifølge rapporten fikk alle fosterbarna, med unntak av ett, lovpålagt antall oppfølgingsbesøk.

Hamarøy kommune

I tilstandsrapporten for Hamarøy kommune/avdeling Hamarøy, går det frem at avdelingen har vært underbemannet de senere år. Avdelingen har i utgangspunktet 6 stillingshjemler, men avdelingskontoret var bemannet med 2-3 medarbeidere i 2022. Ifølge rapporten hadde Hamarøy kommune 12 barn i tiltak utenfor hjemmet i 2022 (fosterhjem eller institusjon). Rapporten beskriver ikke i hvilken grad avdelingen oppfyller ulike lovkrav.

3.1.5 Rutiner og prosedyrer

Ifølge kommunelovens bestemmelser om internkontroll skal kommunen ha nødvendige rutiner og prosedyrer for barnevernstjenesten.

Barneverntjenesten for Bodø m.fl. har en egen internkontroll- og kompetansegruppe som bl.a. jobber med å utarbeide nye maler og rutinebeskrivelser, og revidere gamle. Internkontrollgruppa består av barnevernleder, nestleder, to fagledere, jurist m.fl. De har sine møter hver tredje uke.

Vi har fått fremlagt flere rutinebeskrivelser og maler som er i bruk på fosterhjemsområdet. De ulike avdelingene og seksjonene bruker stort sett de samme prosedyrene og malene. Interne rutinebeskrivelser er samlet i Kvalitetslosen, og malene er tilgjengelige i fagsystemet. I tillegg er Visma veilederen, et tilrettelagt digitalt oppslagsverk for barneverntjenester, tilgjengelig for alle ansatte.

Tjenesten har to rutinebeskrivelser for oppfølging av fosterbarn og fosterhjem med nesten samme tittel og til dels samme innhold. Det er ikke tydelig for oss hvorfor tjenesten har to rutinebeskrivelser for samme oppgave. Merk: Videre i rapporten viser vi til rutinebeskrivelsene som ett dokument.

Det går fram av rutinebeskrivelsen at det skal skrives referat fra oppfølgingsbesøkene og at øvrige aktiviteter i saken skal dokumenteres i journalnotater. Tjenesten har også en rapportmal som brukes som mal for referater fra oppfølgingsbesøkene. Malen bidrar til at relevante tema blir tatt opp i oppfølgingsbesøkene.

Både omsorgsseksjonen og distriktsavdelingene har ukentlige fagmøter med saksveiledning. På omsorgsseksjonen har de delt de ansatte i to grupper, slik at hver av gruppene har saksdrøftinger hver annen uke.

I tillegg har faglederne jevnlig individuell saksgjennomgang med den enkelte saksbehandler. Ifølge tjenestens rutinebeskrivelse skal slik saksgjennomgang gjennomføres minimum to ganger pr år.

Omsorgsseksjonen har saksgjennomgang med hver saksbehandler fire ganger pr år. Her er også veiledende konsulent i regelen med på møtene sammen med fagleder. Omsorgsseksjonen har grundige saksgjennomganger. De bruker en egen mal for saksgjennomgang, og dokumenterer det som blir avklart og avtalt som et internt arbeidsdokument. Dersom det blir tatt viktige beslutninger i saksgjennomgangen skal dette også dokumenteres i barnets saksmappe.

På avdeling Hamarøy har faglederne saksgjennomgang med hver av saksbehandlerne så ofte som hver andre eller tredje uke. Også Steigen praktiserer saksgjennomgang, I utgangspunktet en gang i måneden.

Fagledere kan også ta initiativ til saksdrøft med barnevernleder og ressurspersoner i tjenesten, f.eks. jurist. Slike saksdrøftinger skal dokumenteres, og da primært i en egen drøftingsmal. Malen kan bidra til at det dokumenteres tydeligere hvem som har deltatt i saksdrøftingen, hvilke problemstillinger som er drøftet og hva som evt. ble besluttet.

3.1.6 Oppfølging av avvik og risiko for avvik

En viktig del av internkontrollen er at kommunens ledelse avdekker og følger opp avvik og risiko for avvik.

Bodø kommune har en prosedyre for melding, behandling og lukking av avvik som gjelder for hele kommunen. Ifølge prosedyren plikter alle virksomhetene i kommunen å etterleve prosedyren. Avvik skal meldes i kvalitetssystemet Kvalitetslosen. Dette gjelder både HMS-relaterte avvik og brudd på prosedyrer, retningslinjer, lover og forskrifter. Ifølge prosedyren skal det settes inn nødvendige tiltak for å håndtere og lukke avviket, og for å forebygge og hindre gjentagende avvik.

Ifølge opplæringsplan for nyansatte i barneverntjenesten får alle en innføring i Kvalitetslosen, herunder hvordan melde avvik. I prosedyren for oppfølging av fosterbarn og fosterhjem står det at fagleder skal rapportere «eventuelle avvik fra retningslinjer» til barnevernleder. Det er ikke beskrevet nærmere hvilke hendelser som typisk skal meldes som avvik, eller hvilke avvik som skal rapporteres til barnevernleder til forskjell fra de som skal meldes i Kvalitetslosen.

Ifølge egenrapporteringen avdekkes svikt eller fare for svikt fortløpende gjennom ulike rapporteringsverktøy, i kontakt med brukere, samarbeidspartnere, oppdragstakere, samt i intern samhandling i tjenesten. Opplysninger om svikt, eller risiko for svikt, behandles i tjenestens ledergruppe og i internkontrollgruppa - og brukes i forbedringsprosesser.

Vi har ikke fått framlagt prosedyrer som beskriver hvordan barneverntjenesten arbeider med avviksbehandling, forbedring og evaluering. Vi har imidlertid fått beskrevet eksempler på at det blir satt inn tiltak for å redusere fare for svikt i oppfølgingen av fosterbarn pga. underbemanning. I en lengre periode siste år hadde omsorgsseksjonen altfor få saksbehandlere i forhold til antall fosterbarn. I denne situasjonen sørget tjenesten for at alle fosterbarna/fosterhjemmene hadde navn og nummer til en saksbehandler, slik at alle hadde noen de kunne kontakte ved behov. Videre ble oppfølgingsbesøkene prioritert ut fra en risikovurdering av fosterbarnets eller fosterhjemmets behov for oppfølging. Tilsvarende tiltak er også iverksatt ved avdelingskontorene.

Vi har ikke fått framlagt noen oversikt over avviksmeldinger eller klager knyttet til tema for tilsynet. Ifølge barnevernleder foreligger det ingen slik oversikt. Tjenesten har heller ikke lagt fram noen skriftlige risiko- og sårbarhetsanalyser, verken for barneverntjenesten generelt eller for oppgaver knyttet til oppfølging av barn i fosterhjem. Det er heller ikke gjennomført noen brukerundersøkelser.

I intervjuene med de ansatte kom det frem at de ikke bruker avvikssystemet, og at dette ikke forventes av ledelsen. Noen av de vi snakket med kjente ikke til at Kvalitetslosen har et system for avviksbehandling. Andre forklarte at de melder ifra om avvik til leder eller på ledermøte, men at de ikke alltid opplever at dette blir fulgt opp.

3.1.7 Opplæring og kompetanseutvikling

Kommunen skal sørge for nødvendig opplæring og veiledning av barnevernstjenestens personell, jf. barnevernsloven § 15-2.

Vi har fått framlagt en utførlig opplæringsplan for nyansatte. Planen tilpasses den enkeltes arbeidsoppgaver i tjenesten. Videre er e-læringskurs i Visma veilederen tilgjengelig for de ansatte, i tillegg til veiledning og saksgjennomganger.

Vi har ikke fått framlagt oversikt over kompetansebehovet for de ansatte som jobber med oppfølging med barn i fosterhjem.

Ifølge egenrapporteringsskjema deltar noen ansatte på den årlige fosterhjemskonferansen i regi av fosterhjemsforeningen. Ifølge tilstandsrapportene har ingen av de ansatte ved distriktsavdelingene hatt kompetanseheving på fosterhjemsområdet i 2022.

3.2 Oppsummering av funn relatert til kvalitetskravene

Nedenfor presenterer vi våre funn relatert til de aktuelle kvalitetskravene. Vi har slått sammen noen av kvalitetskravene slik at funnene er fordelt under seks punkter.

3.2.1 Barnevernstjenesten tilrettelegger for og gir barnet mulighet til å medvirke i oppfølgingen, og medvirkningen er dokumentert

Bodø barneverntjeneste har en rapportmal som brukes for å dokumentere fosterhjemsbesøkene. Malen har en egen rubrikk for samtale med barnet med noen stikkord for tema som kan være aktuelle å ta opp, herunder ordningen med tillitsperson.

Ifølge tjenestens rutinebeskrivelse for oppfølging skal oppfølgingsbesøkene fortrinnsvis legges til ordinær arbeidstid, selv om dette kan innebære at fosterbarn må tas ut av skolen for noen timer. Ifølge rutinebeskrivelsen skal det gjøres unntak for elever i videregående skole, idet de vil få registrert fravær fra skolen. Av intervjuene går det frem at de ansatte i liten grad er kjent med disse interne retningslinjene. Saksbehandlerne legger i regelen fosterhjemsbesøkene til et tidspunkt som gjør at de kan treffe fosterbarnet uten at han eller hun trenger å ta fri fra skolen. Saksmappene vi har lest bekrefter denne praksisen.

I saksmappene ser vi at barneverntjenesten gjennomgående sørger for å treffe barnet, og tar initiativ til kontakt og samtaler. Med mindre barnet ønsker at fosterforeldrene skal være til stede, snakker saksbehandler med barnet alene. Vi har sett flere gode eksempler på tett kontakt og oppfølging av fosterbarnet fra barneverntjenestens side.

I noen av sakene ser vi at besøkene blir for sjeldne, eller at det er hyppige skifter av kontaktperson. Dette er forhold som i seg selv kan gå på bekostning av kontakt med barnet og barnets mulighet for medvirkning i egen sak. Vi ser også eksempler på saker der lite er dokumentert i faser med store omskiftninger for barnet. Det blir dermed uklart i hvilken grad barneverntjenesten har lagt til rette for barnets medvirkning.

Vi finner ikke dokumentert at noen av fosterbarna har fått informasjon om retten til å ha med seg en tillitsperson i samtalene med barnevernet.

Malen som tjenesten bruker for beslutning/avtale om redusert besøkshyppighet bidrar ikke til å sikre at barnet har fått anledning til å uttale seg om dette spørsmålet før beslutningen treffes. Fordi det er få eksempler på slike avtaler i saksmappene vi har lest, og fordi disse avtalene er inngått tilbake i tid, har vi ikke fått undersøkt i hvilken grad dette blir ivaretatt i praksis i dag.

Av fosterbarna vi har snakket med mener tre av fire at barneverntjenesten legger til rette for at de kan medvirke i egen sak, men en av fire svarte at dette bare delvis blir ivaretatt.

Av fosterforeldrene mener fem av seks at barneverntjenesten legger til rette for at barnet kan medvirke. En av seks mente at dette bare delvis ble ivaretatt fordi barnet generelt fikk for lite oppfølging.

3.2.2 Barnevernstjenesten planlegger oppfølgingen av barnet

Plan for når oppfølgingen skal gjennomføres

På omsorgsseksjonen, avdeling Bodø skal hver av saksbehandlerne utarbeide en oversikt, årsplan for fosterhjemsoppfølging, som skal inneholde en samlet oversikt over fosterhjemmene og tidspunkt for samtlige planlagte fosterhjemsbesøk inneværende år. Oversikten skal deles med fagleder innen 14. januar hvert år. Fagleder skal også oppdateres løpende om evt. endringer.

Hensikten med planen er primært å sikre at saksbehandlerne setter av tid til alle besøkene, at tidspunktene blir avklart med de respektive fosterhjemmene, og at seksjonen har oversikt.

I tillegg til årsplanen har tjenesten en egen mal med tittel Oppfølgingsplan fosterbarn. Denne planen er individuell og skal brukes for å registrere alle planlagte og gjennomførte besøk, møter, samvær og mottatte tilsynsrapporter for inneværende år. Formålet med denne planen er å ha en lett tilgjengelig oversikt over planlagte og gjennomførte oppgaver, bl.a. i tilfelle saken må overlates til annen saksbehandler. I intervjuene kom det frem at planen brukes av enkelte saksbehandlere, men ikke alle. Flere mente at planen var som krevende å holde oppdatert, og vi fikk inntrykk av at det var litt opp til den enkelte om de vil bruke den. I saksmappene har vi i liten grad funnet oversikt over når oppfølgingsbesøkene er planlagt gjennomført.

Også avdelingskontorene er opptatt av at tidspunktene forfosterhjemsoppfølgingen planlegges og avtales i god tid. Her er ikke saksomfanget like stort, og rutinene er tilpasset at det er lettere å holde oversikten.

Plan for innholdet i oppfølgingen

I rutinebeskrivelsen for oppfølging av fosterbarn og fosterhjem er det beskrevet at saksbehandler må forberede seg før fosterhjemsbesøkene ved å gjennomgå rapporten fra forrige besøk, mottatte tilsynsrapporter og annen innkommet informasjon. Utover dette finner vi ingen retningslinjer for hvordan innholdet i oppfølgingsbesøkene bør planlegges. I intervjuene kommer det imidlertid frem at innholdet i fosterhjemsbesøkene er et sentralt tema i saksgjennomgangene på omsorgsseksjonen, og at fagleder, veiledende konsulent og flere av saksbehandlerne har høy grad av bevissthet om ulike relevante tema. Vi har også fått framlagt en egen mal/disposisjon som omsorgsseksjonen bruker i sine saksgjennomganger. Et av punktene her er: Oppgaver som må gjøres i saken. Dette punktet kan forstås som et insitament til å planlegge fosterhjemsoppfølgingen. Vi har imidlertid ikke sett slike arbeidsplaner i de saksmappene vi har lest.

I vår gjennomgang av saksmappene har vi ikke sett eksempler på skriftlige planer for innholdet i fosterhjemsbesøkene, f.eks. i form av en oversikt over hvilke temaer som er relevant å ta opp med det enkelte fosterbarnet eller fosterhjemmet det kommende året. Vi har heller ikke fått framlagt en sjekkliste el. med oversikt over aktuelle årlige tema, eller tema som er relevante i ulike faser, f.eks. ut fra barnets alder. Rapportmalen for fosterhjemsbesøk inneholder rubrikker og noen stikkord som saksbehandlerne kan støtte seg til i oppfølgingsarbeidet, også når de forbereder besøkene.

Inntrykket fra saksmappene er at kontaktpersonene i all hovedsak er godt forberedt til oppfølgingsbesøkene og at relevante temaer blir tatt opp. Samtidig har vi ikke sett eksempler på at det går frem av rapportene om fosterhjemsavtalen er gjennomgått, eller at fosterbarn har fått informasjon om partsrettigheter når de blir 15 år.

I saksmappene finner vi at de fleste barna har en omsorgsplan. Planene er imidlertid gamle og ikke oppdaterte på barnets aktuelle situasjon og behov. De er dermed lite relevante som grunnlagsdokumenter for planlegging av oppfølgingen. Planene er gjennomgående ikke datert. Vi har ikke sett eksempler på planer for barnets omsorgssituasjon og oppfølgingen av barnet i henhold til ny barnevernslov § 8-3 fjerde ledd.

Under tilsynsbesøket fikk vi framlagt tjenestens nye mal for omsorgsplaner. Malen er utarbeidet etter at ny barnevernslov trådte i kraft, er tilgjengelig i fagsystemet og tatt i bruk i enkelte saker. Malen har tittelen «Endelig omsorgsplan», et begrep som ikke er videreført i ny lov. Videre er teksten i malen i begrenset grad avstemt med barnevernslovens § 8-3 fjerde ledd.

Flertallet av fosterforeldrene opplevde fosterhjemsoppfølgingen som planlagt. En av seks opplevde oppfølgingen som tilfeldig pga. hyppige saksbehandlerbytter, besøk på kort varsel og oppfølging pr telefon. En av fosterforeldrene viste til at oppfølgingen var lite forutsigbar ved at besøkshyppigheten var veldig variabel. Av fosterbarna svarte tre av fire at de opplevde fosterhjemsoppfølgingen som planlagt.

3.2.3 Barnevernstjenesten tilegner seg tilstrekkelig informasjon om barnets utvikling, omsorgssituasjon og behov for endringer eller ytterligere tiltak

Barnevernstjenesten baserer seg i stor grad på informasjon fra fosterforeldrene og fosterbarna når de følger med på barnets situasjon og utvikling. Rapportmalen for oppfølgingsbesøk legger opp til at barnevernstjenesten skal etterspørre barnets fungering og utvikling på ulike områder. Videre skal barnet spørres om egen situasjon og trivsel. I flere saker gir dette tilstrekkelig informasjon om barnets situasjon i fosterhjemmet.

Saksbehandlerne beskriver også at de innhenter opplysninger fra andre instanser, eller innleder samarbeid med andre instanser, ved behov. De innhenter også sakkyndige rapporter og epikriser for barn under omsorg, med mindre avsender sørger for å sende disse direkte.

Inntrykket fra saksmappene er at barneverntjenesten gjennomgående har en lav terskel for å kontakte skolen eller andre samarbeidspartnere, og evt. ta initiativ til samarbeidsmøter.

Fem av seks fosterforeldre, og tre av fire fosterbarn, svarte at de opplevde at barneverntjenesten tilegnet seg tilstrekkelig informasjon om fosterbarnet.

3.2.4 Barnevernstjenesten besøker fosterhjemmet så ofte som nødvendig for å gi barnet forsvarlig oppfølging, og oppfølgingen er helhetlig og tilpasset den enkelte fosterfamilie

Ifølge forskrift om fosterhjem § 7 skal barnevernstjenesten besøke fosterhjemmet så ofte som nødvendig for å kunne følge opp og føre kontroll med barnets situasjon i hjemmet, og minimum 4 ganger i året. Dersom forholdene i fosterhjemmet er gode, og plasseringen har vart i mer enn 2 år, kan barnevernstjenesten vedta at antall besøk skal reduseres til minimum 2 ganger i året.

Tjenesten har en mal for avtale om fosterhjemsoppfølgingen som brukes i saker der det er grunnlag for å redusere besøkshyppigheten fra minimum fire besøk pr år til minimum to besøk pr år. I sakene vi har lest var det avtalt/besluttet redusert besøkshyppighet i to av de ti sakene. Barneverntjenestens

konkrete vurderinger og avveininger av ulike hensyn går ikke frem av denne avtalen. Ifølge de ansatte blir spørsmål om redusert besøkshyppighet gjenstand for drøfting, men dette blir i regelen ikke dokumentert, verken i avtalen eller i barnets journal. En av saksbehandlerne vi snakket med sa at hun savnet å kunne finne disse vurderingene i barnets mappe.

I tjenestens interne rutinebeskrivelse for oppfølging er det presisert at det bør være hyppig kontakt mellom barnevernet og fosterbarnet/fosterhjemmet det første året, bl.a. for å forebygge belastninger som på sikt kan føre til utilsiktede flyttinger. Ifølge rutinebeskrivelsen kan dette gjøres ved å gjennomføre flere enn de fire pålagte oppfølgingsbesøkene, og/eller ved å supplere oppfølgingsbesøkene med veiledning fra ressursteamet eller kommunepsykolog.

Halvårsrapportene til Bufdir for Bodø kommune viser imidlertid at denne målsetningen ikke følges opp. Tvert imot har Bodø kommune over tid hatt særlig høye avvik på oppfølging av fosterbarn det første året etter plassering. Samtidig rapporteres det også om betydelige avvik på oppfølging av fosterbarn som har vært plassert i fosterhjem i mer enn ett år.

Tallene i tabellene nedenfor er hentet fra halvårsrapporteringene til Bufdir, og for sammenhengens skyld har vi valgt å gå helt tilbake til 2020. Tabellene viser hvor mange fosterbarn Bodø kommune har oppfølgings- og kontrollansvar for, og i hvilken grad barna har fått minimum antall oppfølgingsbesøk. Den første tabellen viser tall for barn som har vært plassert i mer enn ett år, den andre for barn som har vært plassert mindre enn ett år.

Merk! Tallene under omfatter alle barn i fosterhjem, uavhengig av plasseringshjemmel. Dette skyldes at det ikke er mulig for statsforvalteren å hente ut egne tall for oppfølging av barn under omsorg.

Avdeling Bodø har heller ikke en egen oversikt avgrenset til barn under omsorg, eller barn som følges opp av omsorgsseksjonen. Flertallet av barna som bor i fosterhjem er imidlertid under omsorg.

Oppfølgingsbesøk – fosterbarn plassert mer enn 1 år – Bodø kommune:
Oppfølgingsbesøk og avvik	Vår 2020	Høst 2020	Vår 2021	Høst 2021	Vår 2022	Høst 2022	Vår 2023
Antall fosterbarn pr 30/6 og 31/12	85	85	82	86	89	88	77*
Har fått minimum 4 (2) besøk siste år	66	73	71	71	73	69	47*
Har ikke fått min. 4 (2) besøk siste år	19	12	11	15	16	19	30*
Avvik i prosent	22 %	14 %	13 %	17 %	18 %	22 %	39 %*

Oppfølgingsbesøk – fosterbarn plassert mindre enn 1 år – Bodø kommune:
Oppfølgingsbesøk og avvik	Vår 2020	Høst 2020	Vår 2021	Høst 2021	Vår 2022	Høst 2022	Vår 2023*
Antall fosterbarn pr 30/6 og 31/12	27	22	23	20	16	17	18*
Ligger an til å få minimum 4 besøk	9	13	16	13	9	14	8*
Ligger ikke an til å få minimum 4 besøk	18	9	7	7	7	3	10*
Avvik i prosent	67 %	41 %	30 %	35 %	44 %	18 %	56 %*

*Bodø kommunes halvårsrapport for første halvår 2023 ble sendt inn til Bufdir med feil, idet tjenesten ikke hadde kapasitet til å gå inn i tallene og rette opp feilene. Feilene kommer til uttrykk ved at antall barn i ulike tiltak, og antall fosterbarn som kommunen har oppfølgings- og kontrollansvar for, ikke stemmer med hverandre. Statsforvalteren har ikke mulighet til å vurdere hvilke tall som er feil, eller hvor store feilene er.

Til sammenligning med tallene over har Narvik kommune rapportert at lovkravet på fosterhjemsoppfølging er innfridd uten avvik første halvår 2023, mens Rana har rapportert avvik på under 2 %.

Barnevernleder og flere av de ansatte ved omsorgsseksjonen antar at en del av avvikene skyldes feilregistreringer i fagsystemet, og da først og fremst fordi oppfølgingsbesøk hos fosterbarn som følges opp av barneseksjonen ikke alltid blir riktig registrert i fagsystemet. Dette forklares med at ansatte ved barneseksjonen ikke får samme mengdetrening med disse oppgavene som ansatte ved omsorgsseksjonen.

Nedenfor følger tilsvarende tall for Steigen og Hamarøy kommuner. Her har vi ikke med tall for fosterbarn som har vært plassert mindre enn ett år, fordi disse tallene er så små at de ikke kan offentliggjøres av hensyn til personvernet. Vi kan likevel kort slå fast at verken Steigen eller Hamarøy har rapportert om avvik på oppfølging av nyplasserte barn.

Tabellene viser at avvikene for fosterbarn som har vært plassert i mer enn ett år har variert de siste 3 ½ årene. Avvikene her er tidvis svært høye, også i 2022 og 2023.

Oppfølgingsbesøk – fosterbarn plassert mer enn 1 år – Steigen kommune:
Oppfølgingsbesøk og avvik	Vår 2020	Høst 2020	Vår 2021	Høst 2021	Vår 2022	Høst 2022	Vår 2023
Antall fosterbarn pr 30/6 og 31/12	16	17	16	18	18	18	17
Har fått minimum 4 (2) besøk siste år	14	16	13	17	11	9	10
Har ikke fått min. 4 (2) besøk siste år	2	1	3	1	7	9	7
Avvik i prosent	12 %	6 %	19 %	6 %	39 %	50 %	41 %

Oppfølgingsbesøk – fosterbarn plassert mer enn 1 år – Hamarøy kommune:
Oppfølgingsbesøk og avvik	Vår 2020	Høst 2020	Vår 2021	Høst 2021	Vår 2022	Høst 2022	Vår 2023
Antall fosterbarn pr 30/6 og 31/12	11	11	9	8	10	8	8
Har fått minimum 4 (2) besøk siste år	4	3	6	7	9	6	4
Har ikke fått min. 4 (2) besøk siste år	7	8	3	1	1	2	4
Avvik i prosent	64 %	72 %	33 %	12 %	10 %	25 %	50 %

De ansatte bekrefter at de ikke alltid har kapasitet til å besøke alle fosterbarna så ofte som nødvendig, og forklarer at dette skyldes underbemanning og kapasitetsproblemer. I perioder må de gjøre strenge prioriteringer basert på risikovurderinger. Flere av de ansatte påpeker at når de pålagte oppfølgingsbesøkene ikke blir gjennomført, så øker risikoen for at barneverntjenesten ikke fanger opp utfordringer i fosterhjemmet.

Dette bildet gjenspeiles i de 10 sakene vi har lest. Fire av sakene oppfyller lovkravet mht. antall besøk i perioden fra og med 2021 til sommeren 2023. Tre av sakene har for få besøk i deler av perioden, mens tre saker har for få besøk hvert år.

De fire sakene som har fått tilstrekkelig antall besøk gjennom hele perioden, kjennetegnes av at oppfølgingen fremstår som helhetlig og tilpasset den enkelte fosterfamilien. I de andre sakene ser vi også flere eksempler på faglig godt tilpasset oppfølgingsarbeid, samtidig som vi ser at oppfølgingen glipper i perioder. I fire av sakene sammenfaller periodene med for få besøk med perioder som nødvendigvis må ha vært utfordrende for fosterbarnet og/eller fosterforeldrene pga. samlivsbrudd, atferdsvansker eller andre utfordringer. I to av de fire sakene med for få oppfølgingsbesøk ble barnet flyttet til nye plasseringssteder.

Vi må her ta forbehold om at oppfølgingen i noen av sakene vi har lest kan ha omfattet mer kontakt enn det som går frem av mappene, fordi det kan hende at ikke alle oppfølgingsaktivitetene er dokumentert. Flere ansatte har forklart at det kan være utfordrende å rekke å dokumentere alle fosterhjemsbesøkene og annen viktig kontakt med fosterhjemmet. Fagleder for avdeling Steigen er klar på at de ofte kommer til kort med dokumenteringen pga. kapasitetsproblemer. De bruker ikke alltid rapportmalen etter fosterhjemsbesøk, og bare deler av den øvrige kontakten de har med fosterhjemmene blir dokumentert.

Flere av de ansatte forteller at de ringer fosterhjemmene når de ikke rekker å reise på besøk. Vi har i liten grad sett journalnotater som dokumenterer slike telefonsamtaler i saksmappene vi har lest.

Barnevernleder forklarer at i perioden med lav bemanning måtte prioritere hvilke barn som skulle få nødvendig oppfølging, og hvilke som måtte få færre besøk enn lovkravet tilsier. Hun sier at de strenge prioriteringene ikke har ført til utilsiktede flyttinger, men at prioriteringene nok har medført at samarbeidsforholdene mellom fosterforeldre og barnevern har blitt vanskeligere i noen saker, og det kan ha hatt følger for barnevernets omdømme.

Når det gjelder kvaliteten på oppfølgingen, dvs. om oppfølgingen er tilpasset fosterbarnets eller fosterhjemmets behov, så ser vi også her variasjoner. Vi ser videre at det ikke alltid er slik at når en saksbehandlere eller avdelinger strever med å finne gode innfallsvinkler i oppfølgingen, at de tar initiativ til saksdrøftinger med ledelsen eller andre ressurspersoner i tjenesten.

To av seks fosterforeldre opplever at oppfølgingsbesøkene blir for sjeldne. To av seks fosterforeldre opplever også at oppfølgingen ikke er tilstrekkelig helhetlig og tilpasset, bl.a. pga. dårlig erfaring med å be barnevernet om hjelp. Fosterbarna vi har snakket med sier at de opplever at barnevernstjenesten kommer på besøk ofte nok, og at oppfølgingen er tilpasset deres behov.

3.2.5 Barnevernstjenesten gjør en forsvarlig vurdering av barnets utvikling og omsorgssituasjon, konkluderer på om det er behov for endringer eller ytterligere tiltak og iverksetter disse

Ifølge rutinebeskrivelsen for oppfølging av fosterhjem har saksbehandler ansvaret for å dokumentere «hva som er gjort» ved å skrive journalnotater og referat fra oppfølgingsbesøkene.

Rapportmalen bidrar til at saksbehandler dokumenterer sine vurderinger av barnets situasjon i fosterhjemmet i etterkant av hvert fosterhjemsbesøk. Ved behov, f.eks. hvis en sak tar en vending, kan saken tas opp i felles saksdrøfting med fagleder og kollegaer ved seksjon eller avdeling. Særlig alvorlige eller vanskelige saker kan også tas opp med barnevernleder og evt. jurist eller andre ressurspersoner i tjenesten.

Barneverntjenesten har en egen mal som kan brukes for å dokumentere særlig viktige saksdrøftinger. Når denne malen brukes blir problemstillingene og drøftingene grundig beskrevet, i tillegg til at det som oftest vil gå klart frem hvem som har deltatt, hva som er besluttet mv.

Drøftingsmalen brukes imidlertid ikke veldig ofte. Malen er tilgjengelig for hele tjenesten, men inntrykket fra saksmappene er at den brukes mest av avdeling Bodø. Noen drøftinger dokumenteres som et vanlig notat i barnets journal, og noen blir nok ikke dokumentert i det hele tatt.

Vi har sett flere eksempler på at barnevernets vurderinger er jevnlig og grundig dokumentert i saker vi har lest, slik at det er mulig å få et inntrykk av det faglige arbeidet med saken. Noen av sakene vi har lest inneholder imidlertid få eller ingen vurderinger utover de kortfattede vurderingene saksbehandler gjør seg etter hvert oppfølgingsbesøk. I saker der fosterbarnet eller fosterhjemmet har utfordringer, kan dette fremstå som mangelfullt. I noen av sakene er oppfølgingen, og dermed også dokumentasjon av barnevernets vurderinger, mangelfull i kritiske faser av saken.

Når saker blir tatt opp til felles drøfting og det blir tatt beslutninger om videre oppfølging og/eller nye tiltak, så er inntrykket at beslutningene gjennomgående blir fulgt opp og nye tiltak iverksatt.

Flertallet av fosterforeldrene opplevde at barneverntjenesten gjør en forsvarlig vurdering av barnets utvikling og situasjon i fosterhjemmet, og behovet for videre tiltak.

3.2.6 Kommunen sikrer systematisk og tilpasset internkontroll i oppfølgingsarbeidet

Ifølge barnevernleder sikrer ledelsen forsvarlige tjenester og lik kvalitet i hele tjenesten gjennom felles ledermøter, felles fagdager, felles rutinemateriell, individuelle ledermøter, saksdrøfting med ledelsen, og ved at faglederne kan kontakte barnevernsledelsen, hverandre og andre ressurspersoner i tjenesten ved behov.

Utover dette har ikke barnevernledelsen noen systematisk oppfølging eller kontroll med det faglige arbeidet på avdelingene. Ifølge barnevernleder har faglederne ansvaret for å følge opp de ansattes arbeid, og sikre at oppfølgingsarbeidet holder et faglig forsvarlig nivå. Ledelsen tar ikke initiativ til stikkprøvekontroll eller gjennomganger for å se nærmere på om praksis i de ulike avdelingene holder et forsvarlig nivå.

Internkontrollgruppa har i oppgave å lage og revidere rutinebeskrivelser og maler. Flere ansatte sier at de opplever malene som gode og hjelpsomme, og at de fungerer som en støtte i oppfølgingsarbeidet. Andre forklarer at de opplever rutinebeskrivelsene og malene som uklare og lite nyttige, og at de ikke bidrar til å holde saksbehandlingen på et jevnt godt nivå. Noen opplever også at tjenesten har en høy terskel for å justere eller endre rutiner og maler.

Egenrapporteringen og intervjuene viser at barneverntjenesten ikke har noen samlet oversikt over avviksmeldinger og klager på fosterhjemsområdet, eller hvordan avvikene er fulgt opp. Det kom også fram at de ansatte i begrenset grad er kjent med når og hvordan de skal melde avvik. Vi har ikke sett eksempler på at avvikssystemet i Kvalitetslosen er brukt av de ansatte i barneverntjenesten.

Vi har fått beskrevet et eksempel på at barneverntjenesten satte inn tiltak for å redusere faren for svikt i oppfølgingen av fosterbarn i perioden da omsorgsseksjonen hadde altfor få saksbehandlere i forhold til antall fosterbarn. Tjenesten sørget for at alle fosterbarna og fosterhjemmene hadde navn og nummer til en saksbehandler, slik at de som et minimum hadde noen de kunne kontakte ved behov. Videre ble oppfølgingsbesøkene prioritert ut fra en risikovurdering av fosterbarnets og fosterhjemmets behov for oppfølging.

Den vanskelige bemanningssituasjonen på omsorgsseksjonen høsten 2022 hadde sin bakgrunn i flere forhold. Slik vi forstår det ble situasjonen forsterket av at det tok lang tid før barneverntjenesten fikk klarsignal for å lyse ut stillingene, og at det tok ytterligere tid før stillingene ble utlyst på grunn av arbeid med lønnsbudsjettet og vurdering av nedtrekk av stillinger.

Avdelingsdirektøren har løpende kontakt med barneverntjenesten. Vi legger derfor til grunn at administrativ ledelse ble holdt underrettet om situasjonen på omsorgsseksjonen, og at de dermed hadde anledning til å sette fortgang i tilsettingsprosessene. Samtidig vet vi at administrativ og politisk ledelse ikke ble informert skriftlig om status for fosterhjemsoppfølgingen mht. avvik og risiko, og hvilke konsekvenser mangelfull bemanning på Omsorgsseksjonen vil få for barn i fosterhjem.

Dette er heller ikke nevnt i den siste tilstandsrapporten til kommunestyret.

I forbindelse med barneverntjenestens halvårsrapporteringer til Barne- og familiedirektoratet, og under tilsynet, har det kommet fram at tjenesten over tid har strevd med å levere korrekte tall på fosterhjemsområdet. Ved rapportering for første halvår 2023 gav tjenesten beskjed om at de ikke greide å levere sikre tall for hvor mange fosterbarn Bodø kommune har oppfølgings- og kontrollansvar for, eller hvor mange av disse som har fått lovpålagt oppfølging.

Barneverntjenesten har ikke tradisjon på regelmessig å legge frem nøkkeltall, eller tall fra halvårsrapportene, for administrativ og politisk ledelse. Barneverntjenesten legger fra enkelte helårstall, bl.a. i de årlige tilstandsrapportene til kommunene.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

Som beskrevet i kapittel 3 finner vi flere eksempler på at oppfølgingen av barn i fosterhjem er godt ivaretatt. Samtidig finner vi at barneverntjenesten ikke besøker alle fosterhjemmene så ofte som nødvendig, med den følge at fosterbarn under omsorg ikke sikres nødvendig oppfølging og hjelp, heller ikke i kritiske faser. Dette er brudd på barnevernsloven § 8-3 og § 1-7.

Når fosterbarnet ikke får tilstrekkelig oppfølgingsbesøk øker risikoen for at det ikke blir lagt til rette for medvirkning, at viktig informasjon ikke blir ikke fanget opp, og at oppfølgingen ikke blir helhetlig og tilpasset barnets og fosterhjemmets behov og at fosterbarnet ikke får rett hjelp til rett tid. Vi finner også mangler knyttet til dokumentasjon av oppfølgingsaktiviteter og faglige vurderinger.

Som vertskommune for den interkommunale barnverntjenesten må Bodø kommune ha oversikt over og kontroll med at hele tjenesten driftes forsvarlig. Etter Statsforvalterens vurdering er ikke kommunens ledelse og styring på fosterhjemsområdet tilstrekkelig. Kommunens internkontroll er ikke tilstrekkelig systematisk og har ikke et omfang og innhold som er tilpasset tjenestens størrelse, organisering og risikoforhold. Dette er brudd på kommuneloven § 25-1 om internkontroll.

4.1 Utilstrekkelig bemanning

Under tilsynet kom det frem at omsorgsseksjonen ved avdeling Bodø har hatt en periode med underbemanning på grunn av høy turnover, sykemeldinger og vakanser. Avdelingene Steigen og Hamarøy har slitt med underbemanning over lengre tid fordi det er vanskelig å rekruttere nye medarbeidere i distriktene. Vi legger til grunn at det er en viss sammenheng mellom underbemanning og mangelfull oppfølging av fosterhjemmene.

Etter vår vurdering har ikke Bodø kommune iverksatt nødvendige tiltak for å sikre tilstrekkelig bemanning i tjenesten. Dette begrunnes med at Bodø kommune valgte å utsette utlysning av flere stillinger ved omsorgsteamet høsten 2022. Videre har ikke Bodø kommune sørget for å sikre tilstrekkelig bemanning ved avdelingskontorene, alternativt sørget for å avpasse saksmengden til avdelingenes reelle kapasitet.

4.2 Manglende oversikt over status i tjenesten

En forutsetning for forsvarlig styring er at kommunen har god oversikt over status i tjenesten. Denne oversikten er mangelfull. Bodø kommune rapporterte inn tall for avdeling Bodø første halvår 2023 med åpenbare feil på fosterhjemsområdet. Kommunen har heller ikke oversikt over hvordan avvikene fordeler seg mellom de tre seksjonene ved avdeling Bodø, som alle følger opp barn i fosterhjem. Dette er et dårlig utgangspunkt for styring.

I tilstandsrapportene for henholdsvis Bodø, Hamarøy og Steigen (2022) er det ikke nevnt at kommunene har avvik på fosterhjemsområdet, til tross for at avvikene til dels er betydelige. Intensjonen med tilstandsrapportering er nettopp at kommunene skal få presis informasjon om barneverntjenestens status.

Vi har ikke fått framlagt noen skriftlige risikoanalyser. Et eksempel på et aktuelt tema for risikoanalyse kan være at omsorgsseksjonen fikk syv nye medarbeidere sommeren 2023, uten erfaring fra oppfølging av barn i fosterhjem. Et annet eksempel er situasjonen som oppstår når en distriktsavdeling er underbemannet over tid.

Barnevernledelsen har heller ikke oversikt over avvik som går frem av evt. klager fra brukere, oppdragstakere eller samarbeidspartnere, eller svikt som avdekkes av medarbeidere i tjenesten. De ansatte vet ikke hva som utgjør et avvik, hvordan avvik skal meldes eller hva de kan forvente av oppfølging og forbedringsarbeid fra ledelsens side.

Når barnevernledelsen ikke har presis oversikt over status i egen tjeneste, kan de vanskelig iverksette virksomme styringstiltak. Videre kan de ikke kommunisere ut tydelig informasjon som beslutningsgrunnlag for administrativ og politisk ledelse.

4.3 Utfordrende organisering av den interkommunale tjenesten

Barneverntjenesten for Bodø m.fl. har en utypisk organisering som interkommunal tjeneste etter vertskommunemodellen ved at tjenesten har fire distriktsavdelinger med egen fagleder. Disse avdelingskontorene betjener innbyggerne i sine respektive kommuner, mens avdeling Bodø betjener innbyggerne i Bodø, samt Værøy og Røst. Utgangspunktet er at hver avdeling ivaretar sine saker.

Etter vår vurdering er det grunn til å stille spørsmål ved om denne organiseringen kan virke begrensende på vertskommunens og barnevernledelsens muligheter for, og ambisjoner om, å styre barnevernstjenesten som et hele. Vi tenker her både på styring av tjenestens bemanningsressurser, og kvalitetssikring og kontroll med tjenesteutøvelsen på alle nivåer.

Den vanlige måten å organisere en interkommunal barneverntjeneste på er at den organiseres som én tjeneste, som i fellesskap betjener innbyggerne i alle kommunene i samarbeidet. Seksjoner eller team som er spesialisert på ulike deler av barnevernets oppgaver, favner da hele tjenesten, slik at et omsorgsteam vil ha ansvaret for alle barn under omsorg fra de ulike kommunene i samarbeidet.

Lokale kontorsteder representerer vanligvis ikke egne avdelinger med egen fagleder, men et arbeidssted som brukes av medarbeidere ved behov, f.eks. for å ivareta god tilgjengelighet for brukerne. Med en slik organisering vil barnevernledelsen fordele saker og styre ressurser og kompetanse dit det til enhver tid trengs mest, uavhengig av kommunegrensene. En slik modell reduserer også behovet for at ansatte må jobbe med krevende og konfliktfylte barnevernssaker i eget nærmiljø.

Vi ser at det kan være mange grunner til at Bodø og samarbeidskommunene har valgt å organisere seg slik de har gjort. Vi tenker her på store geografiske avstander, ønske om nærhet til brukerne og ønske om å opprettholde arbeidsplasser i distriktskommunene. Etter vår vurdering er det imidlertid viktig at kommunene i samarbeidet er seg bevisst at det kan være både fordeler og ulemper med denne organiseringen. Bedre kunnskap om mulige ulemper kan gi et bedre utgangspunkt for dialog kommunene imellom, og gjøre det lettere å finne løsninger som kan demme opp for mulige uheldige effekter av organiseringen.

Etter vår vurdering er det risiko for at det er ulik kvalitet på oppfølgingsarbeidet fra avdeling til avdeling på grunn av utfordringene knyttet til geografiske avstander og tjenestens organisering. Vårt inntrykk er at kommunens internkontroll ikke i tilstrekkelig grad er tilpasset disse utfordringene.

Kommunen fører ikke systematisk kontroll med oppfølgingsarbeidet, og har ikke gode systemer for å fange opp svikt. Dermed er ikke internkontrollen egnet til å sikre forsvarlige tjenester i hele organisasjonen.

4.4 Rom for forbedringer av rutiner og maler tilpasset hele tjenesten

Under et tilsyn er det tjenestens praksis som skal vurderes, ikke tjenestens rutinebeskrivelser og maler. Rutinebeskrivelser og maler gir heller ingen garanti for god praksis.

Når det er sagt kan gode rutinebeskrivelser, sjekklister og maler fungere avklarende og utgjøre en viktig støtte for saksbehandlerne. Samlet kan dette bidra til å kvalitetssikre oppfølgingsarbeidet. Barneverntjenesten har på plass en del rutinebeskrivelser og maler på fosterhjemsområdet, men vi finner også en del mangler som vi har valgt å påpeke. Etter vår vurdering kan gode rutinebeskrivelser og maler spille en viktig rolle i en organisasjon preget av høy turnover og der medarbeiderne har ulike forutsetninger og ulik arbeidssituasjon mht. kompetanse, erfaring, mengdetrening og fagstøtte.

Tjenesten har to ulike rutinebeskrivelser for oppfølging av fosterbarn og fosterhjem med nesten samme tittel og delvis sammenfallende innhold. Rutinebeskrivelsene viser ikke til hverandre. Dette kan i seg selv virke forvirrende for saksbehandlerne. Videre er vårt inntrykk at flere vesentlige tema knyttet til fosterhjemsoppfølgingen ikke er omtalt og avklart i tjenestens rutinebeskrivelser.

Intervjuene avdekket at det ikke nødvendigvis er samsvar mellom rutinebeskrivelsene og praksis. Innholdet i rutinebeskrivelsene er heller ikke like godt kjent for alle. Eksemplet her er føringen om at fosterhjemsbesøkene i regelen skal legges til arbeidstiden, og at fosterbarnet da må ta fri fra skolen. I praksis blir de fleste fosterhjemsbesøkene gjennomført slik at fosterbarna kan møte saksbehandler etter skoletid. Etter vår vurdering er det bedre samsvar mellom tjenestens praksis og hensynet til medvirkning og tilpasset oppfølging, enn tilfellet er for rutinebeskrivelsen. Funnene tyder på at det både kan være grunn til å revidere teksten i rutinebeskrivelsen, og videre påse at rutinebeskrivelser er kjent og brukes som støtte i saksbehandlingen.

Rapportmalen for fosterhjemsbesøk blir brukt og fungerer for de fleste saksbehandlerne som en støtte i oppfølgingsarbeidet. Vi er likevel i tvil om rutinebeskrivelsen og rapportmalen gir alle saksbehandlerne den nødvendige støtte til å planlegge fosterhjemsbesøkene slik at ulike tema som er viktige i ulike situasjoner eller faser ikke glipper. Tjenesten har heller ikke entydige rutiner som tilsier at saksbehandlerne skal skriftliggjøre planer for oppfølgingen, noe som bl.a. vil bidra til å sikre bedre kontinuitet ved saksbehandlerbytte. Etter vår vurdering bør tjenesten vurdere hvordan rutinebeskrivelser og rapportmal kan utvikles eller suppleres for å bidra til systematisk planlegging av oppfølgingsarbeidet.

Videre viser vi til tjenestens nye mal for barnets omsorgsplan, jf. bestemmelsen i barnevernsloven § 8-3 fjerde ledd. Malen har klare innholdsmessige svakheter idet den er preget av den gamle barnevernlovens bestemmelse om omsorgsplaner. Malen fanger i liten grad opp intensjonene i den nye bestemmelsen om barnets plan. Malen må derfor revideres.

Barneverntjenestens mal og rutiner for beslutning/avtale om redusert besøkshyppighet sikrer ikke at barnets synspunkter blir innhentet og vektet, eller at barneverntjenestens begrunnelse og avveiing av ulike hensyn blir dokumentert. Etter vår vurdering bør male og/eller rutiner bidra til å å sikre barnets medvirkning, og at det er mulig å finne tilbake til begrunnelsen for å fravike lovens utgangspunkt om minimum fire besøk pr år.

5. Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Dette er brudd på barnevernsloven § 8-3 og § 1-7 og kommuneloven § 25-1 om internkontroll.

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

I dette kapittelet redegjør vi for hva Statsforvalteren forventer at kommunen skal gjøre for å rette påpekte lovbrudd.

Vi ber kommunen utarbeide en plan med nødvendige tiltak for å rette lovbruddet, og sende den til Statsforvalteren innen utgangen av januar 2024. Planen bør inneholde følgende:

Konkrete målformuleringer for hva som skal forbedres
Tiltak som skal gjennomføres for å skape forbedring
Frister for iverksetting og evaluering av om tiltakene har virket som planlagt
Beskrivelse av hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene blir iverksatt og gjennomført
Beskrivelse av hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene har virket som planlagt ved at praksis er forbedret

Kort tid etter at planen er mottatt, vil Statsforvalteren ta kontakt med kommunen for å avtale tidspunkt for dialogmøte. Det er kommunens plan som vil være tema på møtet, i tillegg til at vi vil legge en plan for videre dialog. Antall dialogmøter vil avhenge av omfang og alvorlighet av lovbrudd.

For å undersøke om tiltakene har ført til forsvarlig praksis, vil kommunen bli bedt om å utføre en egenkontroll. I egenkontrollen skal kommunen gjennomgå saker ved å fylle ut et skjema med spørsmål. Tidspunkt for gjennomføring av egenkontroll avtales i dialogmøte.

Statsforvalteren kan i tillegg utføre en stikkprøvekontroll dersom det er nødvendig.

Med hilsen

Gisle Berg (e.f.)
avdelingsdirektør

Gunhild Westergaard
seniorrådgiver

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok. Varsel om tilsynet ble sendt 24.05.2023.

Forberedende møte med virksomheten ble gjennomført 15.06.2023.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved Barneverntjenesten for Bodø m.fl. sine lokaler i Teamgården, og innledet med et kort informasjonsmøte 12.09.2023. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt digitalt den 20.09.2023.

De fleste dokumentene var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens noen dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

Egenrapporteringsskjema
Organisasjonskart – Barneverntjenesten for Bodø fl.
Møteoversikt (faste aktiviteter) 2023
Tilstandsrapporter/årsrapporter 2022 – om barnevernet i hver kommune i samarbeidet
Avtaler om virksomhetsoverdragelse/vertskommunesamarbeid
Rutinebeskrivelse: Oppfølging fosterhjem og fosterbarn
Rutinebeskrivelse: Oppfølging av fosterbarn og fosterhjem, plassering etter 5-1
Mal: Rapport fra fosterhjemsbesøk
Mal: Avtale om redusert besøkshyppighet
Mal: Oppfølgingsplan fosterbarn
Mal: Årsplan fosterhjemsoppfølging
Mal: Endelig omsorgsplan
Mal/sjekkliste for saksgjennomgang
Prosedyre for melding, behandling og lukking av avvik – Bodø kommune
Rutinebeskrivelse: Samtykke til helsehjelp for barn under omsorg
Rutinebeskrivelse: Tilmelding til ny skole

Vi valgte ut 10 saksmapper etter følgende kriterier:

Barn som bor eller har bodd i fosterhjem etter vedtak om omsorgsovertakelse, og som har hatt oppfølging av barneverntjenesten for Bodø fl. etter 01.01.21.
hvorav seks saksmapper fra avdeling Bodø, to fra avdeling Hamarøy og to fra avdeling

Fire fosterbarn og seks fosterforeldre ble intervjuet i forbindelse med tilsynet.

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte:

Ikke publisert her

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

Seniorrådgiver, Lise Tymi, Statsforvalteren i Nordland, revisor Seniorrådgiver, Gry Berg, Statsforvalteren i Nordland, revisor

Seniorrådgiver, Gunhild Westergaard, Statsforvalteren i Nordland, revisjonsleder

Alle tilsynsrapportar frå dette landsomfattanede tilsynet

2022–23 Barneverntjenestens ansvar for oppfølging av barn plassert i fosterhjem

Søk etter tilsynsrapporter

Søk